公民社会的兴起与人大制度的变革

潘国红

(江苏省启东市人大常委会，江苏 启东 226200)

中国改革开放的过程，是一个社会整体性变迁的过程。其中的一项重大变化，就是一个相对独立的公民社会迅速崛起，并对中国社会经济发展和民主政治建设产生越来越深刻的影响。[1]14公民社会的基础和主体是普遍性多样化的社会组织。党的十八大提出要“引导社会组织健康有序发展”、“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。十八届三中全会决定指出，要“激发社会组织活力”、“加快实施政社分开，推进社会组织明确职责、依法自治、发挥作用”。人大制度和人大工作必须积极应对当前公民社会的发展要求，推进运行机制、履职方式的变革创新，充分发挥自身在公民社会培育中的重要职责作用。

一、公民社会的概念与特征

公民社会是英文Civil Society的中译词，又译市民社会、文明社会或民间社会，它是一个完全源于西方极富包容性和开放性而内涵不断变化的概念。早在古希腊时代，先哲亚里士多德首先提出了公民社会这一概念，之后，西塞罗、阿奎那、洛克、卢梭、费尔巴哈等人从不同角度论及公民社会，黑格尔就公民社会留下了大量论述，马克思则在批判继承黑格尔相关思想的基础上提出了公民社会理论，葛兰西、哈贝马斯进一步丰富和发展了马克思主义公民社会理论。[2]70

公民社会的基本特征主要有这样几点：

一是组织性。单个的公民是公民社会的出发点和归宿，也是公民社会的主要角色。但是，公民社会不只是单个的公民在数量上的相加或相混，而是公民、不同利益群体自愿的组合和联合而形成的一种社会力量。公民社会的组织性特征既表现为其内部治理结构、活动宗旨及项目载体等，又表现为外部制度环境、外部资源及影响力等。公民个人可以利用其所属的组织、团体来对抗其它组织、其它团体，从而避免孤立的个体所处的不利地位。

二是公共性。在现代公民社会中，公民和各种不同利益群体，不完全是基于共同的血缘关系、阶级关系、民族关系、文化关系等自然因素形成的联合，也不只是经济和私利的联合，其核心要素是基于共同体的公共利益而形成的政治共同体。公民社会的活动和诉求是为公的和代表大众的。尽管它也关注私人利益，但主要是在私人权益基础上形成的公共利益，即社会公益乃至人类公益。[3]

三是自主性。公民社会的发展本身就体现着国家权力向社会的回归，体现着还政于民的过程，公民社会在法律范围内享有广阔的自主活动领域，不受国家强制和其他政治团体干预，也不代表政府或国家的立场和观点。公民社会的内在精神是公民自治，社会自治是公民社会的出发点。其生成、组织和运转主要依靠内部自发生成的秩序得以维持，自我发展，自我管理，自我约束，自我承担社会风险。

四是开放性。公民社会基本是公民按照契约规则、以自愿为前提和以自治为基础发展形成的多样化的社会组织形态。公民社会组织是个开放的结构系统，可以吸纳不同的阶层和群体成为其中的成员，各阶层、群体无任何等级差别。在公民社会场域，公民能够自由进出、平等交流、表达诉求、协商对话。公民社会给公民提供了归属感和利益表达、集聚、实现的载体，整个社会因社会组织的存在而富有和谐性、包容性、多样化和风险承受力。

