农村公共工程的扶贫效益——基于联立方程的分析

陈梅美，匡远配

（湖南农业大学，湖南长沙410128）

农村公共工程的扶贫效益
——基于联立方程的分析

陈梅美，匡远配

（湖南农业大学，湖南长沙410128）

个人和家庭特征对贫困的影响相对较小是中国农村贫困的一个显著特点。因此针对公共利益的公共投资对消除贫困和缩小地区差距具有重要意义。公共投资也需要讲究效益，本文在分析贫困者参与农村公共工程的成本收益和农村公共工程扶贫效益影响因素的基础上，总结出农村公共工程扶贫效益的总方程式。农村公共工程的效益从成本收益上看，是由贫困者参与农村公共工程的收益和成本来决定的；从影响因素上看，农村公共工程扶贫效益是农村公共工程的目标选择、位置效应、时间效应、覆盖面、漏出效应、挤出效应、资金使用效率及其他因素共同起作用的结果。可以通过提高公共投资资源的使用效率、增强贫困人口的脱贫意识等途径提高农村公共工程的效益。

农村公共产品；扶贫；农村公共工程

一、农村公共工程对扶贫的作用

（一）公共工程的筛选机制有助于农村扶贫

农村公共工程并不是一项短期的救济措施，从长期来看，它能为减轻贫困和农村发展做出巨大贡献。农村公共工程有一个筛选机制，其自动瞄准目标有利于将富裕地区和人群排除在外。在中国，要提高扶贫活动的瞄准度有一定困难，原因如下：一是我国总人口和贫困人口基数大，地域比较广，增加了贫困人口识别的难度；二是缺少收入分配的准确数据，不能准确地、低成本地识别贫困人口；三是由于项目和资金的分配、传导、管理、监督系统脆弱以及腐败的存在，较难实现资源到达贫困人口手中。于是，以工程必要条件作为筛选机制的农村公共工程是政府公共政策运用的一种常用方法。这得到了Dandekar和Sathe、［1］Kakwani和 Subbarao、［2］Walker和 Ryan、［3］Bhende［4］等人研究结果的证明。

2001年以后，贫困村成为我国基本的扶贫投资单位。贫困地区人口主要依靠农业就业，农业具有强烈的季节性且农村劳动力属于买方市场，因此启动农村公共工程给一部分农民带来的收入可能是相当可观的。实践证明，即使不参加农村公共工程，农业劳动力从中也会得到好处，例如社会谈判地位的改变和讨价还价能力的提高。我国的“以工代赈”就是按照这样一个思路形成的扶贫策略。

（二）农村公共工程有利于帮助贫困落后地区发展，进而有助于缩小地区差距

地区财政规模不平衡对财政支出结构产生了重大的影响。区域经济发展不平衡，在一定程度上造成地方之间财政支出差距的逐步扩大，使得地区的公共服务程度差距很大，不同地区的居民在公共产品的数量和质量享有程度上都有较大差别。［5］公共产品提供分布的不均衡性是拉大地区差距的一个主要因素。国外一些学者的研究表明，道路对减贫有着非常显著的影响。《中国发展报告2007》指出，农村公共工程的建设促进了贫困地区的劳务输出，从而间接增加了贫困地区农户的家庭收入。［6］Ravallion［7］发现，贫困存在着很大的地域陷阱，而贫困地区农村公共产品的区域性更加明显。政府通常采用公共投资来消除地区差距。［8］［9］《世界发展报告2000》和中国的扶贫策略表明：消除贫困所必不可少的是提供公共产品和服务的体制以及政策保障，因为它们能增强贫困人口的能力，增加其发展自己、保护自己的机会。［8］有学者基于一个500户样本的研究，发现资源禀赋、劳动力流动性以及家庭人口特征是导致贫困的主要因素。改善农村基础设施和教育条件能够帮助穷人参与劳动力市场和积极从事非劳动力活动。樊胜根等人［9］利用联立方程研究公共投资对增长、地区差距以及农村扶贫的影响，认为公共投资在西部地区对农村减贫和缩小地区差距的贡献率最高。在所有的公共投资中，教育投资对地区差异的影响最大。公共产品在贫困落后地区具有显著的效率。

