从社会管理走向社会治理——以江西赣州“三送”工程为分析对象

刘春春

党的十六届三中全会提出：要“完善政府社会管理和公共服务职能”。党的十七大报告提出：“推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”。党的十八大提出：“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，十八届三中全会又明确提出创新社会治理体制、提高社会治理水平，实现国家治理能力与治理体系的现代化。“治理”这个词第一次写入了党的文献。从社会管理到社会治理，一字之差，但是其内涵相差很大，体现了党在治国理政方面的新变化和新思路。

社会管理包括政府对社会事务的管理和社会的自我管理两个方面。但是，在现实运行过程中政府对社会事务的管理过多，而社会的自我管理则比较薄弱。1995年联合国全球治理委员会对“治理”下了一个概括性很强的定义：“所谓治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”［1］社会治理与社会管理有以下区别：第一，社会治理中强调主体的多元化，除政府和其它公共权力为治理主体外，企业、个人及社会组织都是治理的主体；而在社会管理中，政府及公权力的主导作用比较突出，社会力量比较薄弱。第二，社会治理的方式除了政府的强制力作用以外，更强调各种力量的平等协商，更强调道德、契约等其它手段。第三，社会治理中，权力的运行是多向度的运行，既可以自下而上，也可能是平行的；而在社会管理中，权力的运行主要是由上而下的。

一、社会管理走向社会治理的必然性

（一）解决城镇化带来的社会问题的需要

当前我国正在实施新型城镇化战略。截至2013年，我国的城镇化率接近50%，而且速度还会加快，预计到2020年，我国的城镇化率将达到70%，接近发达国家的水平。在城镇化过程中，出现了很多新的社会问题，如流动人口的管理问题、农业转移人口的市民化问题等，大量的农民涌入城市，对城市的社会管理和社会服务提出了挑战。同时，在城镇化过程中，必然要征用农村的土地，如何完善土地的征用模式，调整利益的分配办法，给失地农民以生活保障是必须关注的重大问题。另一方面，城镇化也意味着城市向农村扩展，如何保持农民原有的生活方式，保留农村文化的特色也是一个很重要的社会问题。

（二）新时期建设有限政府的需要

我国现有的社会管理体制政府的主导性比较明显，社会组织参与社会治理的活力欠缺，民众的参与意识、参与能力都不强。尽管这种社会管理体制比改革前的集权式静态管理体制有很大的进步，但是，仍然无法适应当前快速变化的社会形势。

尽管我们一直在强调进行行政体制改革，建设“服务政府”“有限政府”，但是政府的主导作用仍然非常明显。政府在社会治理过程中承担了过多的责任和义务，这种管理体制尽管在一定时期内有较高的效率，但却以付出更高的政治、经济、社会成本为代价。其结果是：大部分社会矛盾（无论是经济纠纷还是邻里矛盾）都需要政府出面解决。如果解决方案不合当事人的意见，当事人则可能采取“上访”来维护自己的利益。由于当前政府官员的考核对“上访”这一问题的强调（在约谈机制出台前，许多地方对上访采用一票否决），因此，当地政府不得已使用各种手段息访，有些地方甚至采用办学习班等办法非法限制人身自由，从而造成新的社会问题，以至于在维稳方面出现了“越维越不稳”的怪现象。

政府是由每个具体的个人组成的，而每个人的精力、知识及能力水平都是有限的，以有限的精力应对无限的社会问题，最终会出问题，表明这种管理模式无法持续。

（三）公民参与意识增强的必然要求

近年来民众的参与意识、维权意识明显增强，如在各地的人大代表选举中，出现了公民自荐参选，即所谓的“独立候选人”。民众监督政府的意识也在增强，如广东的欧伯“随手拍公车”活动，就是对政府的一种监督。在各种环保事件中，民众利用互联网等新媒体进行社会动员，以“散步”或“购物”的方式来表达自己的诉求。

此外，由于互联网技术的发展，网络政治参与也成为我国公民表达自己意愿的重要途径，通常表现为网络反腐与网络监督。如“周久耕事件”、“雷政富事件”等，都是通过网络的广泛传播，形成网络民意，引起政府重视而得以解决。每个人都有表达自己利益的需求，网络促进了民众的表达自由。由于在现实中政治参与的高成本和存在社会风险，以及参与渠道较少等原因，因此许多人选择网络来表达自己的观点。网络参与具有平等性、匿名性特点，这极大地改变了当前的官场政治生态。

