民主党派参与公共决策的必要性、可行性及发展方向

吴伟兴，邢贺超

（1.中国科学院大学 人文学院， 北京 100049；2.中国人民大学 公共管理学院， 北京 100872）

在党的第十八次全国代表大会上，胡锦涛同志指出：“加强同民主党派的政治协商，把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性；深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”[1]这一重要部署再次确认了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中关于政治协商的表述[2]，并且将其向前推进，明确了政治协商的基本形式。政治协商是社会主义民主制度的重要组成部分，也是各民主党派参与重大公共决策的重要形式。民主党派参与公共决策，是社会主义协商民主建设的内在要求，也是当前公共决策实践的客观需要；具备良好的参与基础，也具有广阔的发展空间。

一、社会主义协商民主建设需要公众参与公共决策

（一）协商民主理论的基本内涵

现代的协商民主理论，起源于对西方经典的代议民主和选举民主制度的反思，从自由主义传统和批判理论中汲取营养，强调公民参与和政治协商对于民主政治制度的重要性。约瑟夫•毕塞特教授在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中，倡导公民参与而反对精英主义对宪政的解释，并首次使用了“协商民主”的概念。此后，伯纳德•曼宁和乔舒亚•科恩等学者对协商民主概念做了进一步解释，使协商民主理论在学术界引起了广泛关注。当代著名学者，如约翰•罗尔斯和于尔根•哈贝马斯等，也先后发表了协商民主方面的论文和著作，推动了协商民主理论的完善和发展。[3]

对于协商民主的内涵，不同的研究者见仁见智，大体上来看，主要有三种不同的认识，一是将协商民主视为一种决策体制，抑或决策方式，即公共决策是在相关利益群体公开讨论的基础上做出的；二是将协商民主视为一种民主治理形式，主张通过多元主体间的对话和讨论做出民主的决策、实现有效的民主治理；三是将协商民主视为一种团体组织或者政府形式，即其中的所有事务都由成员的自由讨论、协商所决定。[3]认识角度的差异导致了对协商民主的不同定位和理解。

理论解释的差异并不妨碍对本质的探讨。协商民主理论来源于现实：现代社会的发展带来了分工的精细化和利益的多元化，不同群体间的诉求存在着很大的分歧。在此种社会利益格局中，要维护社会的团结和稳定，公共决策就必需得到各方的认同，而利益相关者的参与和协商就至关重要。这正是协商民主理论的现实基点。在公共决策中，不同的利益主体需要基于理性，积极参与相关的事项并进行公开的讨论、对话和交流，在取得一定共识的基础上做出民主的决策。协商民主理论的核心就在于理性的公共协商。[4]协商的过程本身就赋予了公共政策以合法性，公众的参与是协商的基础，也是政策合法化的关键。

（二）中国特色社会主义协商民主制度的发展

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，完善协商民主制度和工作机制，推进其广泛、多层、制度化发展，是我国民主政治建设的重要内容。

协商民主制度在我国具有丰富的实践经验。早在抗战时期，根据地民主政权就重视爱国人士、无党派人士的参与，实行“三三制”的参议会制度，为抗战的胜利提供了制度保障。人民政协成立后，共产党与各民主党派、无党派人士、爱国人士以此为平台，先后就建国方略、土地改革、社会主义改造等重大事项进行协商，保障了社会主义建设的顺利推进，也为各界人士参与重大决策创造了条件。在此过程中，共产党执政、各民主党派参政的多党合作制度不断完善，为民主党派参与公共决策提供了制度化保障。

改革开放以来，我国民主政治建设得到了迅速发展，在不断完善多党合作和政治协商制度的同时，协商民主的实现形式也更为多样化。近些年，重大公共决策的听证制度不断完善，保障了公众的知情权和参与权。浙江等地基层民主实践中出现的“民主恳谈会”、“民主谈心会”等制度，以民众的参与和协商为政策制定的基础；在许多城市社区中都出现了“社区议事会”，将社区的事情交由社区居民自己决定。实践中出现的各种形式的协商民主制度，其核心是鼓励民众的参与及基于理性的协商，有效地促进了公共决策的科学化、民主化。

