智慧城市建设中政府决策的新进路

朱 磊

经过30多年的改革发展，我国的市场经济体制日益成熟，一大批新兴城市和城镇在快速发展，但是，城市的发展也面临诸多难题，如环境污染、人口暴增、治安压力大等。“智慧城市”的出现，为政府管理职能的转型提供了机遇。政府如何利用智慧城市的“智慧”，进行更加公正、合理、科学的决策，是值得探讨的问题。

一、关于智慧城市的概念

IBM公司认为智慧城市基于新一代信息技术的应用，有四个基本特征：全面物联、充分整合、激励创新、协同运作。“著云台”认为，智慧城市是新一代信息技术支撑、知识社会下一代创新（创新2.0）环境下的城市形态，它是在知识社会环境下继数字城市之后信息化城市发展的高级形态。

2009年，IBM公司的研究报告指出，智慧城市由关系城市主要功能的不同类型的网络、基础设施和环境6个核心系统，即组织（人）、业务/政务、交通、通讯、水和能源组成。智慧城市是一个大系统，6个核心系统互相联系和作用，共同构成智慧城市主要的发展内容和方向。2010年，IBM公司认为城市建设的重点是安全、医疗、卫生、电力、水资源管理、交通和服务型政府。智慧城市中的政府更需要发挥在建设和维护城市发展过程中的作用。一个城市管理的主导者，也往往是城市政权的执掌者。目前，随着世界泛技术化和工业化的发展，城市新兴体不断涌现，城市中的组织关系也需要重新定义，城市建设更需要政府对城市要素进行协调管理。

二、城市建设中的决策与决策参与

（一）政府决策系统

政府决策是指决策主体围绕一定的价值和目标取向，在规划备选政策方案的基础上，通过一定的程序进行竞争、协商、合作，确定最终方案的过程。决策的作用包括：对政策中已经表达的利益进行选择；为后续的政策执行提供前提和基础，进而为社会公共生活确定集体行动的主要方向和规划框架；在不断变化的政策环境中决定向国内或国际输出提取性、分配性、管制性和象征性的政策，进而产生正义、福利、安全和自由等政治产品。

决策系统包括5个子系统：一是决断子系统。由拥有最高决策权的政府首脑机关及其领导者组成，承担公共决策的主要责任。二是咨询子系统。由多学科的专家学者组成，从事可行性研究和广泛的智力开发，协助决断子系统进行科学决策。三是信息子系统。负责提供全面的数据信息收集、统计、分析和提出研究报告等服务。四是监控子系统。对决策者的决策行为、决策内容和决策程序进行监督和控制。五是执行子系统。在执行政策的过程中，承担细化政策、补充政策、跟踪政策的职责，在一定程度上分享部分决策权力。

（二）城市建设中的决策参与

1.智慧城市发展目标的确立

智慧城市的概念虽然最早由IBM公司提出，但这一全新的城市发展思路迅速得到了全球众多国家和城市的认同和支持。政府作为城市的权威领导者，引领城市前进的步伐，在推进智慧城市建设中有绝对的话语权。2009年，迪比克市与IBM公司合作，建立了美国第一个智慧城市。韩国以网络为基础，打造绿色、数字化、无缝移动链接的生态、智慧型城市。

2.智慧城市建设中参与主体的多元

智慧城市使政府愈加重视政府、企业与个人及组织在城市生态系统中的角色定位，政府需要从过去全能型、单向型、生产型的政府转为主导型、双向型和服务型的政府。如同达尔的多元民主一样，我们现在更需要的是多元合作，企业、组织和个人在社会发展中的作用也越加明显，他们直接参与城市建设的诉求也日益增多。当然，在当前环境下城市建设只能是政府主导、引导下的合作。如欧盟于2006年发起了欧洲Living Lab组织，它采用新的工具和方法、先进的信息和通讯技术来调动方方面面的 “集体的智慧和创造力”，为解决社会问题提供机会。

3.智慧城市建设中的资源支持

一个城市的建设需要政府的核心引导，特别是智慧城市的建设，在前期涉及到科学技术的发展，这类技术往往投资规模大、成本高、需要技术人员多，所以只能依靠政府雄厚的资本资源。全球很多城市都在如火如荼地进行智慧城市的试点建设，中国智慧城市的相关市场规模超过1500亿元。2013年，国家测绘地理信息局在全国范围内组织开展智慧城市时空信息云平台建设试点工作，每年将选择10个左右城市进行试点，每个试点项目建设周期为2至3年，经费总投入不少于3600万元。

三、传统城市与智慧城市的政府决策比较

政府决策过程绝非是一个民主表决政策方案并对外发布这么简单，它是一个完整的、动态的、开放的过程，包括政策问题的前期收集、问题信息的审核、问题成为公共政策议题、解决方案的初步拟定、方案的试点与完善、政策的执行与反馈等相关过程。固然，政府决策更加偏重于政策问题的确立和政策方案的形成，其中，政策主体是决策过程的核心群体。智慧城市与传统城市在城市建设上最大的区别就是现代通信手段、智能设备等现代科技产品与城市发展规划目标的结合与运用。就公共管理服务而言，智慧城市拥有更加先进的技术手段和前卫的发展思路使得政府决策过程更加科学与高效。