自20世纪五六十年代以来，网络技术得到了广泛的运用。据中国互联网络信息中心发布的 《第25次中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2013年12月，中国网民规模达6.18亿，互联网普及率为45.8%。其中，手机网民规模达5亿，继续保持稳定增长。手机网民规模的持续增长促进了手机终端各类应用的发展，成为2013年中国互联网发展的一大亮点。可以预见，我国的网民还会增加，网络的普及将使更多的人通过网络参与到政治生活中来，中国网民正成为一种重要的力量，影响着公权力的行为方式及我国的政治体制改革。

二、赣州市“三送工程”的实践探索

2010年底，江西省赣州市根据中央关于开展“创先争优”活动的要求，开展了“送政策释民惑，送温暖聚民心，送服务解民难”活动（简称“三送”活动）。具体做法是：以20户左右农户或居民为一网格，要求全市所有行政事业单位的干部每人结对联系一个网格（教师、医生除外），以一个村（社区、企业）或一个乡镇（街道）为一个工作组，每个村（社区、企业）安排1名正科级干部结对帮扶联系并担任工作组长，每个乡镇（街道）安排1名县级干部或副县级后备干部帮扶联系并担任工作组长；以1个县（市、区）为1个工作团，每个工作团安排市党政班子成员帮扶联系并担任团长，实现了下派干部对群众的网络化服务，使各种矛盾纠纷能在第一时间发现化解、群众的困难问题能在第一时间帮助解决，党的各项决策部署能在第一时间有效落实。明确结对联户干部每年驻点时间不得少于20天，驻点期间，必须与所联系服务的网格内的群众同吃同住同劳动，如遇突发事件，必须连续驻点，直至问题解决为止。

随后，这项工作在赣州全市各个区县铺开，实行三年来，密切了干群关系，促进了经济发展和社会和谐，是新时期基层社会由社会管理走向社会治理的一种有益探索。

（一）理念创新，实行网格化联系，服务下沉

干部密切联系群众是做好“三送”工作的前提。为了密切干群关系，全面实行了干部联户网格化，即把相对集中在同一片区、自然村落或屋场范围内的群众划为一个网格，“三送”干部每人联系一个或多个网格，实现了干部联系群众“双向全覆盖”，克服了原来的干部联系户相对分散、上门走访不方便和费时间的问题，便于干部走访和开展工作，安排更加科学、更加合理。

同时，要求下派单位做到“六个帮”（即：帮助落实一批帮扶资金、帮建一批小型公益项目、帮扶一批困难群众、帮助发展一项致富产业、帮助培训一批技术农民、帮助抓好基层组织建设）；要求“三送”队员要做到“六个一”（即：制定一份“三送”计划、建好一个村组项目库、完成一批常规动作、办成一批实事好事、开好一次户主会、建好一本工作台账）；不驻点的机关干部要做到每年 “两走访”（即每年走访两次）、平时做到“三必问、五必访”（即：每月至少1次电话、短信联系问候，逢年过节和家人生日以电话、短信祝福问候，遇灾害性天气以电话、短信提醒问候；有红白喜事必访、有思想问题必访、有生活困难必访、有灾病发生必访、有矛盾纠纷必访），避免了干部下到基层以后无的放矢、无所事事。

（二）制度创新，形成解决群众诉求的长效机制

1.“一表一网”收集问题诉求

“一表”即印发《基层群众反映问题（诉求）处理情况登记表》。在“三送”干部走访群众、调查座谈、电话联系和定点接访时，按照“一事一表”的要求，对基层群众反映的问题（诉求）进行收集和整理；“一网”即依托96333群众信息服务网络收集问题诉求，群众可以直接拨打96333服务电话反映问题诉求。并建立了“96333群众信息服务平台+村级信息终端+IP喇叭”的群众信息通道，群众反映的问题只要通过信息通道，在短短几分钟内就能直达乡镇、单位和行政村，由涉及到的乡镇、单位和行政村进行处理和反馈，缩短了问题处理时间，大大提高了工作效率。

