中国式农地征收补偿的困境及其出路探寻——基于法条及实践的观察

胡晓玲

（1．东南大学法学院，江苏南京211189；2．西北政法大学行政法学院，陕西西安710063）

中国式农地征收补偿的困境及其出路探寻
——基于法条及实践的观察

胡晓玲1，2

（1．东南大学法学院，江苏南京211189；2．西北政法大学行政法学院，陕西西安710063）

十八大以来，农地征收在诸多农村问题中的地位尤为凸显。城市化进程中的中国农地征收补偿，身陷公共利益界定不清，所有权主体多元，征地补偿标准滞后，补偿范围狭隘，安置方式单一，解纷机制堵塞等诸多困境当中；对其针对性一一提出解决方案，目的在于为时下正在热议中的《农村集体土地征收补偿条例》的制定建言献策。

农地征收；确权；精神损害；补偿；“被非农”

农地问题在世界范围内都是一个相对敏感而重要的话题。英国古典政治经济学家威廉·配第很多年前就说过一句至今仍为人们口口相传的话“劳动是财富之父，土地是财富之母”，马克思也曾评说“土地是一切生产和一切存在的源泉”［1］。对于中国这样一个传统农业大国而言，土地的重要性不言而喻，而伴随着近代工业化不可阻挡的步伐，城镇化浪潮席卷了中国大多数城市，众多近郊农民因为征地而“被非农”，“被进城”，“被上楼”。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5 450万亩，据预测2020年我国失地农民总数将达到1亿人以上［2］。在征地过程中呈现出来诸多形形色色，林林总总的问题，因为征地而发生的群体性暴力事件①有权威数据称，目前因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上，社论：《政府应在征地过程中保持中立》，载《南方都市报》2006年2月24日A02版。，上访事件也常常见诸于媒体报端，引发了众多关注。2012年度的十八大报告，明确提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，在推动城乡发展一体化过程中要“依法维护农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”，充分体现了中央对于农地问题的高度重视，2013年度《农村集体土地征收补偿条例》②立法是有严格程序的，从动议、草案、提交人大审议到最终通过历时均较长。截止目前，该条例仍尚未通过并生效，相关问题的研讨至今不止，2014年两会期间仍将是热议焦点。也正紧锣密鼓的在审议当中［3］。

一、农地征收补偿的背景理论概说

欲阐释一个问题，自然首先要对其渊源作一了解。查阅历史文献，“农地征收补偿”一词发端于古罗马时代，近代权威论述始见于荷兰法学家格老秀斯，德国魏玛时期结合宪政理念已将土地征收和土地补偿融为一体，这一不可分现象被爱普森称之为“唇齿条款”［4］。土地征收补偿的理论依据，基于政治背景和财产权观念倾向上的差异，有德国的“特别牺牲说”，法国的“公平负担平等说”，英国“既得权保障说”等等，它们都从不同侧面诠释着征收要给予补偿的缘由。

在我国，目前尚没有一部专门针对农地征收的统一性立法，相涉内容散见于《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》、《国土资源听证规定》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《征收土地公告办法》等不同位阶层次的法律规范中，这种分散型的立法模式必然导致土地征收的很多内容没有被规定，出现法律空白状态，或者即便有规定，但却内容简略，并不详尽，而且面对众多层级不同的法律规范，规定间不可避免会产生相互冲突，在具体操作中极易引发适用上的混乱状态；在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后，对于集体土地征收补偿要予以专门立法，并亟需出台的呼声更在学界和实务界急剧高涨。

