基本养老保险全国统筹阻碍因素分析

罗汉群

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)

自2010年颁布《中华人民共和国社会保险法》以来，基本养老保险全国统筹便成为了我国社会保障领域的热点问题。2012年胡锦涛同志在中国共产党第十八次代表大会上明确提出：“实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制[1]36-37。”然而截至2013年11月12日，党的十八届三中全会胜利闭幕，基本养老保险全国统筹进展依然缓慢。众所周知，养老保险是我国社会保障体系中最重要的组成部分，作为社会“减震器”的社会保障体系能否发挥最大效用，往往取决于养老保险制度的发展状况。养老保险的统筹层次越高，这一制度的可持续性、共济性、统一性与公平性程度就越高。反之，养老保险呈现地区分割统筹的局面，将引发责任分担失衡、运行成本居高不下、缴费负担不公、基金余缺并存、基金的贬值风险持续累积等一系列问题，既损害了制度本身应有的互济性与公平性，也使统账结合的养老保险模式被严重扭曲，并危及制度的可持续性。因此，要优化养老保险制度，最终实现整个制度的稳定、安全、可持续发展，在于尽快实现基本养老保险全国统筹。

一、我国基本养老保险统筹层次的现状

为了提高统筹层次，优化养老保险制度设计，国务院于1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》首次提出“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”；之后政策几经调整，至2010年颁布《中华人民共和国社会保险法》正式提出“基本养老保险逐步实现全国统筹”。2012年党的十八大报告中，也再次强调要实现基本养老保险全国统筹。然而，目前尚未见到人力资源与社会保障部对全国统筹的具体界定，在此暂且依据相关部门之前对省级统筹的要求。所谓基本养老保险省级统筹是指“统一制度政策、统一缴费基数和比例、统一待遇、统一基金管理、统一基金预算、统一业务规程”的六个统一标准，其核心内容是基本养老保险基金的统收统支。因为统收统支的执行难度较大，所以政策上规定凡是建立了省级调剂金制度就算建立省级统筹。

在人力资源与社会保障部发布的《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》中提到“全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度。”然而，学界却不认可这一数据。郑秉文认为：“目前已实现省级统筹的省份包括北京，上海，天津，陕西；其中，陕西的统筹层次在建立基本养老保险制度的时候，就已经是省级统筹了[2]。”郑功成则通过调查得出结论：“仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等7省市实现了基本养老保险基金省级统收统支；绝大多数省区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省还未建立省级调剂金制度[3]。”从两位专家得出的调查结果中，可以发现，全国大多数省份仍未真正的实现省级统筹，全国基本养老保险基金总体上依然分散在市、县一级，地区分割统筹的局面并没有发生根本性变化。

二、基本养老保险全国统筹进展缓慢的原因

(一)地区间经济发展不平衡导致基本养老保险水平差距大

地区经济的非均衡发展，是经济发展中普遍存在的一种现象。在我国，地区经济发展的不平衡表现在：沿海与内地经济发展的差距，东、中、西部经济发展的差距，南北之间经济发展的差距。如表1所示，在2011年地区生产总值中，广东最高，达53 210.28亿元，西藏最低，只有605.83亿元，广东为西藏的87.83倍；人均工资方面，上海最高，达77 031元，甘肃最低，只有32 724元，上海为甘肃的2.35倍。在2011年地区生产总产值中，排前4位的分别是：广东(53 210.28亿元)、江苏(49 110.27亿元)、山东(45 361.85亿元)和浙江(32 318.85亿元)；后4位分别是:西藏(605.83亿元)、青海(1 670.44亿元)、宁夏(2 102.21亿元)、海南(2 522.66亿元)。

表1 2011年我国各地区的生产总值以及城镇单位就业人员平均工资表

续表1 2011年我国各地区的生产总值以及城镇单位就业人员平均工资表

数据来源：国家统计局.《中国统计年鉴2012》.北京：中国统计出版社，2013.

地区间经济发展不平衡，不仅阻碍资源的优化配置，影响经济的发展速度，同时，还通过影响区域人口结构、地方性政策等方面，阻碍着基本养老保险的全国统筹。具体表现在以下几个方面：

1.基本养老保险抚养比不同

东部沿海发达地区基本养老保险制度抚养比低，中西部地区及东北老工业基地抚养比高，不利于基本养老保险全国统筹。所谓基本养老保险制度抚养比，是指离退休人员占参加基本养老保险职工人数的比例。它反映基本养老保险制度的负担情况。由表2可以看出，抚养比最低的广东为10.85%，大约相当于每9个在职人员抚养1个退休人员，如此低的抚养比跟大量年轻劳动力的涌入有很大关系；而抚养比最高的黑龙江为63.23%，大约相当于每2个在职人员抚养3个退休人员，黑龙江是东北老工业基地，退休职工较多，而经济发展水平不高无法吸引年轻劳动力，所以抚养比如此之高。生产总值最高的前四个地区：广东、江苏、山东、浙江，其抚养比分别为10.85%、27.75%、24.32%、15.20%，抚养比都较低，这也再次印证了经济发达地区能通过吸引劳动力涌入而降低抚养比。而东北老工业基地、中西部地区的劳动力不断向外流出，加之有些地区退休人员较多，所以抚养比就高。