我国的协商民主制度，起源于党派间的政治协商，随着社会主义民主政治建设的推进，现已超出党派协商的范围而在社区和基层生根发芽，具有多种实现形式。同西方国家的协商民主相似，两者都认识到社会利益群体的多元化，承认利益相关者参与公共决策的权利，强调达成共识的重要意义，倾向于制约和监督政治权力。[5]然而，两者具有根本上的不同。中国特色的社会主义协商民主，其前提是坚持中国共产党的领导，政治协商中有个核心和领导力量；共产党与各民主党派具有共同的政治基础，在根本利益上是一致的。同时，社会主义协商民主是人民民主的重要形式，目标是实现最广大人民的根本利益；政治协商制度同人民代表大会制度相辅相成，选举民主与协商民主互为补充。[6]从本质上来讲，我国的社会主义协商民主较西方国家具有内在的优越性。

二、我国当前的公共决策过程客观上需要完善公众参与

（一）公共决策的科学化、民主化内在要求参与主体的多元化

2004年9月发布的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出，“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化”，并提出要完善重大决策的规则和程序、特定事项要进行专家论证和决策评估、建立决策失误追究制度、建立决策咨询机制和信息支持系统等，“使决策真正建立在科学、民主的基础之上”。[7]公共决策的科学化、民主化，是降低决策成本、提高决策质量、提升管理水平的必然要求，也是加强党的执政能力建设的重要方面。

公共决策是指公共组织在管理社会公共事务过程中所做出的决定，关系到社会的公共利益。公共决策的科学化，是指公共决策这一主观活动要符合客观事物的实际，并运用科学的理论、方法、手段和体制进行决策。公共决策的民主化，是指在公共决策的过程中，使人们群众充分行使参与决策的民主权利，并广泛听取各行业专家学者的意见和建议，使决策能够充分体现民意，实现人民群众的根本利益。[8](P54)公共决策的科学化和民主化，并不存在本质上的张力。科学决策手段和技术的运用，可以为相关群体的参与提供条件和便利；各类主体参与决策过程，有助于全面认识政策问题，提高决策的科学化水平。

公共决策的科学化和民主化，内在地要求相关政策主体的参与，实现参与主体的多元化。现代社会日益复杂，单个公共政策往往涉及多个群体，其间的利益关系错综复杂。正确认识政策问题，客观看待政策环境，就必须建立在各种利益群体真实参与的基础上；离开了各种政策主体的参与，公共决策的科学化就无从谈起。公共决策的民主化，本质上就是要求包括公众在内的多元利益主体参与公共决策，并对决策的结果产生实质性影响。

（二）克服当前决策模式的弊端需要公众参与

我国当前的公共决策中，少数精英群体主导了政策议程，公众的参与程度较低、参与效果较差，公共政策的科学化和民主化程度不够，产生了诸多问题。克服当前决策模式的弊端，需要加强公众的参与和监督。

以科技政策为例。由于科技文化发展相对落后，政策安排形式具有特殊性，我国重大公共决策的出台主要由政府官员、知识分子、经济精英等少数群体控制，公众参与的广度和深度极为有限。这种精英决策为主的模式，能够提高决策效率、降低决策的直接成本，但也很容易产生政策垄断、政治俘获等现象，对公共利益造成危害，并引发一系列问题。

一是政策制定主体垄断造成资源使用效率不高。作为公共政策的直接参与者和制定者，精英群体对公共资源的分配享有优先权，造成公共资源的高度集中，缺少公平性。科技部统计信息显示，我国的研究与试验发展（R&D）经费由2005年的2450亿元，增加到2010年的7062.6亿元；占GDP的比重由2005年的1.32%提高到2010年的1.76%；研究与试验发展（R&D）全时当量人员数量由2005年的136.5万人增加到2010年的255万人。[9]然而，科研经费总量和科研人员数量的快速增长，并不能反映科技事业发展的全部情况。在研究与试验发展（R&D）经费的分配和重点支持领域的选择方面，参与科技发展规划制定的科技部门官员、院士、专家、科技企业负责人等起到了支配性作用，大多以自己研究中的项目和领域为支持对象，从而吸引了大量资金，造成资源分配的不均。其结果是，我国科技事业发展规划被扭曲，不能很好地反映现实情况，有限的资源往往投到非急需发展的领域，利用效率较低，产生巨大的机会成本。