二、我国公民社会的兴起与功能意义

改革开放以来特别是近十多年来，市场经济的发展、政府改革的推进和整个社会的转型，塑造了有主体意识、参与能力的社会主体，公民自主参与社会经济事务的积极性不断高涨，与此对应的是社会组织和基层自治的兴盛，公民社会在实践中已经兴起。具体表现为，一是数量规模庞大。据中国社科院发布的《民间组织报告蓝皮书2013》数据显示，“截止2011年底，全国共有民间组织46.2万个，比2010年增长3.7%。截止2012年底，全国共有民间组织49.9万个，比2011年增长8.1%。”而学者的估计大大超过这个数量，现有各类社会组织总量约相当于民政部门登记的8～10倍。[2]72中国互联网络信息中心(CNNIC)《第33次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2013年12月，我国网民规模达6.18亿，互联网普及率为45.8%；手机网民规模达5亿。互联网的普及，促成了现代网络社会的萌芽与发育。二是组织形式多样。当前我国的社会组织不仅数量庞大，而且种类繁多，形式多样。“除了许多较为独立的各种法人形式、实体形式的组织之外，还有许多具有较强依附性、寄生性的非独立或半独立的组织形式，主要依附于各级各类党政机关、事业单位、社会团体等；亦有许多具有较强流动性、松散性的非固定或半固定的组织形式，主要采取沙龙、俱乐部、会所等形式”。[4]22三是活动领域众多。社会组织几乎覆盖社会的各个方面，如科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律、慈善等领域，初步形成体系。当前在民政部门合法登记的三大类社会组织(社会团体、民办非企业单位、基金会等)中，社会团体的五个最主要的活动领域依次为：农业及农村发展(20.43%)、社会服务(13.33%)、工商服务(9.76%)、文化(8.81%)和科技研究(7.5%)；民办非企业单位五个最主要的活动领域依次为：教育(51.42%)、社会服务(15.56%)、卫生(10.58%)、科技服务(5.37%)和文化(4.33%)。[4]23四是作用发挥初现。与数量的巨大增长相对应的是，我国社会组织的整体素质、治理结构、内部管理和规范化程度，有了很大改善；各类社会组织间形成的网络体系和结构框架已初步成型。社会组织在经济生活、政治生活和文化生活中正在发挥日益重要的作用。2008年社会组织在“5·12”汶川地震救援中参与之广、行动之迅速、联动反应之强以及所表现出来的志愿献身精神、集体合作能力及不畏艰险的意志等，令世界对我国社会组织刮目相看。[4]23

公民社会是市场经济高度发展的产物，同时也是孕育民主政治的摇篮。“公民社会既是市场经济高度发展的产物，同时也是孕育民主政治的摇篮。公民社会的构建是当代中国社会转型的历史目标，也是推动中国社会发展的必然选择”。[5]公民社会的兴起与发展推进了公民有序政治参与和政治文化转型，对当代中国政治发展有着重要的功能意义。

(一)公民社会引领公民有序政治参与。“有效的政治参与是民主政治的重要环节，民主的本质是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大多数能直接或间接参与影响全体成员的决策”。[6]公民政治参与的意识和愿望随着现代化的推动而越来越强，但是，过度的、无序的政治参与将给社会带来严重的负面影响。公民社会为公民的利益表达和有序政治参与提供了制度化、组织化的参与途径，提供了参与公共事务的机会和手段，保障了公民利益表达的畅通。一个充满活力的公民社会能有效组织和疏导公民日益扩大的政治参与，并且将现代化所产生的新社会势力成功地吸引到政治系统中来，从而有助于减弱、防止和分散政治活动冲突、政治集权和政治专制等多种倾向。

没有月亮，星星稠密地点缀漆黑的天空，也许是血腥之气造成的重压使四周真寂静得人们仿佛能听见自己的心跳声。

(二)公民社会有效监督政府行为，限制国家权力扩张。任何公共权力都需要制约，不受制约的权力是危险的权力，绝对的权力导致绝对的腐败。“监督和制约政府的权力既需要来自内部力量的改革，又需要来自体制外的社会力量的推动，因为只有他们才能真正有效制约政府”。[7]公民社会将来自民间的单个的资源与能量汇聚起来，成为一种团体的诉求，发挥“以社会权力制约国家权力”的功效，从而对政治统治和政府官员形成强大的约束与制衡压力，使其始终在宪法和法律允许的范围内行使权力，有力地遏止“绝对权力绝对腐败”的出现。

(三)公民社会培育具有公民意识的现代公民。公民意识主要包括公民的主体意识、权利意识和责任意识以及由此产生的民主观念、平等意识、公共精神、自主理性等。民主政治最可怕的是公民的政治冷漠和消极，公民意识是实现现代民主政治的重要前提和基础。托克维尔认为，公民社会是免费的民主大学校，公民可以从中学到团体生活的理论，并培育人们在更高层次、更大规模上参与合作的资本。托里·戴蒙德说过：“一个充满活力的公民社会，不但提高了民主政治的责任能力，而且提高了民主政治的代表性和生命力。”[8]公民社会成员在社会交往中萌生的自由、平等和权利意识，逐步内化为一种心理深层的生活习性和行为方式，并逐步发展成一种民主参与、自由理性和具有公民精神的公民意识。[9]335