关于中国土地所有权的属性，在《宪法》第10条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从该条观之，我国实行城乡二元结构的土地所有权制度，土地所有权对应区分为国家土地所有权和集体土地所有权，二者具有平等的法律地位。然而，根据2004年《土地管理法》第43条第2款“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”的规定，任何单位和个人如需使用农民集体所有的土地必须要经过国家征收程序，即集体所有的土地要想进入市场流通，只有经过国家征收转为国有土地后，才能出让、转让。国家垄断了土地交易的一级市场，政府在征地市场上具有着排他性的专属权力，由此可见，在我国，集体土地所有权具有效力及权能上的“不完全性”，这种所有权制度，有其历史成因，其对于农村社会的稳定和整体经济的发展起到过不可抹杀的作用，但这种集体所有权也有其客观弊端不容忽视。由于集体化的土地产权安排，农民或农户个体不具有充实明晰的土地权利，产权代表主体的虚置必然带来很多中国式的特有问题，周其仁教授曾一针见血地点评道：“这种集体化不是农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系，而是国家控制农村经济权利的一种形式。”［5］正是由于这种集体所有权在效能上的不完全性，直接带来了农地征收补偿上权利的不完整，即补偿仅仅针对国家所承认的集体及其成员所享有的土地的部分性权益，而并非排他性的所有权的对价权益，也正是由于这种特有的土地产权制度，被征地农民被排斥在分享城市化改革成果之列，形成了可悲的被抛弃群体。

中国的农地征收问题涉及国家与集体间土地所有权的转移，涉及政府、集体经济组织、用地单位、被征地农民等利益主体，是土地权利在不同主体间的重新整合分配，是土地产权在经济上的一种特殊实现方式。客观而言，农地征收是一个很复杂的问题，涉及政治学、经济学、社会学、法学等诸多学科领域，而征收牵涉到的问题也是方方面面，不一而足，需要我们正视，也亟待给以相应有效的解决方案。限于篇幅，也为了“集中火力”，下文仅就农地征收中的补偿问题作一探讨，并且将视角仅仅限于补偿中的困境及解决路径。

二、中国式农地征收补偿中的困境聚焦

（一）公共利益界定不清，政府角色定位偏差，强制色彩浓烈

2004年第十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。修正案明确规定征收的前提是“国家为了公共利益的需要”，但究竟什么是公共利益？哪些征地范围属于公共利益？到目前为止，尚无法条或权威部门的相关解释，实践中打着“公共利益”大旗一路凯歌的商业征收比比皆是，在现实生活中大行其道，如有数据显示，截至2007年底，全国农地征收用途中仅有20%土地是用作绿化等公益，其余的则基本都被转作房产地开发等建设用地了［6］。不少地方政府为了政绩效应大搞形象工程，甚至为了增加财政小金库还公然权力寻租，从农民手中低价征收到土地后又以拍卖出让等方式高价转出①中国人民大学、美国农村发展研究所和美国密歇根州立大学的新近调查报告显示：征地中农民得到的补偿款平均金额为每亩1．873 9万元，而政府卖地的平均价格则为每亩77．800万元，是补偿金额40多倍，其中的差价大部分成为政府土地出让金收入。参看朱可亮、罗伊·普罗斯特曼等：《中国十七省地权调查》，载《新世纪》周刊，2012年第5期，第52页。，严重的损害了“公共利益”的名声。更为严重的是，征地所涉及的问题，完全不以农民意志为转移，基本上没有协商讨论余地，完全是政府我令你行，出现矛盾时，作为拥有集体土地所有权的村一级单位，也只是扮演“安抚一方”，“说服引导”的功能，完全不是谈判角色，常常会形成政府和农民的对峙，也是大量群体性事件发生的导火索之一，直接影响到社会的整体稳定和谐。

（二）农地所有权主体多元，征地补偿款分配混乱

在我国，农村土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等法律中，都有明确规定。土地管理法等法律法规都规定：土地补偿费，归“农村集体经济组织”所有。但是，“集体”是一拟制人格，现实中谁能代表它以及如何代表？怎么代表？代表哪些事项？法律均语焉不详。

