我国油气资源税费制度的现状与改革构想

宋爱华

(濮阳职业技术学院，河南 濮阳 457000)

一、我国油气资源税费制度体系的构成

(一)矿区使用费

矿区使用费是国家对油气资源的所有权在经济上的体现，在我国，自1982年开始，开采海洋油气资源和陆上油气资源的中外合作企业都需要支付矿区使用费，税务机关负责征收和管理。矿区使用费属于共享税，海上油气资源的矿区使用费归中央政府，陆上油气资源的矿区使用费属于地方政府。中外合作企业依据开采油气资源数量按照一定比例以现金或者实物的形式支付。

(二)资源税

资源税指在我国境内对法律规定的相关资源进行开发利用的个人以及单位需要依法缴纳的，因资源自身条件以及资源所在地自然条件的差别而带来的级差收益。

根据最新的《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，国家会针对开采原油和天然气的企业征收资源税，征收方式为按价征收。该细则规定了应税产品的使用税率，原油和天然气的税率为5%。我国油气资源计税价格按照以下公式确定：组成价格=成本×(1+成本利润率)÷(1-税率)。

在现行分税制财政体制下，资源税由税务部门负责征收，属于共享税，除海洋石油资源税外，其余所有资源税收入均归地方政府所有。

(三)矿产资源补偿费

矿产资源补偿费是企业在开采矿产资源时按照矿产品销售收入一定比例缴纳的一种费用。凡是在我国境内以及我国管辖的海域内进行矿产资源开采的企业或个人都要缴纳矿产资源补偿费。矿产资源补偿费的具体数额可以通过以下公式计算：矿产资源补偿费=矿产品的销售收入×补偿费费率×开采回采率。财政部门和地质矿产主管部门一起负责矿产资源补偿费的征收。补偿费由中央和地方共享，除西藏、新疆、青海等以外，都是中央和地方各半。中央所占的50%矿产资源补偿费将纳入国家财政预算，纳入专项管理，大部分(约70%)将被用于支付矿产资源的勘探，剩余部分(约30%)将根据具体情况支付给征收部门，作为经费补助，或用于保护矿产资源。而地方政府获得的那部分资源补偿费将由地方政府自行决定如何安排使用。

(四)探矿权、采矿权使用费及其价款

探矿权、采矿权使用费是探矿权或者采矿权申请人向国家提出探矿权或采矿权申请时，向国家支付一定的费用，以获得勘查矿产资源的探矿权或采矿权。探矿权、采矿权使用费由具体登记管理机关根据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》以及《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》征收。矿业权使用费属于中央，归入国家预算管理。

国家向探矿权或采矿权人出让由国家出资勘查形成的探矿权或采矿权，探矿权人或采矿权人要按照规定缴纳相应的价款。矿业权价款的征收同矿业权使用费的征收一样，由具体登记管理机关负责，征收上来的费用将纳入国家预算。

(五)石油特别收益金

石油特别收益金的征收对象是销售国内石油的企业，征收原因是这部分企业由于国际市场上石油价格的提升而获得了超额利润。针对其获得的超额收益，国家对其收取特别收益金。石油特别收益金由财政部依据《石油特别收益金征收管理办法》征收和管理，属于中央政府，纳入中央财政非税收收入。石油特别收益金以40美元每桶为起征点，按月计算，按季度缴纳。

二、我国现行油气资源税费制度存在的问题

(一)油气资源税费制度设计不合理

1.名目繁多，税、费定位混乱

我国现行的油气资源税费制度存在着税、费定位混乱，功能不够明确的问题。为说明这个问题，有三个概念需要提前说明，那就是“金”、“税”、“费”。“金”是凭借对生产要素的所有权获得的收益；“费”是凭借提供行政管理收取的费用；而“税”是参与分配、再分配的手段，所凭借的是政治权力。

“在我国的油气资源税费制度体系之中，单纯从名目上来看，定性为“金”的只有石油特别收益金一种；定性为“费”的有矿区使用费、矿产资源补偿费、探矿权使用费以及采矿权使用费，共4种；定性为“税”的只有资源税。除此之外，还有两个“价款”，分别是探矿权价款和采矿权价款。这两个价款其实是对国家出资进行的探矿和采矿权利的一种转让[1] 40—44”。因此，从税费名目上来看，我国现行的油气资源税费制度中，税、费定位混乱，设计极不合理。

2.资源税和矿产资源补偿费重复征收

资源税和矿产资源补偿费重复征收这一问题在没有进行2011年的资源税改革之前就已经引起了众多学者的关注。2011年11月，《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》的修订将石油和天然气这两种自然资源的资源税征收方式改为从价计征，修订之后对于油气资源来讲，资源税和矿产资源补偿费没有任何区别了。另外，资源税征收的目的是为了调节由于自然条件不同而形成的级差收益，普遍征收的方式就与这个目的相互矛盾。同时，矿产资源补偿费同样是普遍征收，两者之间存在相互重合。

