实现领导干部治理能力现代化的两个关键节点

□樊怡敏

实现领导干部治理能力现代化的两个关键节点

□樊怡敏

党的十八届三中全会明确指出：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标。”国家治理体系和治理能力现代化是一种全新的政治理念，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。［1］实现领导干部治理能力现代化是深化行政体制改革的必要举措，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要前提。

一、强化理念创新，推进领导干部治理能力现代化

（一）正确领会“治理”与“治理能力”的基本内涵

1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”(crisis in governance），此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。［2］治理是多元化社会发展对政府提出的新要求，它已成为各个国家普遍认同与采用的治国方式。治理是相对于传统的统治与管理的一种进步，治理的主体是多元化的，不仅包括政府，还包括社会组织、市场主体及广大公民群众。治理是综合的多元主体间在合作、协商的基础上，通过多元渠道，充分发挥各自优势共同治理社会事务，以最大化地维护公民利益，保障其共享社会发展成果的过程，而不再是以政府为主的单一主体自上而下垄断性的强制管理。“治理”理念的突出特点体现为“四个统一”，即：党政领导与多元主体的统一，法治与德治的统一，管理和服务的统一，常规与非常规管理的统一。［3］

与此相对应，治理能力是指多元治理主体在相互依存的环境中，彼此通过沟通协商、合作协调，实现对公共事务较高效率的管理，最终达到法律的公正执行，资源的合理配置，权益的合法保护，纠纷的有效调解，社会的和谐运转。治理能力反映的是治理主体所开展治理行为的最终效益与质量，是对治理主体实践活动的系统性、合法性、有效性的评价。为此，治理能力的提升要求治理主体明确清晰自身的治理范围与治理权限，正确把握所应承担的使命与责任，在治理过程中，于妥善处理与众多治理主体关系的基础上，高效能地管理具体的社会事务，有效调整多元治理对象之间的关系。随着社会开放性与复杂性的扩张，各领域对治理能力的提升提出了更高的要求。

（二）正确辨析领导干部“治理能力”与“管理能力”的差异

领导干部治理能力，是指领导干部作为国家权力的拥有者，依法行使职权，在保持清正廉洁的作风中，能够主动与社会多元主体共同合作，协调治理公共事务，为公众提供公共产品和服务，保障社会资源合理配置，有效化解公共危机，维护公众利益，保障社会在公正、开放、健康的环境下高效运转的能力。领导干部作为国家政府的代理人，其治理能力的强弱直接影响着国家治理体系和治理能力的现代化程度。与领导干部管理能力相比，两者的差异主要体现在：

一是强调的角色差异。领导干部治理能力突出与多元社会主体有效交叉合作，共同解决社会问题的能力。而管理能力强调领导干部作为单一主体，自上而下的对社会事务的强制管控能力。因此领导干部治理能力强调的更多是“协调者”的角色，而管理能力强调的更多是“控制者”和“指挥者”的角色。

二是运用的方法差异。领导干部治理能力强调多元化治理工具的运用，比如法治的方法、市场化的方法、综合治理的方法等。而管理能力更多强调的是管控的方法，方法相对单一。随着我国经济社会的双重转型，创新社会管理体制迫在眉睫，采取多元治理方法已成为历史发展的必然。

二、强化“三个治理”，实现领导干部治理能力现代化

（一）强化治理环境，推进“领导干部权力监督体系”的现代化

孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到需要有界限的地方才休止。”［4］而当前权力不对等、信息不对称的环境难以保证领导干部权力的正确行使。强化治理环境，推进领导干部权力监督体系的现代化，构建清晰明了的权力界限，构成了保障领导干部治理能力现代化的重要支点。首先，通过完善领导干部责任机制的构建，强化有序的治理环境，从外部强加于权力以明确的行使幅度与范围。权力监督体系的现代化取决于监督的力度与效果，监督的目的是要强化干部的责任意识，督促领导干部依法正确行使职权，严厉追究过失责任人的相应责任。若只有表面监督而没有完善的责任追究机制，那么监督只能是流于形式，而无实质意义。完善责任设置是监督体系的一个重要要素，是强化治理环境，加强监督力度的重要措施，只有严厉落实追究过失领导干部的终身责任，才能对权力产生抑制作用。其次，正确发挥社会对领导干部的监督作用。社会监督作为体制外的监督路径，其冲击力更大，效果更明显，在监督领导干部权力中发挥着有力的作用。尤其是在当今各类媒体、网络迅速发展的环境下，社会对干部的监督变得途径多元化，方式便捷化，效能高速化，通过广泛透明的社会舆论对领导干部形成强有力的监督。强调社会对领导干部的监督，不是意味着舆论可以干预政府决策，甚至代替政府决策。舆论监督不应超越应有的界限，社会舆论只能是监督政府的决策和行为而不是政府意志的指挥者。