（三）国外农村公共工程扶贫经验

20世纪80年代，在非洲发生的干旱和饥荒中，公共就业计划就被广泛应用，博茨瓦纳的“劳动力救济计划”就是比较著名的干旱救灾项目之一，该工程弥补了农村贫困人口收入的1/3。［10］在南亚，最成功的就是马哈拉施特拉的EGS，据估计，该工程每年直接产生了1亿～2亿人工作日的工作，为这个国家1/6～1/3的失业和半失业人口提供了就业机会。［11］根据一些学者的估计，在韩国，在实行EGS计划的村庄中，无土地家庭收入流的变化要比没有执行该计划的农业相似区的家庭收入变化要低50％。另外，孟加拉国贫困人口在1974年和1988年的遭遇截然不同，就是因为1988年实施了“工作换食物计划”。在拉丁美洲，像玻利维亚、智利和秘鲁等国家也都有公共就业计划。

二、农村公共工程的扶贫效益分析

（一）参加农村公共工程的成本收益比较

1.贫困者参加农村公共工程的收益分析。原则上，农村公共工程能带来转让利益和稳定利益，这两种利益都对减轻贫困有一定作用。［7］所谓转让利益，即由工程的利益转到农户手中的利益，包括直接利益和间接利益两个部分。直接利益就是参与工程的净收入，即收入扣除参加工程中所有的开支。收入一般认同为就是工资。间接利益是由公共工程产生的额外收入以及滞后效应。当然，不同的公共工程的间接效应是不一样的。有的是规模效应，如公路、饮水工程等；有的是贫困识别效应，如移民搬迁；有的是为农业生产带来的，有的是给生活带来的，还有的是混合的。稳定收入具有降低生产及收入风险的效应。稳定收入的功能只是在一定程度上对农民生产有帮助，降低减产、减收的风险。例如灌溉工程可以减少旱灾的袭击，防洪大堤可以减少水灾的威胁，但是不能代替政府的农业补贴和农业保险功能。用方程式表示如下：

其中：B表示贫困者参与农村公共工程的收益，B1代表转让利益，B2代表稳定利益。

2.贫困者参加农村公共工程的成本分析。一是资金成本。绝大多数到户的公共工程，如人畜饮水、沼气池项目，都需要农户自己配套一部分资金以及在工作中的生活开支。二是体力成本。即贫困农民参加劳动付出的体力，也包括在劳动中受伤、致病等直接伤害。三是时间机会成本。也就是说，如果没有参加公共工程，可能参加其他的劳动并获得相应收入。四是名誉成本。参加项目的一般是家庭比较困难的，而家庭困难往往与其社会地位和声誉是相关的。如在中国，人们万不得已是不愿意接受救济或者被纳入“五保户”的。五是其他成本。用方程式表示如下：

其中：C表示贫困者参与农村公共工程的成本，C1代表资金成本，C2为体力成本，C3为时间机会成本，C4为名誉成本，ζ为其他成本。

（二）影响农村公共工程扶贫效益的因素分析

1.农村公共工程的目标。效率与公平是一对孪生兄弟。一般说来，选择公平优先就会损失效率，选择效率就会影响公平。现实中，一些地方政府在公共投资中过分追求政绩，热衷于将公共资金投入到“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”中去，致使农村公共工程与农民实际需求不相符，而且农民参与不进去也不能获得利益。也就是说，公共工程的目标定位与选择很重要，它们往往决定了公共工程的方向和扶贫成本效率。用方程式表示如下：

其中：O表示农村公共工程的目标选择，E代表效率，Fair代表公平，f1表示之间的某种函数关系。

2.农村公共工程的位置效应。1962年，默多克提出了系列位置效应（serial position effect），指出学习材料中各部分的位置不同，学习效果就不同。区域经济学理论认为存在距离衰减原理，即地理现象之间相互作用的程度是随着其相对位置的移动而变化的，作用强度随距离的增加而减弱。区域是一个引力场，在区域内的不同位置上，场强的分布存在着差异。公共工程的供给也有位置空间效应。位置决定了贫困者能否从中受益以及受益的程度。贫困者能在多大程度上享有公共工程的成果，在某种程度上说是取决于其所在的“位置”的。由于资金或者其他原因，可能存在公共工程生产或者提供的空间位置不准确、不合理和位移等问题。例如原计划在边远的地方修一条路，由于财政困难，改建在比较容易修路（修路成本比较低）的地方，这样既节约了成本，又完成了政绩，但最需要扶持的地方却享受不到公共工程。农村公共工程的位置效应可用方程式表示如下：