（一）决策中的主体参与

“参政议政，是公民的一项基本政治自由。积极的公民参与是民主政治的基础，公民参与的程度标志着一个国家的民主化水平。”[1]在传统政治视野中，政府始终掌控着城市建设的主动权，企业、组织和个人难以有效进入公共政策制定过程中，或者即使能够参与决策，但是因为政府和社会组织、个人在权力使用、利益偏好上存在差异，政府也往往将自己的价值考量建立在忽视其他参与主体的能动作用上。面对全球民主化浪潮的冲击，城市政府不得不重新审视决策主体的构成，智慧城市的产生与发展正是反映了这一诉求。智慧城市需要更加高效、更加便捷的政府，单凭一个城市的政府去全面实施城市建设的方方面面是远远不能满足经济原则的，所以社会群体、个人参与决策，承担分流政府的职能就水到渠成。

（二）信息获取与决策咨询

“在传统的城市官僚体系中，信息需经层层传递。政府机构的纵向管理层次多、横向职能交叉多，信息的逐级传递，不仅导致具体做事的人少，而且中间增加的传递过程，使信息失真，办事效率低下。”[2]另外，在传统城市政府服务过程中，政府主要通过文件的层层下放，行政人员的定期或不定期调研以及召开若干会议来获取相关的政策问题。总之，整个决策过程变得漫长，大大降低了政府处理城市大小事宜的效率。智慧城市的建设依托于庞大的大数据，建设新一代通讯技术工具，政府实现了电子智能化办公，提升了政府应对庞杂的城市建设问题的功效，也反映了新一代科技、便捷、先进的政府形象。例如电子政务的产生和发展，“在海口，光传输网络已经覆盖到城区和行政村，多种无线数据传输也已渗透到城区所有区域和大部分村镇，信息通信网络已经具有无盲点、全覆盖、带速宽、功率强和传输快的特点，已经能够满足城乡综合通信需求”[3]。

（三）决策过程中的监控

决策过程可以是一个政策主体的多元参与决定的环境，也可以是一个全媒体公开直播的形式。群众和专家参与政府决策、现代技术手段传输决策过程已经是一种现代政府管理形式的趋势。传统城市建设中由于技术手段的落后与不完备，网络媒体没有形成一种影响社会的能量，而且在传统城市政府的决策理念中，也多表露出对媒体公众的不信任。现代智慧城市建设打破了政府在决策上的领导权，更将决策过程透明化了。值得一提的是网络发展对政府决策的影响，“互联网使得世界变得扁平化，现实中的科层制被弱化，人们的时空距离被缩小，少数人特别是政府官员垄断信息的局面被打破。如果政府不正视这个现实，不公开有关决策信息，各种小道消息甚至谣言就会在互联网上流传，给政府决策造成负面影响，可能使原本正当的、好心的决策陷入被动”[4]。正因为网络问政的兴起，才使网络舆情成为政府官员难以避免的隐形监督机制。如前几年的 “周久耕案”，就是缘于周在会议上显露出的骄横豪气被披露到网络上，从而引起网民的全民监督与问责。

（四）决策的执行与效果反馈

传统城市在政策执行上倾向于文件的下达与行政人员的告知，政策的发布首先就得经历一个过程。其次，在具体实施上政策也面临着诸多的梗塞。比如在政策执行过程中发现政策的价值目标已经发生变化，环境和客体也非原先设想的那般。政策执行者如何化解这一难题？在缺乏技术实时完整客观传达信息时，这一难题的确需要另外一个补充的决策过程。然而在智慧城市中，拥有强大的数据仓库的决策支持系统，执行者能够根据以往的经验进行初步的路径改变，而非“路径依赖”，非得上级的审核和命令下达后才行动。抑或，互联网和物联网的联合能够全方位地将执行者与决策者进行跨越时空的实时互动，只有信息的表达更加真切，问题的反馈更加及时，处理的过程更加便利，政策的实施才能更加有效。在2013年7月的北京暴雨事件中，由于事前移动通讯部分没有预警危机，事中缺乏必要的技术手段发布各地的实时情况，导致后期的危机处理出现诸多问题，这也从侧面反映建设智慧城市必须要将现代科学技术与政府部门、社会组织和个人相互联合成一个系统，才能将政策的执行过程与效果有效快速地反馈到相关决策者，以便对政策进行后期的价值考量。

四、智慧城市建设与政府决策的双向互动

一个传统政策决策的完整过程，包含发现问题、信息收集、议题设定、议程安排、决策方案、实施评估、反馈总结等环节。引入智慧城市概念后，各个环节被重新链接和实施，比传统的政府决策，更多运用了技术手段在政府决策中发挥独特的作用。因为智慧城市的主要立足点在于信息通讯和网络平台，所以其基点就是政策的数据化库，它的建立和完备彰显了政府在决策过程中的核心地位。由于掌握了以往难以短时间调用和比较的信息数据，通过云计算中心将数据进行综合快速处理，政府就能以最少的资源办更多的事。甚至，一切政府的决策过程更加流程化和科学化，人也被极大地解放出来，减少了繁琐庞杂的统计分析环节，个人将跳出机器枷锁，成为技术的主人。