(四)公民社会推动政治文化转型。政治文化是指社会成员在长期的政治社会化和政治实践的过程中形成的、直接影响人们政治行为的、相对稳定的心理过程和心理特征。政治文化影响着政治体系中每一个政治角色的行动，同时，人们的政治取向往往是促使政治系统改革和发展变化的动力之一，是政治系统稳定与否的重要影响因素。中国传统政治文化有着两千多年的深厚积淀，当代中国政治文化的建构面临如何进行传统政治文化的现代化转换以及如何整合西方政治文化中合理成分的问题。公民社会作为市场经济的伴生物，以西方政治文化中有关自由、平等和正义的政治价值作为自己的组织原则，崇尚合理的个人主义，并在长期的政治实践中整合并沉淀，形成了以民主、法治为核心的现代政治文化的核心价值和基础理念，最终实现我国政治文化的现代转型。

三、发挥人大在培育和发展公民社会中的重要作用

人民代表大会既是代行人民权力的机关，也是民意代表机构，是我国最大、最广泛的利益诉求表达渠道和公民政治参与渠道。按照马克思主义观点，代议民主制只有在公民社会与政治国家真正分离时才能产生和存在。“真正为代议民主制提供历史舞台的只是一个独立的市民社会存在的历史时期”。[10]公民社会为实现民主政治奠定了基础和制度框架，公民社会的发育与成长，对代议民主制的发展变革提出了要求。公民社会极大地提升了广大公民的民主素养和民主能力，“人民当家作主”的意识和精神也渐渐内化为公民的一种价值观念，民主成为现代公民的一种生活方式，这就必然会对现实中不民主的领域提出变革要求。人大制度必须从民众的内在需求中寻求改革动力，顺应民众的民主意识，适应公民社会的发展要求，加快民主化改革，促进我国现代民主政治发展进程。

(一)发挥立法职能，改善公民社会组织生存和发展的制度环境

“任何一个公民社会组织都有可能被政治国家所创造、支持、操纵和镇压，并有可能被误导，离开政治权力的中心”。[9]337干预过度的政治国家和失去控制的公民社会都会导致发展的失败。中国几千年的封建专制统治，致使我国缺乏社会组织萌发和成长的土壤，使得我国公民社会的发育较为迟滞，以至于长期存在政府独大、社会弱小的政社功能不对称格局。近年来，我国公民社会组织规模逐年递增，但衡量一个国家社会组织发展水平的指标是社会组织的万人拥有量，2010年我国是3.37个，与法国的110个、日本97个、美国52个、阿根廷25个、新加坡14.5个相差甚远。据社科院《2012年民间组织蓝皮书》统计，发展中国家是10个，我国是3.65个，差距很大。另外，我国公民社会组织“官民二重性”特征明显，行政化色彩浓厚，一些社会组织缺乏自律机制，运作管理不规范，透明度不高，其公信力受到社会公众的质疑。人大在培育和发展公民社会中的职能作用，最核心的是改善社会组织生存和发展的制度环境，强化确保公民有序政治参与的制度功能，促进社会组织持续健康发展，最终形成政治国家强大(“强国家”)、公民社会富有活力(“强社会”),国家与社会相互依赖的良好局面，而不是此消彼长，此强彼弱。

要建立健全公民社会组织生长发育的制度环境。我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”人大要根据宪法要求和我国民间组织发展的实际情况，按照“积极培育、正确引导、合理规范、依法管理”的基本策略，加紧研究制订一部统一管理公民社会组织的法律，进一步明确和规范公民社会组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障，权利义务以及与政府、企业的关系等等，从法律制度上支持和规范社会组织的发展。推进政府加快现行审批登记制度改革，探索建立“备案登记、法人登记、公益法人登记”的三级登记注册制度，制定社会组织评估办法和标准，建立社会组织的财务审计制度和社会责任报告制度，逐步建立起一个行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监督管理体系。督促社会组织建立和完善自律机制，提高自主意识和自治程度，让社会组织在一个法制健全、政策支持、公众认同的环境里发展并且发挥独特的作用优势。