3.石油特别收益金续存的必要

为了应对2004年以来国际市场上原油价格的不断上升，2006年3月，国务院发布规定，开始对销售国产原油的石油开采企业由于油价上涨而获得的超额收益收取石油特别收益金。石油收益金不属于国家税收收入，属于中央财政预算管理。紧接着，财政部也公布相应管理办法，对销售国产原油的石油开采企业因原油价格超过40美元每桶而得到的超额收益收取石油特别收益金，最低收取20%，最高可收取40%，财政部负责石油特别收益金的管理和征收。

由此看来，石油特别收益金是为了应对当时特殊情况而采取的措施，因为当时国家依法收取的税费无法反映油气资源的实际价值。在此之后，国家进行了资源税改革，将从量计征改为从价计征，现在油气资源的价格可以通过资源税得到反映。那么，石油特别收益金是否仍旧需要就有待商讨了。

4.缺少耗竭补贴制度

我国目前尚未形成一整套针对油气资源勘探开采的有效税费制度。当油田处于生命周期末期的时候，开采量已无法与之前相比，仍面临相同程度税负,这无疑给企业造成一定的压力，有些原本有潜力的企业就会因为没有足够资金支持而无法对地下构造复杂的区域以及边际油田进行开采。这样不仅损害了企业未来的发展，也容易造成资源浪费。

建立有效的耗竭补贴制度有利于企业获得及时的帮助来寻找接替资源，或更新、升级现有的设备和技术，深开采其现有区块。长期下来，这将有助于油气资源的有效利用和开采企业的健康发展。

(二)法律依据缺乏针对性

我国当前针对油气资源征收的税费有八种，作为所有税费征收依据的法律只有《中华人民共和国矿产资源法》。而即便是《矿产资源法》，对于征收依据的说明也是笼统的，缺乏针对性的。

值得注意的是，探矿权、采矿权使用费及其价款的收益分配缺少明确的法律依据。在现实操作中，一直都是按照负责出让者获得收益的规则归入地方财政。这在一定程度上，损害了国家利益。同时，由于国家无法有效调控，这会进一步拉大地区间经济水平的差异，不利于国家经济的有效运行和可持续发展。另外，油气资源税、费名目繁多，设计不合理在很大程度上也是由于没有专门的法律或者规章对其设立目的、征收依据和征收方式等进行有效梳理、及时更新。

(三)中央与地方收益分配制度不合理

在我国，国家同时作为油气资源的所有者和行政管理者，可以针对油气资源收取的款项有所有者权益、行政管理费用和税收收入。在当前的税费制度体制下，涉及油气资源的税费在中央与地方之间的分配方式如下表1所示。

表1 当前油气资源税、费在中央和地方的分配

实际上，国家作为资源所有者应当获得的收益包括矿区使用费、矿产资源补偿费、资源税和石油特别收益金。国家收取的行政管理费用包括探矿权使用费及其价款和采矿权使用费及其价款。国家凭借政治权力收取的是增值税、所得税、营业税以及消费税。在这3类之中，最后一类并不在本文的研究范围内，故不做具体论述。很多学者提到油气资源开采行为给当地生态环境带来损害，并主张对于这部分的补偿应当由资源税承担。也有学者认为地方政府从油气资源总收益中获利较少，这影响了地方财政。而地方政府为满足其财政支出的需要，就会姑息一些不合理及非法的开采行为，造成资源的浪费和生态环境的极大破坏。因此，资源税应属于地方政府，并用于维护当地生态环境。

通过上面的论述可以看到，矿产资源补偿费以及资源税应由中央作为资源所有者来收取。至于地方财政的增加应当通过鼓励当地进行油气资源的深加工来获得。而地方生态资源的维护和修复，可以另外设立名目(如生态环境税)，由中央下拨地方，或者由企业直接缴纳到地方政府。中央和地方的任何行为都应当有理有据，按照规则进行。目前关于资源税的各种讨论很难得出一致意见的一个很重要的原因就是对资源税的期望太高，希望其担任的角色太多，以致资源税反而更难有效发挥作用。

三、对我国油气资源税费制度改革的建议

(一)理顺税费体系内各项税费之间关系，完善相关法律条例

油气资源税费制度应该是一个有效、完善、能够良好运转的系统。在该系统下，各个项目应该有明确的分工，各项目应各司其职，互不影响。我国对于油气资源的认识是渐进的，每次认识的进步带来的都是在原有制度基础上的修补，缺乏一个系统的视角,这也就导致无法形成高度一体化的系统。因此，在对于油气资源认识已经相当全面的今天，需要系统的梳理现行税费体系内各项税费之间的关系，并通过立法给予明确，做到有法可依。