《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：一是属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；二是分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；三是属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”仔细研读该法条，我们会发现，首先，在该法条中，能够行使集体土地所有权的前提是该土地属于“集体所有”，何谓集体，至今尚无权威解释，界定其范围的构成要素包括哪些，也仅仅存在于感官之上，土地所有权的这种主体规定虚位成为导致大量纷争的源头所在；其次，依据上述法条，村集体经济组织、村民委员会、村内集体经济组织、村民小组、乡镇集体经济组织根据不同情形，都可能成为土地所有权行使主体，而构成事实层面中与土地关系最为密切的农民在这里反而缺失了，“集体占有土地所有权并不意味着集体内的农民个体占有土地所有权”［7］，农民集体所有的土地并没有量化到农民个体。恰因为农村土地权利行使主体的多元化，必然会导致土地征收补偿款管理混乱，甚至发生贪污挪用、挥霍浪费，假借自己是合法行使主体而发生的“乡镇扣”、“乡村经济组织提”、“村留”等截留现象频频发生，更为适格的农民最终拿到的仅仅是少之又少的份额。虽然近几年因为经济发展，补偿款总额有所上升，但分配格局依然未变，被征土地补偿款的分配格局大致仍为政府占20%—30%，新的用地主体占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%［8］。如何把握留存及发放比例，依据什么标准进行分配，建构怎样的程序，采用何种机制进行监督，急需相应的规定出台。

（三）征地补偿标准滞后，无地生活难以为继

现行《土地管理法》第47条对于农地征收补偿项目做了规定，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。其对于征地补偿费采用的计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费为该土地被征用前3年平均产值的6—10倍，安置补助费为该土地被征用前3年平均产值的4—6倍，两者的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。鉴于该规定执行中存在的问题，2005年国土资源部专门颁发了《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，规定要按统一年产值标准和区片综合地价进行补偿，该规定中的两种方式事实上仍只是政府主导的单方定价，另一方面，这两种方式也并不科学。实践中对于上述的产值倍数法，常常是“按照下限进行补偿”［9］247，而且对于年产值标准来说，年产值作为农作物产量与价格的函数，其高低深受所处地区的农业生产条件和社会经济条件影响，统一的年产值标准并不能及时反映客观动态；对于上述的征地区片综合地价，其确定也仅仅是基于农地使用当时的价值所作划分，完全没有考虑土地作为稀缺资源的巨大增值空间及潜在收益和房产地市场发展的前景等因素。

按照前述2012年度中国人民大学、美国农村发展研究所和美国密歇根州立大学调查报告的研究数据，征地补偿费以平均每亩1．8万元计算，农民人均年消费按6 000元①该数据是基于笔者选取经济发展水平不同，可以反映出中国概貌的几个省份的数据分析而得：据江西省统计局国民经济综合统计处在2013年6月8号发布的“2012年农村住户平均每人年生活消费支出”的报告显示，2011年度数据为4 660．09元／年，2012年度为5 129．78元，参看http：／／www．jxstj．gov．cn／News．shtml？p5＝3445060．；2013年2月28日发布的2012年度山东省国民经济和社会发展统计公报数据显示，农村居民人均生活性支出6 776元／年，参看http：／／district．ce．cn／zt／zlk／bg／201302／28／t20130228＿24154119＿12．shtml．；上海农村居民2012年度人均年生活费支出为1 0225元／年，参看http：／／lawyer．110．com／16692／article／show／type／3／aid／284129／．；浙江省衢州市常山县政府网站2012年4月公布的该县农村居民最低生活保障标准为3 060元／年，参看http：／／www．changshan．gov．cn／ldjy／201204／t20120409＿93584．html．；河南省驻马店平舆县政府2012年5月“关于确定2012年度全县农村居民最低生活保障标准的通知”显示数据为1 500元／年，参看http：／／www．pingyu．gov．cn／。以上数据均为2013年6月19日访问。结合最低生活保障标准和人均年消费支出的特点，综合考虑上述数据及城市特点倾向，笔者认为，以年均6 000元作为普遍适用于全国范围内城市近郊农村人均生活性支出标准是相对客观可行的。计算，人均土地按3亩①据笔者了解的数据，现在阴山山脉人均土地大约二亩，有的全家一亩，靠近黄河的人均二十亩，鄂尔多斯估计是人均最低百亩，最西部的阿拉善人均以公顷计算。依据2011年度“自贡市国土资源局征地补偿安置方案公告”中的数据，人均耕地和土地总和一般为二亩，参看http：／／www．zglr．gov．cn／News／show／play／1255．shtml，2013年7月7日访问。鉴于有些地方根本不存在农地征收的可能性，以人均3亩这个数值计算应可保守覆盖中国大多数被征土地省份人均占有土地情况。计算，在未考虑通货膨胀，物价上涨，疾病意外等因素的前提下，征地补偿费从理论上可供被征地人在未来9年内保持与目前基本相当的生活水平，但9年后怎么办？吃什么？靠什么？对于习惯于“面朝黄土背朝天”的大多数离开土地没有其余生存技能的农民而言，失去土地往往意味着失去长远的保障，而现实中的大量案例皆表明，多数均达不到维持农民原有生活水平的目标。