2.“上下联动”处理问题和诉求

为使基层和群众反映的问题（诉求）能够得到及时、有效的处理，实行县乡村三级联动。对村级层面能够解决的问题，由驻村干部与村“两委”直接处理；解决不了的问题上报乡镇处理，由乡镇领导进行直接交办或联合交办；对需要县级层面解决的问题，由县委领导召开问题交办会，将问题交办给县分管领导和县有关部门。在交办的过程中，对领导和部门的责任、办结时限进行明确，并出台问题办理不力责任追究办法，对办理不力的部门和干部进行问责，防止出现相互推诿、久办不结现象。

3.建立“月评月议”制度

开展“三送”百姓圆梦行动。在帮助群众圆梦过程中，由群众代表组成评议小组，与“三送”干部一起收集、整理本村本组的百姓梦想或需要解决的实际问题，每月对驻村“三送”工作队、“三送”干部的履职情况进行评议。推行 “月议月评”以后，有了群众的监督，倒逼了干部，联系了群众，干群关系更为融洽。

（三）方法创新，支点向下延伸，提高群众参与度

把干部包户网格内的公干家属、党员（村民）小组长、农村设岗定责党员、农村“五老”、能人大户、“两代表一委员”等力量培养成中心户长，引导进入危旧土坯房改造理事会、新农村建设理事会、农民专业合作社、产业协会、“说理庭”以及各类文体团队等民间组织，成为网格内“三送”工作的有效支点，在基层组织和干部的主导下，参与村庄环境整治、惠民政策宣传、关爱留守儿童和孤寡老人、矛盾纠纷化解、公益项目管理等事务。

三、几点启示

第一，由社会管理走向社会治理，必须实行系统治理，激发社会组织活力，让群众参与社会管理。与社会管理相比，社会治理的一个明显特征就是主体的多元化，政府是社会治理的主体，社会组织、企业与群众也是社会治理的主体，而且多元主体之间是平等的地位，通过协商的方式来实现社会治理。“三送”工程实施过程中，社会组织与民众参与到社会治理当中，提高了参与度。比如，把公务员干部的家属、党员（村民）小组长、农村设岗定责党员、农村“五老”、能人大户、“两代表一委员”等力量培养成中心户长，引导进入危旧土坯房改造理事会、新农村建设理事会、农民专业合作社、产业协会、“说理庭”以及各类文体团队等民间组织。由于这些人都生活在农村，与村民们打交道，政府不能解决的有些事这些人通过说理或者“打感情牌”能解决，改进了治理的方式。

第二，由社会管理走向社会治理，必须实行综合治理，改变过去“社会治安综合治理”所侧重的组织化调控思路，综合运用道德、法律等各种手段，解决社会问题。社会组织和群众参与社会治理，其治理的方式不是以前管理模式中政府运用权力进行组织调控，需要以平等协商的方式进行。从中国的传统文化来说，中国人的信任更偏向于关系性信任而非制度性信任［2］。尽管我国正处于社会转型期，由农业社会向工业社会转变，人们的社会流动性加强，但是从思想文化层面来看，关系性信任的思维模式还没有转变，制度性信任也没有完全建立。关系性信任中的关系既包括一些比较紧密的血缘、地缘关系，也包括在人际交往中形成的关系。实践表明，“三送工程”比较符合这种认知，即通过与群众的密切接触，由原来的陌生人或不太熟悉的人变成比较熟悉的人，通过关系性信任实现对政府的信任。

第三，由社会管理走向社会治理，必须实行源头治理，以服务群众为导向，完善基层综合服务管理平台。“三送”工程除了以往的为群众提供服务的平台外，还成立了“96333”平台，由三个模块构成：一是1个网站（www.gz96333.cn），即赣州市“三送”综合信息网。二是1套管理系统，即干部直接联系群众服务工作管理系统。三是96333声讯模块，即96333群众信息服务呼叫平台和96333群众信息服务办理平台。

[1]郭为桂.从社会管理到社会治理：中国语境下的治道变革[J].中共福建省委党校学报，2013（12）.

[2]杨光.中国人的人际信任：以《金翼——中国家族制度的社会学研究》为例证[J].湖北社会科学，2003（5）.