其中：P代表农村公共工程的位置效应，L代表与工程的距离，JJ代表积聚和辐射程度，ε表示其他因素，f2表示之间的某种函数关系。

3.农村公共工程的时间效应。主要涉及农忙农闲时间及供给的及时性。

（1）农忙时间和农闲时间。如果导致个人在农业中的工作减少，则认为筛选机制的成本是昂贵的。公共工程集中在农闲时间，产量的损失就不是那么的重要，［12］农闲时间的机会成本就低。在农忙和农闲时期，转让利益与稳定利益对于农民的获取而言代价是不一样的，其作用表现的边界不同，农忙时期转让利益大而稳定利益小，农闲时期刚好相反。这与工资率有关，符合经济学的供求理论。在一定条件下，将农忙时期和农闲时期的农村公共工程结合起来，就可以实现季节分配的优化。［7］

那么，如何实现两者之间的平衡呢?一是可以在农忙时期将工程集中化，从而达到转让利益最大化，而且这样能弥补工程在农闲时期的收益损失，减轻农闲时期的困境；二是可以将农村公共工程与信贷计划结合起来，使农闲时期的农民能从未来农忙劳动中得到贷款，之后通过工程工资来还贷；三是农忙时期也可以根据家庭劳动力的多少来进行分工，有些获取工程的转让利益，有些则从事农业生产，从而获取稳定利益，实现家庭收入最大化；四是可以将农业生产外包给他人，自己在农忙时期参加工程，获得高转让利益，而出包费用可以弥补一定的稳定利益。

（2）公共工程供给的及时性。有些公共产品的消费具有时效性，例如技术服务、疫病防治等，如果提供不及时，就会影响消费效果，甚至导致失效和负面效应。

农村公共工程的时间效应可用方程式表示如下：

其中：T表示农村公共工程的时间效应。当m=0时，b0表示农闲；当m=1时，b1表示农忙。当n=0时，j0表示供给及时；当n=1时，j1表示供给不及时。λ为其他因素，f3表示之间的某种函数关系。

4.农村公共工程的劳动密度和“漏出问题”。主要涉及农村公共工程的覆盖面和漏出问题。

（1）农村公共工程的覆盖面问题。根据Park等人［13］的研究，最低收入组中仍有45％的村没有被确定为贫困村，这表明农村公共投资对这些较穷的村覆盖不完全。农村公共工程是覆盖大部分贫困人口还是面向其中较少的一部分，就要分析覆盖面对贫困指数的影响。在公共投资（总预算）、工资率、农民工资总额（工资预算）和管理成本一定的情况下，覆盖面宽，意味着参加者的工资较低；反之，工资就会高一些。Sen［14］倾向于选择宽覆盖面，但是笔者认为不能轻易下结论。脱贫效果要与贫困线进行比较，就不得不考虑总投资。当工资预算一定时，覆盖面窄要比覆盖面宽的农业工程效率高，因为覆盖面窄可以产生足够的收益使特定群体的贫困人口脱贫。在工资预算较大而管理成本较低时，宽覆盖面的工程成本效率要高。Ravallion利用孟加拉国的家庭收入分配数据，分析覆盖面与贫困指数的关系时证明了这个观点。用方程式表示如下：

其中：F表示农村公共工程的覆盖面，I表示总投资或者总预算，W表示工资总额或者工资预算，Rw表示工资率，Cm表示管理成本，PK是贫困指数，f4表示之间的某种函数关系。

（2）农村公共工程的漏出问题。Park等人［13］的调查显示，在更高收入组中仍有大量的贫困村，这可能会导致部分农村公共工程漏出到高收入人口中。Park和Wang［15］指出，在整村推进中，真正受益的群体是贫困村中相对富裕的农民。农村公共工程漏出问题产生的原因可能在于：一是以消除贫困为目的的农村公共工程排除了贫困人口的特殊部分，例如残疾人、老人、病人、体弱者等。二是工资率（Rw）与计时和计件的选择有关。如果是农忙时期，一般会选择计件工资，因为计时机会成本大。计件工资将排除不熟练而又恰好是非常需要这个工程的人，从而降低覆盖面，进而产生漏出问题。三是在公共资产的使用方面，农村公共工程存在产生不平等的态势，因为这些“公共产品”主要被富裕的那部分人所利用。例如在一些贫困地区实施的饮水工程，穷人往往由于费用昂贵而喝不起水，由于穷人的退出而使得规模经济不存在了，也影响了富人的福利。四是有些漏出是不可避免的，这是由公共产品的非排他性决定的。农村公共工程的漏出效应可用方程式表示如下：