二是资源高度集中产生严重的寻租问题。公共资源的高度集中必然导致资源利用率低下，投入与产出难以实现最优结果。据审计工作报告显示，审计调查的8个国家科技重大专项中央财政累计投入347.61亿元，共立项课题3294个，但截止2011年底，8个重大专项中93%的应验收课题未完成验收，有2个专项的134个“十一五”课题尚未验收，又被批准或推荐为“十二五”滚动支持课题，不符合相关要求；抽查84个课题的2401项（篇）成果中，有582项用其他科研课题的成果充抵。[10]只见投入，不见验收，违反规定，乱给项目，其深层次原因就是科技资源分配中的寻租。科技资源的分配由少数精英控制，决策过程不透明，公众缺乏有效监督，其中的寻租行为不可避免，以至有限的资源被大量投入到低效甚至无效的项目中，造成资源的极大浪费。

测试系统为单场景和多场景,计划周期为2年的中长期调度问题,包含2台火电机组、6台水电机组共8台机组,其中机组的原始数据来自于文献[15]。

三是公众对政策制定主体和决策过程缺乏信任。公共政策与社会生活息息相关，当公共决策失误引发问题时，人们就开始质疑政策的制定。[11]公共决策垄断在少数主体手中，公共决策过程不透明，故而当问题出现时，公众必然会对政策制定的合理性提出质疑，引发对政策制定主体的不信任。2011年7月温州动车追尾事故发生后，引发了广大民众对高铁技术、高铁修建决策内幕的严重质疑。如果对相关事件的质疑不能得到有关部门的及时回应和令人满意的解释，公众对政策制定的不信任会加剧，公众的态度会发生转变，政府的公信力也会下降。

科技政策制定中产生的种种问题，其根源在于公众、相关利益主体对决策过程的参与不够，其解决之道在于吸引相关利益主体参与公共决策的制定。韩国自1982年起，建立由总统任主席，官、产、研各界代表参加的科技振兴扩大会议制度，1988年以后以民间为主导，让民众更广泛地参与国家的科技决策。德国在2001年成立创新咨询委员会，还组织广泛开展研究对话活动，包含当前与全社会息息相关的紧要问题。国外经验表明，公众参与重大科技政策的制定，既提高了政策的支持力度，也有效提升了公众的科学素养，值得我们借鉴。

（三）当前公共决策中的公众参与相对不足

公共决策的科学化、民主化，克服当前决策模式的弊端，都要求公众及相关利益主体的参与。然而，我国当前的公共政策制定中，公众参与存在着许多问题。

一是公众参与公共决策缺乏制度性保障。[12]目前，保障公众参与公共决策的相关法律文件，过于宽泛而不够具体，制度建设缺乏可操作性，在实现中存在着较大困难。就信息公开制度而言，相关部门往往以涉密为由而加以限制，公众在获取相关信息方面存在很大障碍，信息的不对称使得公众的参与效果大打折扣。重大决策的听证制度，往往流于形式，参与公众的代表性不足，公众的意见和建议很难对最终的政策产生实质性影响。由于缺乏制度性保障，公众参与的效能感较差，参与的动力不足。

二是公众参与公共决策的组织化程度低。公众以个人身份同相关部门进行对话，表达相关利益诉求，能够实现对公共决策的影响。然而，由于资源和能力的限制，单个公民在与决策部门的利益博弈中，往往缺乏平等的对话和互动能力，对决策的影响力十分有限。现代社会是个高度组织化的社会，公众参与的组织化程度直接决定了对公共决策的影响程度。我国当前的公共决策中，公众参与大多呈现出非组织化特点，个体公众在参与过程中往往带有情绪性、非理性的特征，缺乏组织力量的支持，很难对决策造成实质性的重大影响。

三是参与渠道不畅通。我国当前的公众参与缺乏制度化的渠道，公众创设政策议程的能力极为有限，多数情况下仅是散射性的意见表达。公众参与公共决策的效果，往往取决于政策制定主体的认知和意愿，偶然性因素的影响较大。体制内的听证会、论证会、座谈会和公开征求意见等渠道，往往流于形式，参与的范围很窄，难以形成公众的有效参与。体制外的借助于舆论的参与，往往受特定时间、特定环境、特定因素的影响，成功的案例无法复制，很难加以推广。概言之，当前的公众参与公共决策的渠道不够通畅、方式较为有限，参与的效果较差，需要进一步完善公众的参与。