加强有序政治参与的法制建设。亨廷顿认为，一个国家的政治稳定依赖于政治制度化与政治参与之间的比率，如果一个社会要保持政治稳定，当政治参与提高时，政治制度化的能力应进行相应提高，否则就会导致政治动乱。[11]人大要通过立法，从法律上对政治参与的内容、方式、形式等做出明确规定，使公民和公民社会组织政治参与在机制、渠道、方式、保障机制等方面实现制度保障，提高公民和公民社会组织政治参与效能和积极性。一是建立健全信息公开制度。知情权是公民有序参与的前提条件。修改现行法律、制度中不利于信息公开的条款，以公开为原则，不公开为例外，为公民政治权利的行使提供信息基础。二是发展和畅通利益表达机制。进一步畅通公民利益表达渠道，让公民对公共事务充分、自由地表达意见，实现利益诉求。三是健全完善监督制约机制。规范公众监督的形式和内容，使公民对关系到自己切身利益的决策行使表决权，对公共权力运行实施约束和监督。

(二)履行监督职责，推动政府与社会在社会治理中的良性互动

美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆指出，人类社会中大量的公共事务并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。[12]随着“社会统治”、“社会管理”向“社会治理”的转变，社会治理主体由单方转为多元，治理方式从行政强制转为各方协商合作，政府、市场、社会的关系发生深刻的变化和调整，政府需要更多的公民社会组织来承担社会责任，参与社会管理，进而达到“善治”的最佳状态。

加强对公民社会组织发展环境的监督。通过听取和审议政府专项工作报告、视察检查等形式，推进政府进一步健全科学民主决策机制，建立完善重大事项调查研究制度、重大决策专家咨询制度、公开征求意见制度、听证会制度、公示制度，让接受监督成为政府的一种习惯。督促和推进政府建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、利益保障机制，及时、回应公众关切，让公民在表达和参与中实现其利益诉求。

深入开展调查研究，推动社会治理科学化。督促和促进政府社会治理从迷信政府统管一切转向重视社会自治功能，从压制利益表达转向畅通利益表达，更加尊重和发挥公民社会的整合力量，推动政府与社会在社会治理中的良性互动。推进政府加大对社会组织的支持和培育力度。按照十八届三中全会决定提出的“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开”、“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”的要求，推进政府和社会组织的真正脱钩，推进政府尽可能把不需要政府强制力的公共服务职能转移到社会组织，使社会组织在帮助政府提供公共服务的过程中获得发展平台，并逐步向社会组织开放更多的公共资源和领域。

(三)完善选举制度，提升人大代表的民意代表性

随着公民政治参与愿望的日益增长，社会各个阶层、各类群体都希望选举产生为其代言、代为行使政治权力的人大代表。2011年县乡两级人大换届选举，民众要求提高由选民联名提名的候选人的比例的呼声异常强烈；选民更加注重手中选票的效力，要求候选人与选民见面，真正采用竞争的方式；还有些地方的选民对设置秘密写票间提出了要求……民众的这些要求和呼声都触动了我国人大选举制度的总病根。[13]为此，改革和完善现有的选举制度显得十分重要而紧迫。一是改进代表候选人提名方式。尊重选民依法提出代表候选人的权利，增加非官方渠道，允许选民自荐，以及选民或公民社会组织联名推荐代表候选人。二是优化和改进人大代表结构。着重限制党政干部的比例，增加一线劳动者的比例；适应我国社会状况的变化，从新的社会阶层包括公民社会组织中选举人大代表，适当增加各种利益群体的代表比例，使选举产生的人大代表整体结构科学合理、富有代表性。三是实行真正的差额选举。实现人大代表与选民的双向沟通，把经过酝酿产生的正式人大代表候选人的基本情况向选民公示，接受选民监督。安排候选人与选民直接见面，让其主动宣传自己的参政主张和愿望，回答选民的提问，让选民在了解候选人的前提下自主选择。四是减少间接选举的层次。在如直辖市、省会市、地级市等条件成熟的城市尝试实行直选，逐步减少间接选举的层次。同时，尝试在间接选举的代表候选人推荐环节，引入民主和竞争机制，通过公开推荐方式产生代表候选人，实现“确认性”选举向“竞争性”选举转变。