其中：L表示农村公共工程的漏出效应，La表示劳动能力（必须有），Ww表示工资方式，Q表示工程建成后的漏出，f5表示之间的某种函数关系。

5.农村公共工程对社区、私人资本的“挤出效应”。农村公共资本的引入，是否会对社区、私人资本产生“挤出效应”呢?家庭和私人的投资可能会减少，它将抵消公共工程带来的一些收益。理论上讲，假如公共资本向竞争领域投资，即能够和民间资本的生产相互替代，公共投资的增加就很有可能对民间投资产生挤出效应。假如投资的领域主要为高速公路、铁路、粮库、供水、生态环境保护和农村电网等属于社会公共支出领域的基础设施建设，那么对民间投资不但不会形成挤出效应，还能够改善民间投资的外部环境，提高民间资本的边际生产力，促进民间投资。事实上，基础设施的公共产品性质在变化，由纯公共产品变成了准公共产品。因而如果仅依靠财政资金投入，投融资渠道就会相对单一，这有可能对民间资本产生“挤出效应”，使市场失效，并孳生落后地区“等、靠、要”的依赖思想。其实，很多项目（包括生态保护和国土整治）都是有盈利潜力的，完全可以发挥市场和民间资本的作用，实现投融资方式多元化才是出路。农村公共工程的挤出效应可用方程式表示如下：

其中：J表示农村公共工程的挤出效应，0为不存在“挤出效应”，而1为存在“挤出效应”，f6表示之间的某种函数关系。

6.农村公共工程的资金筹措和使用问题。农村公共工程投资水平对成本效率会产生影响。投资总量越大，在使用结构和效率一定的前提下，穷人的收益越高；同样，在投资总量一定的情况下，使用结构和效率就成为决定性因素。农村公共工程作为公共产品，可以通过税收来开支，但不能依靠农民税收，因为这会加重农民负担，导致一部分人返贫。可以将政府和市场有机结合，实现公共产品供给主体和供给方式的多样化，提高公共产品的筹资效率。今后应对农村公共产品供给资金进行有效整合，集中财力，重点投入农村社会经济发展关键领域中的公共产品，以缓解农村公共资金的供求矛盾，提高资金使用效率。而有效的整合模式就是要形成财政主导、投入多元、结构合理的投入机制，逐步健全分类科学、分工明确、分中有合、运转有序的协作机制和监管规范、调控有效、反应快速的管理机制。用方程式表示如下：

其中：M表示农村公共工程的使用效率，I为投资总量，S为使用结构，η为其他因素，f7表示之间的某种函数关系。

（三）农村公共工程效益函数方程的构建

在分析贫困者参与农村公共工程的成本收益和农村公共工程扶贫效益影响因素的基础上，我们可以总结出农村公共工程的扶贫效益总方程式。农村公共工程的效益从成本收益上看，是由贫困者参加农村公共工程的收益（B）和参加农村公共工程的成本（C）来决定的；从影响因素上看，农村公共工程扶贫效益是农村公共工程的目标选择（O）、农村公共工程的位置效应（P）、农村公共工程的时间效应（T）、农村公共工程的覆盖面（F）、农村公共工程的漏出效应（L）、农村公共工程的挤出效应（J）、农村公共工程的资金使用效率（M）以及其他因素共同起作用的结果。因此，根据前面9个方程，得到的联立总方程式为：

其中：CE表示公共工程的扶贫效率，θ为其他因素，f表示之间的某种函数关系。

农村公共工程效益的联立总方程式可以用于评价公共产品和公共工程的效益，可以从B、C、O、P、T、F、L、M等方面来分析。

三、提高农村公共工程效益的建议

（一）提高公共投资资源的使用效率

在大幅度增加农村公共投资不大可能的情况下，重点就是要提高公共投资资源的使用效率。一是谨慎地选择并执行农村公共工程项目，公共投资应该集中于公共利益的项目。二是提高资源的配置效率。［16］公共工程要与农村发展计划很好地结合起来，将公共工程的新建和维护结合起来，这样才能减少浪费、节约资源。三是提高提供公共产品部门的工作效率。四是获取农村公共投资的相关信息，例如投资回报率等，这样有利于进行科学决策。