三、民主党派参与公共决策具有良好的基础

（一）民主党派参与公共决策具有特殊意义

民主党派参与公共决策，不同于政府有关部门的参与，它并不是公共政策的直接制定者和最终决定者；也有别于一般意义上的公众参与，它具有制度化的参与渠道和方式，能有效推动公共决策的科学化、民主化。同时，民主党派以政治协商会议为平台，参政议政、建言献策、民主监督，是中国共产党领导的多党合作制度的重要组成部分，也是推动社会主义协商民主制度建设和政治文明发展的内在要求，具有特殊意义。

民主党派成员参与公共决策，既是一般意义上的公众参与的重要组成部分，也是发挥民主党派参政议政、民主监督等功能的内在要求，具有双重的重要意义。民主党派依托政治协商会议，通过制度化的渠道，就重大公共决策问题同相关部门进行讨论、审议、恳谈和协商，是参与公共决策的主要形式。随着我国政党制度和政治协商制度的日益完善，民主党派参与公共决策的范围和程度得到了较大拓展，取得了显著的实际成效。

（二）民主党派参与公共决策具有充足的法理依据

1989年12月发布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，[13]2005年2月发布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，[2]以及2007年11月发布的《中国的政党制度》白皮书，[14]先后肯定“民主党派在中国共产党的领导下参政”，主要内容包括“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行”，即“一参加三参与”。同时强调，参政党的地位和参政权利受到宪法和法律的保护，为民主党派参政议政提供了法律保障。

由此可见，民主党派参与公共决策有充足的法律依据和保障，是中国特色社会主义政治制度的有机组成部分。不可忽视的是，中国共产党既是执政党也是领导党，各级党委组织在我国公共决策中处于核心地位，发挥着政治领导的作用。民主党派是参政党，主要功能是参与政治过程，进行利益表达和综合，通过各种形式影响公共决策。总体而言，民主党派参与、影响、监督政策的制定和执行，但并非公共政策的最终决定者。尽管如此，这种非决定性的角色却至关重要，对于公共决策的科学化、民主化具有重要意义。

（三）民主党派参与公共决策具有明显的人才优势

我国的八大民主党派汇集了一大批高级知识分子，他们分布在各行各业，普遍具有较强的专业性，自觉地从多学科、多角度研究当前的社会热点问题，并向有关部门提交高水平的研究报告，为公共决策提供了强大的智力支持。

民主党派与执政党以及相关政府部门间不存在隶属关系，多数成员来自高校和科研单位，在一定程度上保证了研究的相对独立性和超脱性，从而保障了参与公共决策时的客观性和公正性。同时，民主党派作为参政党，本身就有参政议政、建言献策的功能，与执政党和政府保持高层次交流，并且有“建言直通车”等制度化的参与渠道，其专题研究成果更容易得到相关决策者的关注和重视，从而影响政策议程。

（四）民主党派参与公共决策具有强有力的组织保障

民主党派参与公共决策有组织化、制度化的保障，在参与效果上具有明显优势。民主党派在全国主要城市和地区，都建立了各级党组织，形成了较为完善的组织体系，为参政议政提供了保障。针对社会关注的热点问题或者重大研究课题，民主党派可以快速组织本党派的相关专家、学者进行研究讨论，形成相关报告或者政策建议，提交相关部门，以影响政府的最终决策。

民主党派的各级组织，同共产党的组织体系相对应，并接受后者的领导；同时，以各级政协组织为平台，发挥参政议政、民主监督的作用，这在很大程度上保障了参与公共决策的质量和效果。民主党派中的各类专业知识分子，或者针对特定问题组织的课题组，其研究报告或者政策建议，可以通过政协组织提交给同级的共产党组织，或者直接反馈到政府相关部门。对于重大事件或问题的研究报告，可以由本党派中央组织加以整合后直接汇报给国家领导人。民主党派完善的各级组织体系，以及同各级执政党组织的制度化联系，避免了个体参与公共决策的非理性、群体化、盲目性等弊端，克服了力量小、影响小、效果差的问题，有效保障了对公共决策的影响力和参与的质量。

四、民主党派参与公共决策的现实障碍及前景思考

（一）民主党派在参与公共决策中存在的主要问题

民主党派参政议政，是其自身固有的功能，具有良好的基础和得天独厚的条件。然而，从当前的实践中来看，民主党派参与公共决策，仍有一定的局限性，有被“逐渐边缘化”[15]的危险，存在着一些问题。

