改制企业租用公有资产中存在的问题及对策

朱海鹰　王建平

摘要：上世纪九十年代初中期，国有集体中小微型企业开展大规模改制，各地出台了因地制宜、因企制宜的特定政策，部分保留了改制企业租用公有资产的多种模式，但在新形势下出现了提高公有资产占用费、处置困难的问题。本文建议通过出台政府指导价、拍租、议价、处置来强化公有资产的管理。

关键词：改制企业 租用资产 问题及对策

一、改制企业租用公有资产的形成

改制企业租用的公有资产，是企业改制中剥离的公有资产在明晰公有产权后仍由改制企业租用的资产。所谓剥离公有资产是指在企业改制过程中将原国有集体企业中不属于拟建股份制企业的资产、负债从原有企业账目中分离出去的行为。

剥离的公有资产主要有按政策规定进行的剥离和按企业实际需要进行的剥离。前者如保留在改制企业的职工福利费、规定标准内的应付工资和未参加统筹前的离退休人员医疗保险福利费等共有资产。后者如企业初次改制中不愿买、不让买及买不了而剥离的资产。不愿买的资产如企业托儿所、医务室等福利资产、长期闲置资产、技术落后的设备等，这些资产购买后不能产生预期效益，有的可能还会成为企业新的负担；不让买的资产诸如地方政府规定不允许出售的商业用地、产权不清的房地产或房地两权分离后有纠纷的房产、地产；买不了的资产是指改制企业股东无承受能力而暂不购买但政府主管部门允许分期购买或租用的资产。

随着改制的不断深化，公有资产管理的加强，股权的逐步集中，房地产的大幅升值，过去许多有问题的资产随着时间的推移已不再成为问题。如职工共有资产的定性，应收应付款诉讼时效的到期，闲置资产及非经营资产的盘活，城市改造的初步到位，许多改制中剥离的公有资产已有归宿。本文只对改制中剥离的土地、房产、设备等实物资产租用问题进行讨论。

二、改制企业租用公有资产存在的问题

在改制初期，各地政府为加快改制步伐，稳定职工队伍，在确保国有资产不流失的前提下对改制企业实施了一系列照顾扶持政策，其中对出租给改制企业使用的土地房产采取价格优惠就是措施之一。如本市曾对土地租金进行限价，规定临近市区的土地租金每亩每年最高不超过10 000元，土地租金每三年调整一次，每次增幅不超过30%。但由于经济发展加快，特别是房地产价格涨价过快，导致了新形势下改制企业租用公有资产中出现了新的问题。主要有以下几个方面：

（一）租金价格总体偏低，有失合理

由于房地产的大幅涨价，目前商业用地拍卖价格连创新高。如本市一些较偏的商业用地每平方米竞拍价已达1万元，临近商业核心圈地区的商业用地已超4万元。即使对改制企业按每亩每年10万元计算土地租金，与每平方米竞拍价已超4万元的裸地价格计算的利息也差距甚远。

（二）行业之间起点不一，有失公平

初次改制是以行业系统为单位开展的，剥离的房产或土地在各系统之间是不相同的。如工业系统剥离的土地主要是工业划拨用地，单宗土地数量大，而商贸系统剥离的土地主要是商业用地，单宗土地数量小，但转让价格高，且同一块土地上有不同的商贸业态，有的还分属多家投资主体。虽经十多年市场经济的磨合洗礼，加上政企分开后公有资产的归并管理，改制企业已对土地租金价格走高趋势形成共识，但各行业之间、大商场与小门店之间、各种商业业态之间、公益办公用房与经营用房之间、不同楼层的商业用房之间、即使同类业态在同一区域不同路段之间的租金都有一定的差别，这些差别在改制初期，由于房地产价格相对平稳，又有政府指导价参考，还算相对公正，但到现在差距已经拉大。虽然我市商贸企业的公有资产已归并到一家企业管理，经过前期说服沟通，调整幅度已逐步跳出政府指导价的限制，但与民间企业相比，还是相当的便宜，特别是改制企业租用公有房产后再分割转租给其他经营者赚取大额差价，确有欠公平的地方。

（三）大幅度调整有限制，有失公正

目前限制调整的原因主要有两个方面：一是政府指导文件的限制。因为初次改制时各地政府都有承诺，目前虽有所突破，但突破幅度还不能太离谱。二是土地和房产分别拥有带来的限制。有的企业在改制中购买了房产和部分土地，有的只购买了房产未购买土地。有的改制企业是向银行或法院购买的房产，而土地却仍为公有。房产和土地的关连性导致单方要求大幅提高土地租用价格有难度。

（四）资产保护责任不清，有失安全

主要是房地分离后造成的资产保护责任很难厘清。如改制企业要扩大生产经营规模，经过有权部门批准后在租用的土地上建造房产，受托经营的公有企业如何体现拥有者的权利，如何同步提高收益；土地租给改制企业，表明使用权已交给使用者，虽然产权证上数量不会减少，但使用者乱搭乱建、开河筑路现象很难控制，一旦使用不当产生问题责任如何认定。特别是个别改制企业按比例拥有部分土地使用权，谁是土地使用权的主人，虽然法律上可定性为共有土地，但往往拥有房产的人处在相对有利的地位。城市拆迁往往只补房产，不补或少补公有土地价值，即使补偿土地价值，往往也只是纯土地的收购价格，房地产的商誉价值（即房地产交易价格-房产建造成本-土地使用权价格的余额）土地拥有者不能共享。