（二）增强贫困人口的脱贫意识

对于那些在偏远和难以到达的地区，组织农村公共工程可能会受到自然条件的限制，因而其他形式的补贴和转移支付就是必要的。在贫困人口的构成和管理机构一定的情况下，增强贫困人口的脱贫意识是极为重要的，这样有助于最终提高农村公共工程的效益。

（三）转变政府财政职能

在明显存在“挤出效应”的情况下，财政投资应该转变角色，从简单的对资源进行公共投资变为充分发挥财政杠杆的作用，协同投资体制改革、金融体制改革，降低民间投融资的成本，鼓励并支持民营部门加大投资力度，消除民营资本在投资领域的进入壁垒。具体而言：首先，应在法律上明确和完善民间资本对各行业“国民待遇”的投资。其次，应对民间资本投资的审批程序进行简化。最后，应优化民间资本的投资环境，主要是优化舆论环境和信息环境。

［1］Dandekar.K.，Sathe.M.Employment Guarantee Scheme and Food forWork Programme［J］.Econ.Polit.Wkly，1980，（15）.

［2］Kakwani.N，Subbarao.K.Rural Poverty and Its Alleviation in India［J］.Econ.Polit.Wkly，1990，（3）.

［3］Walker.T.S＆Ryan.J.G.Village and Household Economies in Indias Semi－arid Tropics Baltimore［M］.The Johns Hopkins University Press，1990.

［4］Bhende.M.J.The EGS and the Poor：Evidence from Longitudinal Village Studies［M］.Hyderabad，ICRISAT，1990.

［5］张秀莲，王凯.我国农村基础设施投入的地区不平衡性研究［J］.经济体制改革，2012，（6）.

［6］中国发展研究基金会.在发展中消除贫困：中国发展报告2007［M］.北京：中国发展出版社，2007.

［7］Ravallion.M.Reaching the Rural Poor through Public Employment：Arguments，Evidence and Lessons for South Asia［R］.World Bank res，2000.

［8］World Bank.World Development Report，2000/2001：Attacking poverty［M］.TheWorld Bank Publication，2000.

［9］樊胜根，等.经济增长、地区差距与贫困——中国农村公共投资研究［M］.北京：中国农业出版社，2002.

［10］World Bank.World Development Report，1990［M］.Oxford：University Press，1990.

［11］FAO.Global Consultation on Agricultural Extension［R］.Rome，FAO，1990.

［12］Besley.t，Coate.S.Workfare VersusWelfare：Incentive Arguments forWork Requirements in Poverty Alleviation Programmes［M］.Princeton University，1990.

［13］Park，Albert，SanguiWang and GuobaoWu.Regional Poverty Targeting in China［J］.Journal of Public Economics，2002，（86）.

［14］Sen.A.Poverty：An Ordinal Approach to Measurement［J］.Econometric，1976，（44）.

［15］Park，Albert and SanguiWang.Are China’s Poor Able to Work?［J］.Mimeo，2006，（2）.

［16］李小云.我国农村扶贫战略实施的治理问题［J］.贵州社会科学，2013，（7）.

【责任编辑：甘海燕】

The Efficiency of Poverty Alleviation of Rural Public Project——Based on Simultaneous Equation Analysis

CHEN M eimei，KUANG Yuanpei
（Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）

One of the distinctive features of China’s rural poverty is that individuals and family’s characteristics have little impact on poverty.Thus the study based on the public interest，public investment has great significance to the poverty elimination and the narrowing of region differences.What’smore，the efficiency of public investment cannotbe ignored.On the basis of the analysis of cost benefit analysis and influence in the rural public project of the rural public works poverty impact factors，the paper summed up the general equation of rural public project of poverty alleviation benefits.Rural public project benefit from cost benefit point of view decided by the rural public project benefits and costs of the poor.From the influence factors，the benefit of poverty alleviation of rural public project is the results of the choice of rural public projects，target location，time effect，coverage，leakage effect，crowding outeffect，the efficiency in the use of funds and other factors.Italso puts forward ways to improve efficiency of the rural public project.

rural public goods；poverty alleviation；rural public project

10.16713/j.cnki.65-1269/c.2014.02.008

F224.9

A

1671－9840（2014）02－0033－06

2014－04－02

国家社科基金重大项目“我国特殊类型贫困地区扶贫开发战略研究”（项目编号：10ZD＆025）

陈梅美（1990—），女，湖南农业大学经济学院硕士研究生，研究方向为农业经济理论与政策；匡远配（1973—），男，经济学博士，湖南农业大学经济学院教授，博士生导师，研究方向为农业经济理论与政策。