(四)扩大公民参与，强化人大的利益表达功能

“按照公认的基本规则在系统中建立额外的表达机构设施，并由此而使团体有机会努力解决它们之间的分歧，这样或许可以防止各种团体中的分歧扩大。为此而设计的一个主要机构就是各种各样的代议制机构。”[14]伴随社会阶层分化加剧而来的是社会利益主体的多元化，社会利益结构趋于复杂化，利益群体之间的博弈呈现出了普遍性的特点。人大作为代议机构，要加快推进运行机制、履职方式的变革，充分发挥人大的利益表达功能。

要建立健全公民参与立法制度，推进民主立法、开门立法。广泛开展立法调研，面向社会公开征集立法建议项目。注意发挥专家．学者的作用，允许学术研究机构、社会组织、专家学者或公民个人依照有关规定提出具体的法规草案。加强法规征求意见工作, 建立完善公民参与法规评价的制度，通过座谈会、论证会、听证会等形式，直接广泛地听取社会各方面意见。健全和完善人大听证制度，把重大事项决定、监督议题、议案办理、代表履职等列入听证范围，赋予公众对人大工作更多的表达权。重视发挥公民社会组织在人大履职中的作用。人大在审议重大问题、行使重大事项决定权时，加强与社团组织尤其是学术研究团体的沟通和协商，发挥他们咨询智囊作用，推动人大职权行使的专业化和民主化。细化公民参与常委会视察调研、执法检查和会议旁听的规定，实现公众参与人大工作的制度化、规范化。建立健全人大工作公开制度，向社会公布人大依法监督、行使职权的有关情况，保障和扩大公民对人大工作的知情权、参与权和监督权。

强化人大代表和选民的委托关系。建立和完善代表接待选民、代表走访联系选民、代表向选民述职等制度，使民意及时进入人大公共决策。借助网络平台，及时收集和回应民意。通过设置网上代表工作站、代表电子邮箱、代表QQ、代表博客、代表论坛等，促进人大(人大代表)与公众实现有效互动和交流。

(五)培育公民意识，提升公民社会发展的内在动力

公民社会的基本单位是具有公民意识的现代公民，公民意识的培养是公民社会成长的内在精神动力。[15]公民社会对公民意识的形成与发展起着重要作用，反过来，公民社会的运行和发展需要相应的公民文化、公民自主性配合，需要现代民主政治氛围和良好的政治文化环境加以支持。中国几千年的封建专制统治，形成了重视伦理、轻视法治、崇拜权威的传统政治文化特质，人们缺少民主实践的经历，缺乏政治参与意识和权利意识，缺失自主意识和对合理利益及权利的追求精神。人们身上更多的是“人”的自然意识(自然人、私人)，缺损一种“人”的社会意识(公民、社会人)。因此在当代中国社会，公民社会的运行发展与公民理念、公民意识的内在自觉必须同步发展,它们是推进民主发展和政治文化转型的两个轮子。

加强法治和人大制度宣传，培养和提升公民的权利意识和法治意识。人大要把普法工作作为推进法治建设进程的一项基础性工作，适时作出决定决议，引导和动员全社会深入开展法制学习宣传教育活动。加强对国家机关工作人员执政为民、依法行政、公正司法、尊重人权等民主法治意识的教育和培养，形成崇尚宪法和法律权威、严格依法办事的社会环境和舆论氛围。加强严格执法、公正司法、依法办事等良性法治实践的教育和宣传，彰显法律的权威性、公正性和神圣性，逐步实现全社会整体法律素养的提高、法律信仰的塑造和法治文化的形成。人大工作是民主法治建设的生动实践。要围绕人大依法行使职权,推进社会主义民主法治建设这个重点,突出宣传我国人民代表大会制度的相关知识，宣传人大的立法、监督、选举等工作以及取得的突出成就，宣传人大代表和人民群众在民主法治实践中的创新举措和发挥的积极作用，使人大的履职过程成为弘扬民主法治精神、培养公民意识的过程。

加强公民的民主操练，提升公民民主意识和参政技能。对公民进行必要的政治知识和参与技能的教育、传授和训练，提高他们的参政能力和水平。广泛而深入地组织群众参政议政，通过旁听会议、听证、座谈、随同检查等方式，现场感受、直观体验人大履职实践，使他们了解民主的规则和程序，学会相互妥协和宽容，提高责任感以及理性的政治判断能力，促进全社会民主政治氛围的形成，从而为公民社会的发展和现代国家治理体系的建立奠定坚实的社会基础。

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