（四）征地补偿范围狭隘，权益受损普遍存在

就我国现行法律规定而言，补偿范围往往仅限于因征地造成的直接损失和物质损失，对于因征地造成的动迁他处的迁居费，准备长期耕种而前期大量投入土地的开垦费、技术投资费，残存地补偿费（农地被切割后剩余地难以保证规模生产力），相邻地损失费，承包期内预期收益费，择业成本费，改良物补偿及拆迁费，土地发展权补偿费，生活权损失费，土地权重新确认时在测量登记上要缴纳的印花税等等，一言以蔽之，因征地行为造成的间接损失及因此延伸的一切经济和非经济利益均不在补偿范围之列。

此外，由于我国法律允许本集体经济组织以外的人，通过直接承包或者承包经营权流转的方式取得土地承包经营权，但土地补偿款的分配往往以具备本村村民资格为前提，导致该情况下承包户的利益必然受损。

这里特别要提一下农地征收中的精神损害问题，主流观点是不予补偿的。传统观点甚至认为农地征收是否存在精神损害尚属于待证命题，笔者以为这不仅不是伪命题，而且尚属于重要问题。征地对于“重土安迁”的中国农民而言，离开土地往往意味着原有生活模式发生根本性变化，他们需要离开从祖辈手上接下来，历经多年打拼耕耘的业绩，需要舍弃宗庙祠堂墓地等祖辈灵魂栖居的场所，需要抛弃承载儿时记忆和孩童乐趣的快乐庄园，他们会像无根的野草觉得只是飘在尘世。离开土地往往会因为周边环境，生活习俗，人际交往甚至休闲方式等发生重大变化，其在心理上要经历焦虑、孤独甚或恐惧这种非自愿转变生活习惯的过程，原有的安逸、稳定和心理满足感常常会瞬间荡然无存。“村落终结过程中的裂变和新生，也并不是轻松欢快的旅行，它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。”［10］离开土地绝对不仅仅是经济生活的变化，其精神上的变迁不言而喻。

（五）补偿安置方式单一，失地心理压力巨大

2004年以前，农地征收补偿只有劳动力安置和金钱补偿两种方式。鉴于农民本身教育文化程度及素质等客观因素，其在择业上往往受到很多限制，在选择中常处于劣势，即使被安置，从事的也多是脏苦累工种。在市场经济时代，实践中，受短期利益驱使，农民多喜欢货币金钱补偿，且货币安置常采用一次性发放方式，有抽样调查数据表明，补偿中货币安置比例高达94．1%［11］。

土地对农民而言，承载着基本生活、医疗、养老、子女就学等期盼，兼具养育、存储积蓄、资产增值、信用担保等功能。土地是农民的命根子，意味着所有的生活保障，因为失地，农民往往变成“既脱离农村，又未被纳入城市的‘边缘’群体，他们失去原有的生活模式，又不具备城市居民的生存技能，在现代化的生活当中处于夹缝。”［12］有数据显示，失地农民“心理异常率高达42．5%，因为再就业无望及对未来生活的担忧焦虑造成了强大精神压力，甚而发展成抑郁、恐怖强迫等心理疾病”［13］。在农民“被非农”后，就应具有与城市居民同样的养老保险、医疗保险、最低生活保障、再就业优惠政策等，必须对之进行再结构化，使之真正融入新的社会经济结构中，避免其成为“种田无地，就业无岗，社保无份，创业无钱”的不安定人员，对于45岁以上的失地农民，由于文化素质普遍偏低，就业技能差，非农就业尤其困难，对他们建立养老保险和最低生活保障制度更是迫在眉睫。