（二）强化治理技能，实现领导干部教育培训体系的现代化

新加坡社会治理取得举世瞩目成就与其强化领导人才的教育培训理念、重视学习能力和系统思考能力的持续提升紧密相连。为此，强化治理技能，完善领导干部教育培训体系的现代化就成为当前任务的关键环节。首先，要实现培训机构与培训方式的多元化。目前我国承担领导干部教育培训工作的机构主要是各类党校，缺乏竞争性的培训机构，许多培训工作也只是流于形式，难于形成应有的效果，教育培训工作的质量亟待提高。在当前培训现状的基础上，还需要激发相关社会组织、市场主体来举办干部教育培训的活力，学习借鉴新加坡向市场购买培训课程的做法，使市场主体与各类党校、高校形成良性竞争，激发教育培训工作的活力，改善培训质量。其次，完善培训内容，强化治理技能的培训。强化治理能力的基础是要在教育培训中，注重转变领导干部的治理理念，培育积极主动与市场、社会合作治理的意识，将权力回归社会的勇气。重要的是要强化培训的针对性与实效性，在培训中更多体现法治思维能力的培训、系统思维能力、应急处置能力的培训、舆论引导能力的培训以及沟通协调能力的培训。在多层次多形式的教育培训中，培养领导干部适应学习的能力，不断强化治理能力。

（三）强化治理导向，实现“领导干部考核评价体系”的现代化

考核评价领导干部在监督其行政行为、评价治理职能、改善工作作风、提高工作绩效等方面发挥着重要的作用。然而，实际工作中的考核脱离了它最初的设定目的，治理导向也出现了偏差。强化治理导向，实现领导干部考核评价体系的现代化，是实现干部治理能力现代化的有力保障。首先，促进多元主体参与领导干部的考核评价。多元评价主体参与考核评价有利于保障评估过程的客观公正性，有助于真实地反映干部行政行为存在的现实问题。目前针对我国领导干部的考核评价主体主要集中于行政体制内部，包括相关上级组织，同级单位以及下级部门，表现为官评官的状态，评价主体难以摆脱既当“运动员”又当“裁判员”的角色定位，很大程度上影响着评价结果的透明、公正性。现代绩效管理理论认为在进行绩效考核时为保障其公正性有必要进行360度全方位考核。［5］打破目前评估主体单一的现状是转变治理能力的紧迫任务。在保障信息透明与真实的基础上，领导干部不仅要积极主动吸引专家、公民、市场主体、社会组织等多元主体参与自身治理能力的评估，还应畅通多元主体参与考核评价的渠道，减少参与阻力，让多元主体通过网络、媒体、信访等方式轻松地参与考评，保障参与的便捷高效，充分发挥多元主体参与评价的优势。其次，强化对领导干部的综合考核评价。综合考核领导干部的治理行为，才能保证评价的公正性，才能有效实现考核的最初目标。就我国针对干部的考核相对片面，偏重于考核干部决策所带来的GDP成果忽略其他领域的考核，侧重最终的数字结果忽视背后所花费成本的考核评价现状而言，加强对领导干部在生态、社会、文化等领域综合治理绩效的考核，显绩和潜绩考核的任务显得紧迫而艰巨。在当前，考核干部与社会合作治理的具体内容时，科学评价应有权力的下放情况，公共突发群体事件应对成效，运用新技术新媒体等方面的能力也是考核领导干部综合治理能力的重点领域。在不断强化治理导向的基础上，助力领导干部树立正确的政绩观、价值观，助推领导干部考核评价体系的现代化，实现领导干部治理能力的现代化。

［1］俞可平：推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.前线，2014（01）：5．

［2］俞可平：治理和善治：一种新的政治分析框架［J］.南京社会科学，2001（09）：40．

［3］周晓菲：治理体系和治理能力如何实现现代化［N］.光明日报，2013-12-4．

［4］孟德斯鸠．论法的精神［M］．北京：商务印书馆，2012：154．

［5］陈玉梅，罗胜杰.领导干部考核评价主体要多元化［J］.学习月刊，2011（03）：63．

作者：中共重庆市委党校行政管理专业硕士研究生

责任编辑：宋英俊