抚养比低的东部沿海地区人口结构较年轻，基本养老保险基金支出压力小，缴费率会相应的偏低，基金也容易结余。与之相反，抚养比高的中西部地区及东北老工业基地人口结构老龄化严重，基金支出压力大，缴费率将升高，基金极易产生缺口。如果在各地区基本养老保险抚养比存在较大差距的情况下，实现基本养老保险全国统筹，抚养比低、人口结构年轻的东部地区将补贴抚养比高、人口结构老龄化严重的中西部地区及东北老工业基地。这种收入的再分配，可能导致地区间的利益冲突和矛盾，不利于基本养老保险全国统筹工作开展。

表2 2011年各地区城镇职工基本养老保险情况 (万人)

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴2012》.北京：中国统计出版社,2013.

2.基本养老保险实际缴费率差异悬殊

受抚养比影响，不同地区基本养老保险企业单位实际缴费存在悬殊差异，阻碍基本养老保险全国统筹。如表3，抚养比低的东部沿海地区人口结构较年轻，基本养老保险企业缴费率低；抚养比高的中西部地区及东北老工业基地人口结构老龄化严重，企业缴费率高。如果以全国企业单位的平均实际缴费率12.3%划线，则广东、浙江、福建、北京、江西、上海、天津、海南、江苏等9省市处于全国平均水平之下，属于缴费负担较轻地区;河南省为12.3%，恰好处于平均线上;而湖南、黑龙江、宁夏、甘肃等21省属于缴费负担偏重地区，特别是青海、云南、宁夏、甘肃等4省的企业单位实际缴费率超过了20%，足以说明这些省份的实际缴费负担之重。

不同地区实际缴费负担的悬殊差距，既损害了法定养老保险制度公平筹资的原则，也背离了市场经济公平竞争的原则。如果这一格局持续下去，将使我国经济欠发达地区的企业负担不断加重，遏制其经济的发展，最终会影响到基本养老保险基金的筹集，阻碍全国统筹的推进。

表3 2011年各省企业单位的实际缴费率分布[3]

注：实际缴费率不同于名义缴费率，而是根据当年各省人均缴费占当地上一年度的社会平均工资的比重，它可以从整体上反映缴费的实际负担水平。

3.基本养老保险基金结余情况不同

地区间基本养老保险基金余缺情况不同，基金结余地区不愿将结余基金无偿的调出。由图1可以看出，由于地区间的经济发展水平、人口构成、基金运营水平等因素都不相同，所以基本养老保险基金运营情况各有不同。总体来看，黑龙江、辽宁等13个地区2011年度的基本养老保险基金出现缺口，广东、浙江等18个地区2011年度的基金有结余。如果实现全国统筹，国家将会使用广东、浙江等18个基金结余地区的钱去弥补黑龙江、辽宁等13个地区的缺口。这必然会引起基金结余地区的不满，从而阻碍全国统筹的实现。

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴2012》.北京：中国统计出版社,2013.图1 2011年各地区城镇职工基本养老保险基金结余情况

(二) 基本养老保险的相关利益分化阻碍全国统筹

自我国经济体制改革以来，中央在经济领域的集权明显弱化，地方政府的权力在经济社会发展中得到了强化，并越来越发展为独立的经济个体。地方政府的区域竞争意识在不断的加强，各地区往往只谋求该区域利益的最大化，地方保护主义不断滋生。而基本养老保险全国统筹，也牵动着中央政府与地方政府的利益博弈。基本养老保险全国统筹对各方利益的影响，主要表现在以下两层面。

1.基本养老保险全国统筹对地方政府财权的损害

全国统筹的核心内容在于基金的统收统支。如果实现全国统筹，基本养老保险基金将由中央统一管理，地方政府就丧失了对该地区基本养老保险基金的控制权。基金结余地区为了当地的利益，不会轻易的交出本省所积累的基金；而未结余地区也相应的会丧失许多既得利益，例如各地养老保险经办机构在养老保险经办过程中可收取一定的管理费用，若实现养老保险的全国统筹，那么相应的管理费用将由国家的养老保险管理机构支配。因此，地方政府为了抓住财权，会阻碍基本养老保险的全国统筹。