首先，民主党派的提案、报告、建议等，对政府相关部门缺乏权威性影响。中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，政协组织在现阶段更多的是发挥决策咨询的作用。从制度设计上来讲，民主党派对于各级政府组织或者政府部门，没有直接的权威性影响，其提交的政策建议、研究报告等并不具有现实影响力，民主党派的提案只有通过共产党组织的认可后才能发挥作用。此外，对于已采纳的提案，民主党派的监督作用也较为有限。其结果是，政府相关部门对民主党派成员以个人名义提交的研究报告的重视程度不够，即使对于以组织名义提交的报告，除非受到上级部门的督促，否则也很难加以重视。

其次，民主党派提交的研究成果在实际中的运用较为有限。[16]从实际中来看，民主党派提交的研究成果，运用的范围较为有限。固然，这同政府部门的重视程度不够，研究报告没有现实约束力密切相关，但并不是问题的全部。现代社会问题日益复杂，同时政府又垄断了社会上的大部分信息，而信息公开方面的法律规范在实施中存在困难，加之调研成本等因素的考虑，研究相关问题所必需的信息难以全面搜集，使研究受到较大局限。这也决定了民主党派提交的相关研究成果在实际运用中会有一定局限。

此外，民主党派参与公共决策的民意基础较弱。民主党派的成员大多是各行各业的高级知识分子、专家学者等精英人士，来自社会的中上层，而在社会底层的基础薄弱，这也是由我国的政治体制和政党体制决定的。民主党派同社会中下层的联系较少，代表性较弱，在实际的调研中遇到不少障碍。其结果是，民主党派提交的政策建议、调研报告等研究成果，同中下层人民群众的切身利益并不密切相关，并不能很好地反映底层群众的呼声。尽管民主党派密切关注社会热点问题，但总体上来看，提案同中下层人们群众的需求之间还存在着一定距离。

（二）进一步健全和完善民主党派参与公共决策的制度保障

保障民主党派有效参与公共决策，从根本上来讲需要进一步加强和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，促使民主党派参政议政、民主监督的职能能够真正落到实处。本文认为，进一步健全和完善民主党派参与公共决策的制度保障，可以在以下几个方面进行探索：

首先，建立重大公共决策合议制度。对于重大公共政策的制定，探索实施共产党与各民主党派共同参与的合议制度，民主党派代表在组成的委员会中占据一定席位，坚持一人一票的原则，最终决策采取多数票决制，结果具有法定约束力，并交由政府相关部门严格执行。通过合议制，可以有效加强参政党的作用，使民主党派由政治咨询的角色向参与决策的角色转变，在促进公共决策科学化、民主化的同时，也可以完善共产党领导的多党合作制度，推动社会主义政治文明的发展，同时也是政治体制改革的重要举措。

其次，建立和完善民主党派提案问责制。为保障民主党派的合理政策建议能够得到有效实施，惠及相关利益群体，可以探索实行提案的问责制。民主党派以成员个人名义或者组织名义向共产党组织提交的提案，经讨论认可通过后，交由相关部门办理；对提案的办理情况要实行跟踪制；如果出现问题，民主党派可以向同级共产党党委提出质询案或者问责案，追究相关人员的责任，并做出相应处理。同时，对于提交报告的民主党派成员，也要采取责任追究制；如果在讨论时发现报告中存在情况不实、信息造假等问题，也要追究报告提交人的责任。通过提案的问责制，可以提高民主党派提案的质量，也能够保障合理的政策建议得到有效执行。

再次，改善民主党派调研环境，形成相关制度。民主党派提出的提案、政策建议或研究报告等，必须建立在实地调研的基础上，必须深入一线了解实际情况，一份高质量的调研报告甚至要进行多次持续的调研。但现实情况却是，民主党派需要到有关部门了解情况时，往往被这些部门以各种借口推脱，这极大影响了民主党派成员参政议政的积极性。因此，建议各级执政党党委和政府研究出台相应的政策，为民主党派成员的调研活动提供便利和必要的支持。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/_113722546.htm.2012-11-09.

[2]中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/642/71380/102565/182/13406.html.2012-10-09.

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[13]中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/642/710/7187/7189/48193.html.2012-08-10.

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