（一）有利于议题的发现与解决

任何政府的决策都是建立在信息研究和问题分析的基础上的，所得信息数据越精确，规模越庞大，来源更多样，也越有利于政府在决策时坚持科学和高效的原则。“没有调查就没有发言权，没有正确的调查也没有发言权。”智慧城市建设必然包括对现有的政府信息系统、技术设备等的升级和改造，实现了互联、物联和云计算的结合，信息的收集和整理更加快捷和智能化。正是依托此平台，政府才能把控全局，得到更详备和精确的数据资源，为政府决策建设了一条信息高速公路。政府能够通过技术手段实时监测城市各类可能的突发问题，个人和组织也能够通过互联网、4G等移动通讯设备将意见和想法反馈到政府网络平台，政府因此不需要专门耗时耗力地派遣人员去倾听民意，民众也能更加放心地、真实地表达自己的意见。通过智慧城市先进的工具手段，政府和社会多元主体能够形成良好的互动，有利于议题的发现和解决，也有利于社会和协和稳定

（二）新一代技术产业的发展与决策的科学化

智慧城市延续了原有的数字城市、信息化城市，引进了更多的技术，相应地也需要政府更多的资金投入。有相关人士预测，“‘十二五’期间，我国智慧城市的投资总规模有望达到5000亿。”这样大规模的资金投入对智慧城市建设中的新一代科学技术产业的发展也是一个机遇，我国的三大通讯运营商已经与300多个城市达成智慧城市战略合作协议，仅此一点，网络通讯设备厂商和芯片厂商就可以借此获取巨大收益。世界银行的相关研究报告也指出，以100万人口的智慧城市建设为例，当其达到实际应用程度的75%时，该城市的GDP在投入不变的条件下产能增加3.5倍。

反过来，智慧城市技术信息网络的建立能将整个城市的内部管理连接成一个系统，政府能够在决策中更多地使用IT信息手段和相关智能设备提供的信息，真正最大限度地发挥政府在决策中的领导作用。

（三）政策落实和公共服务水平的提升

政策决策中多元主体的参与使得公众更多地了解政府决策，保证了决策的透明化、民主化和科学化，由此增强了民众对决策的认同和支持，为决策的落实提供了群众心理基础。

智慧城市中多媒体技术手段为民众提供了一张完整参与诀策过程的“通行证”，民众不仅能及时反映在身边出现的公共事件，也能够随时反馈政策实施的情况，还可以作为一种监督手段，成为上级官员考核政策执行者行政能力的重要依据。而且，政府信息公开制度、决策听证和公开制度、政府决策责任制度和决策监督制度等相关决策机制也能够依托技术平台形成合力，打造一个便捷为民、合作有效、民主协商、智能创新的新政府形象。而且，政府服务水平的提升则可以为社会管理和城市基建提供更多、更优质的公共产品，推动智慧城市的硬件和软件发展。

（四）决策一体化与诀策过程的可溯化

决策是一个过程，决策参与者多元，如何有效组织各方参与者，整合各类信息，及时发布与收集反馈意见，是政府在决策中需要考量的。近年来，虽然政府在建设电子政务和网络问政等方面取得了斐然成绩，但是，政府层级和部门的限制使得政府系统不兼容，难以形成整套化的网络数据系统，不能高度共享和协作。

智慧城市建设在技术方面克服了这一难题，政府能够跨越时空的限制，无论大小、远近，都能够成为大数据库的一个组成部分，都能随时随地下载与上传各类数据信息。笔者勾画了这样一个过程：从信息采集、整理和传输、问题分析、方案研究、试验报告、实施反馈、数据入库等一系列环节都用新一代技术链接起来，形成决策中的主体互相协作，部门上下级沟通畅快，信息处理统一共享，人流和物流全面感知的一体化政策决策过程。并且，用科学化、现代化、网络化、智能化装备政府办公系统，政府决策者可以对决策过程进行一个整体的回溯，智慧城市中的诸多决策有依可循。在城市危机管理、城市建设规划、公共医疗卫生和教育等服务方面，智慧城市综合系统 “给政府决策者提供双向而且集中各方面群体智慧的有价值的咨询与建议，对不可预测的情况提前采取预案处理和防范措施”[5]。

[1]刘雪华.论服务型政府建设与政府职能转变[J].政治学研究，2008（4）.

[2]程大章.论智慧城市的体制与机制[J].智能建筑与城市信息，2013（4）.

[3]刘刚，张再生，梁谋.智慧城市建设面临的问题及其解决途径：以海口市为例[J].城市建设与发展，2013（6）.

[4]龚维斌.互联网发展对我国政府决策的影响[J].中国行政管理，2008（10）.

[5]罗依平.深化我国政府决策机制改革的若干思考[J].政治学研究，2011（4）.