2.基本养老保险全国统筹对地方政府事权的损害

全国统筹带来的财权的上移必然伴随着事权的上移。随着基本养老保险基金由国家的养老保险管理机构统一运营管理，地方政府就丧失了对养老保险经办机构的管理权。这样一来，地方政府在这一领域的事权，如人事任免权受到损害，从事相关工作的工作人员利益也将受到损害。因此，地方政府为了保住事权，也会阻碍基本养老保险的全国统筹。

三、推进基本养老保险全国统筹的对策建议

(一)促进区域经济协调发展，缩小地区间基本养老保险水平差距

养老保险是生产力发展到一定水平之后的产物，生产力发展水平决定着养老保险水平。当前社会的经济发展水平是养老保险存在和发展的物质基础。因此，我们应该坚持发展经济，深化改革，将社会主义市场经济这块蛋糕做大，从根本上提高养老保险的水平，使我们的人民能够共享社会主义发展新成果。在强调发展的同时，我们还应该注意到不同区域经济的协调发展。由于经济的快速发展而导致的地区间经济发展非均衡状态是制约基本养老保险全国统筹的重要因素。适度的差距有利于地区间的良性竞争以及资源的优化配置，但是过度的不协调发展将带来公平的缺失，威胁社会的稳定与经济的健康发展。近年来，国家通过“西部大开发”、“中部崛起”、“振兴东北老工业基地”等一系列战略来促进区域经济的协调发展。我们应该抓住这一契机，实现中西部地区、东北老工业基地的繁荣发展。伴随着这些地区经济的繁荣发展，将会吸引年轻劳动力流入与优质企业的落户，地区间的抚养比、实际缴费率等各项差异将会缩小，从而影响养老保险基金结余差距缩小，基本养老保险全国统筹的阻力将会减小。

(二)落实省统筹，逐步实现全国统筹

目前我国绝大多数地区还停留在建立基本养老保险省级、地市级调剂金阶段，未能实现基金的统收统支，还不是真正的省级统筹。要想实现基本养老保险基金的全国统筹，我们必须尽快打破县、市的区域间壁垒，切实做到基本养老保险基金省级的统收统支，实现真正的省级统筹。然后在此基础上，中央政府接管各省的基本养老保险基金，逐步的统一全国基本养老保险的制度政策、缴费基数和比例、给付待遇、基金管理、基金预算以及业务规程，实现全国基本养老保险基金的统收统支，真正实现全国基本养老保险基金的全国统筹。最终建立起全国统一的基本养老保险制度，使所有人民不受户籍限制，不受地域限制都能享受公平的养老保险待遇。

(三)新旧财务分离，实施垂直管理

目前，我国经济发达地区对基本养老保险的全国统筹积极性不高，主要原因是担心现有的养老保险基金结余无偿统筹到全国。针对这种情况，应实行新旧财务分离制度。所谓新旧财务分离制，是指凡是全国统筹之前的养老保险基金结余均留归地方，不上调中央；凡是全国统筹之前出现的养老保险基金缺口，由中央政府与地方政府按照一定比例分担。全国统筹之后从严建立新账户，打破属地管理，设立统归中央社保机构垂直管理的养老保险经办机构，全国各地的社养老保险经办机构必须完全按照中央的统一制度、统一管理、统一经办、统一缴费比率、统一计发办法等开展基本养老保险工作。这样一来，照顾了发达地区的经济利益，也体现了一定的公平性，切实保证了制度的统一性，减少全国统筹的地方阻力。

(四)加大监管力度，规范各级机构

随着基本养老保险统筹层次的提高，相应的对各级养老保险经办机构的管理层级也在增加。从地方到中央，哪一级经办机构出现问题都会导致养老保险参保人的利益受损，危害基本养老保险制度发展。针对这种情况，应该加大对各级养老保险经办机构的监督力度，在养老保险费用的征缴、基金的运营、待遇的给付等各个环节层层把关，督促各级经办机构规范操作，确保全国统筹顺利实现，确保基本养老保险制度平稳、健康发展。

(五)建设统一的信息系统和精算系统，实现全国预算性方案

基本养老保险全国统筹的建立需要一套完善的全国基本养老保险信息系统和精算系统。统一的信息和精算系统可以使中央摸清各地区养老保险的财务状况及预测未来基金运营情况，还可以保障养老保险制度稳健发展，实现基本养老保险的精细化管理，对基本养老保险制度面临的风险进行综合评价，从全国的高度对制度的债务、成本、长期财务收支状况等做出预见性的分析。因此，要使基本养老保险制度的管理工作更加科学效率，为统筹层次的提高提供技术支持，就有必要建立统一完善的养老保险信息系统和精算制度。

参考文献：

[1] 十八大报告编写组.十八大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2012.

[2] 郑秉文.提高养老保险统筹层次难在哪里[N].经济参考报,2013-06-21(8).

[3] 郑功成.全国统筹:优化养老保险制度的治本之计[N].光明日报,2013-07-23(15).