在我国，国家既是油气资源的所有者，又是行政管理者。在双重身份下，更需要区分凭借所有权获得的财产性收益与凭借政治权力获得的税收，以免造成系统内的混乱。

国家作为油气资源的所有者，应当获得资源开采者的价值补偿。在我国当前的油气资源税费制度体系下，矿区使用费、矿产资源补偿费以及资源税从其征收目的和征收依据上看，都属于对资源所有者的价值补偿，是有偿性的。征收的依据都是开采者使用所有者资源，须对其进行补偿。这三个项目反映的都是油气资源本身的价值，并且相互之间有所重复。在这种情况下，合理的设计应当是取消资源税与矿产资源补偿费，并设立权利金制度。

另外，矿业权使用费和矿业权价款也是有偿的，和矿区使用费等三项不同的是，矿业权使用费实际上是一种行政性收费，政府作为行政管理机关，提供审批、许可服务,并收取一定的费用。而矿业权价款实际上是对国家成立的探勘机构所完成的工作成果的一种购买行为，也属于提供服务，收取费用。所以说，矿业权使用费和矿业权价款的征收并不是基于所有权基础上的。并且，在税费制度的设计中将探矿权和采矿权分离也不合理，个人或者企业进行勘探的一个重要目的就是开采资源,这两者的分离在现行制度下并不利于勘探、开采的市场化。应当将探矿权、采矿权使用费合并为矿业权使用费，将探矿权、采矿权价款合并为矿业权价款。

最后，石油特别收益金是在特殊时期，为应对突发情况而设立的,在制度缺陷被弥补之后，应当取消。

(二)撤销资源税与矿产资源补偿费，建立权利金制度

目前主要油气资源国家以权利金作为主体的油气资源税费制度是国际上的通行做法。在国外油气资源勘探、开采的实践中，权利金制度也显示了其优越性，既维护了所有者的财产性收益，也和其他费用、税收做了明确的区分。

中国当前油气资源税费制度存在的一个很严重的问题就是，体系下各种税、费名目繁多，相互间重复，这对于我国与国际接轨，在国际市场中的发展非常不利。这种现象容易给外国投资者一种中国税收负担重的假象,也不利于国内企业在国际市场中的发展。随着我国加入世界贸易组织后，市场开放程度的逐渐加深是不可避免的，而竞争和合作也不可避免的带来挑战和机遇。“建立权利金制度对国内外石油公司都有帮助，也有利于油气市场的发展[2]146-148”。除此之外，设立权利金制度也是规范现行资源税费制度体系的要求。

一旦建立起权利金制度，就需要考虑权利金费率的标准。过低和过高的标准都不利于维护国家利益和促进企业的健康发展。权利金既然代表了油气资源所有者的财产性收益，就应当与国际市场油气资源价格挂钩，并充分考虑到后代人对于资源的需求。合理的权利金率应不但能够避免过度开采带来的资源浪费，又能够保证当代经济发展的需要。因此，我国的权利金利率应与国际平均水平保持一致，并采取滑动费率，以应对国际市场油气价格的剧烈变动。

(三)建立油气资源耗竭补偿制度

油气资源开采者为其开采行为向油气资源所有者和资源行政管理者支付了相应的费用，承担了相应的风险,可开采者对其必然会面对的风险，即开采后期的资源耗竭，并没有获得相应的补偿。油气资源的特殊性决定了资源耗竭的一天必然会到来的,在这之前，开采者就应寻找可以代替目前开采资源的新资源，以维持其正常的运营。而国家作为行政管理者，应给予开采者一定的补偿，鼓励其寻找替代资源，或者更新其现有设备和技术以深化其开采。

油气资源耗竭补偿制度的建立可以借鉴美国的经验，并在法律中加以明确。具体操作上，“可以将油气销售的收入作为依据，设定一个固定比例。同时，规定补偿的具体用途，如勘探新的油气资源；更新、升级现有的技术和设备等[3]102-104”。在油气资源税费体系中，这是唯一针对开采者的补偿，在某种程度上，这也可以作为国家引导油气资源开发、利用的手段。油气资源耗竭补偿制度的具体实施应当根据我国油气资源开发的具体情况进行。

参考文献：

[1] 靳东升,周华伟.我国资源税制度的现状、问题和改革[J].税务研究，2010(7).

[2] 王甲山,李绍萍,贺俊峰.中国油气资源税费研究综述[J].财会通讯，2012(27).

[3] 高新伟,赵文娟.基于资源耗减补偿的中国油气资源税率优化研究[J].中国人口·资源与环境，2014(1).