三、改制企业租用公有资产存在问题的对策

针对上述存在问题，笔者认为要着眼改制成功的主流，承认改革的历史和新形势下对新问题的预估不足，在确保企业稳定的基础上统筹完善措施。

（一）政府部门可适时出台房地产出租指导价

改制已有十多年历史，十多年来房地产价格发生了翻天覆地的变化，虽其中不免有人为炒作等因素的干扰，但笔者始终认为今天的房地产价格提高是对过去不合理房地产价格的矫正，只不过是某些地区、个别时段有矫枉过正之嫌。作为地方政府的职能管理部门理应顺应历史，面对现实，在设计房价调控措施时，也应将公布本地区房地产出租指导价作为“组合拳”措施之一。房地产出租指导价的公布不仅可以引导房地产的出租行为，间接稳定房地产价格，同时作为权威部门制定的指导价，更具有公信力，也容易被改制企业接受。如条件不成熟，当前也可公布一个政府收购土地的基准价作为应急方案出台，让公有资产管理企业协商时有据可依。endprint

（二）通过拍租、协商办法来提高房地产出租价格

一是对商业用房中的独立门面，可以分割的独立用房，条件允许拍租的房地产，不应再拘泥是否是改制企业承租，可一律采用公开拍租，原承租企业优先承租的办法，这样不仅可以让租金价格更加市场化，同时对暂不能公开拍租的房地产出租也有指导意义。二是对不宜公开拍租的房地产，可参照民间出租房地产的办法，租金每年调整一次，通过“积跬步至千里”的累积办法逐步将租金提高到合理的价位。

（三）适时公开处置一批剥离房地产

对房地合一产权清晰、出租价格又偏低的房地产可公开挂牌转让。对其他租金较低及象征性收取租金的剥离资产可按原改制移交清册作一次彻底清理，打包卖给改制企业或公开出售，以对剥离资产作一个了断。

（四）探讨房地分离资产的管理办法

改制中房地分离是由历史原因造成的。政策不健全是其主要原因，房地分离评估及会计分开核算为具体实施创造了条件。政府职能管理部门、受托管理企业、中介机构有义务共同努力来探讨房地分离的后续处理办法。

一是土地管理部门应加强土地出租价格的审核。土地管理部门是土地管理的综合职能部门，在办理土地使用权抵押贷款时，对出租的公有土地使用权零抵押或部分抵押时应加强对出租土地的价格审核，督促公有土地出租价格不应低于政府指导价，引导土地资产受托经营企业树立成本效益观念，合理使用公有土地，确保公有土地的安全完整。

二是房管部门在办理房地分离房产租赁登记备案时要增加提供土地权属证明或土地使用权租赁合同的要求，以强化政府对公有土地使用权的监管。

三是土地受托经营企业要通过公开处置房产或地产，力促房地合一。对房地分离拥有产权的，地方政府应鼓励改制企业允许参照初期的改制优惠政策购买公有地产，对承受能力受限企业可将拟转让土地资产评估后转成价值形态，再以原土地使用权抵押作为欠款让改制企业分期购买。对改制企业仍不愿购买的土地，可由公有资产受托经营企业视承受能力沿用原评估方法按再评估后的价格赎回原出售的房产，待两权合一后仍将房地产出租给改制企业使用。

四是房地产评估机构要面对存在的问题完善评估办法。虽然目前对房地合一评估已有共识，但在上世纪九十年代对“地跟房走”，还是“房跟地走”并不是十分关注的问题。表现在银行抵押贷款时除必须提供房产证外，并不强调“房地两证齐全”；在会计核算上将房产列为“固定资产”，将土地使用权列为“无形资产”；在初期改制评估时，房地产价格基本上是按“房产建造成本+土地使用权价格（无形资产）=房地产评估价格”原理认定的，将房产的商誉价值并入土地使用权（无形资产）考虑。依照上述理论推理房地产涨价主要是土地使用权的升值，因为房地产建造成本涨幅不是很大。理论上的纠结必然造成实务中的纠缠。当前中介机构对两权分离的房产评估时，土地使用权的价格认定往往是参照土地竞拍价案例，这就分离出一块房产的商誉价值。商誉的形成有企业经营的原因，有商圈周边等地段原因，但政府规划及城市配套建设到位更是主要原因。建议房地产评估机构在土地拍租底价、拆迁收购价评估时应充分考虑原评估方法的不足，考虑土地的升值因素，而不是只参考土地拍卖价格，将商誉归并到房产价格中，让房产拥有者单方受益。

总之，改制中剥离土地、房产、设备等实物资产是基于鼓励改制、保持稳定、促进发展而采取的因地制宜、因企制宜的特定做法，实践已经证明，改制明晰了企业产权，推动了现代企业制度的加快落实，对改制企业租用公有资产中存在的问题必须尊重历史，分析新形势下出现新问题的原因，积极探讨更完善的办法，这样才能真正确保公有资产安全、保值增值，维护公有资产处置中的公平正义。Jendprint