（六）解纷机制堵塞，利益表达渠道不畅

根据国土资源部2010年修改后的《征收土地公告办法》，土地征收实行“两公告、一登记”制度，但在实务运作中这种制度却常常被变异化，地方政府很少事前与征地农民进行协商，往往采取“对上级边开工边报批，对农民先圈地后通气”的办法，常采取“通知性”公告或事后告知，甚至于根本不公告，补偿的具体标准及范围，补偿和安置费用的划拨与使用情况等公告事项往往在公告前就已经决定，农民只有按照不得不接受的决定去指定地点办理补偿登记手续。整个征地程序缺乏应有的公开性及透明度，被征地农民缺乏表达自己意见的机会，现实中非常的被动和无助。

《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：征用补偿、安置方案均由行政部门拟订、批准、实施，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。从该款规定可以看出，在整个征地相涉的重要内容上，行政机关具有完全的主导性，在征地纠纷的解决上，还将政府作为纠纷裁决者，根本无视政府不具备中立性身份的现状，往往导致难以作出公正裁决；不仅如此，在《行政复议法》第6条、第30条第2款规定，相关权利人对征收决定不服的，只能提起行政复议，完全排除了司法机关的介入。上述条款从不同侧面反映出我国现行土地征收救济制度的缺陷，其对于农民的集体土地所有权并没有给予充分有效的保护。

三、农地征收补偿困境之破解策略

（一）科学厘定公益边界，严格界分商业征地

针对借公益之名征地这一问题，笔者以为首先要对公益作一权威性解释，鉴于该概念内涵和外延的丰富性，可以借鉴像《行政诉讼法》规定受案范围采用的法条界定模式——“概括＋列举”式，“在立法上，除了抽象出‘公共利益’的基本内涵，如公共性和非排他性、受益对象的不特定性，还应以不完全列举的方式明确‘公共利益’的外延”［9］250，这样可以有效克服概括式的不确定性和列举式不穷尽性的弊端，并将两者的优势做到完美的结合，具体可以参考借鉴香港的征收条例规定［14］。

其次要严格界分是否属于公益用地，要和商业用地分别建立不同的征地体系，如学者所言“农地征收只能是为了发展公共利益的目的，应绝对禁止为商业目的的征收”［15］，公益性征地如地铁、高速公路建设可以通过政府征收集体土地以适当方式实现，而对于商业用地只能全部通过市场机制。通过价格机制可以规制大量不必要的征地行为，避免市场上出现大量囤积土地及闲置楼盘等不良现象。严格限定公益征收的原因在于，农地是不可再生且急剧减少的稀缺资源，它关系到粮食安全，生态稳定，关系到整个国家国计民生。

（二）农地推行确权登记，合理确定分配比例

针对农地主体多元，补偿款分配混乱问题，笔者以为首先要界分土地的归属主体，即对农地进行确权登记。诚如国土资源部工作人士所言，“确权是保证农民土地财政权，解决征地纠纷的前提”［16］，要改革现行不合理的土地产权制度，还权于农民。实践中，由国土资源部牵头，对农村土地所有权的确权登记颁证工作；由农业部牵头，对农村土地承包权的确权登记颁证工作，已于2012年度在全国范围内逐步铺开。“登记发证是明晰补偿范围和权属主体，避免补偿款归属纠纷的必要环节”［17］37。确权要明确农民权益不仅仅限于承包经营权，还包括转让权和收益权，把占有、使用、收益和处分权还给农民，使得农户成为土地实实在在而不仅仅是名义上的主人。

确权要向农民倾斜，但也并非农地完全归属农民，因为如果只是农地，没有征收国家行为的介入，农地的增值还是有限的，“只有当规划变为建设用地的时候，这时候才有增值”［18］。理论界对于土地增值分配，一直都存在着基于增值原因是国家投资带来的土地环境改善论者的“涨价归公”论与基于保证土地产权完整性及其在经济上实现论者的“涨价归私”论两种论断，这两者间究竟孰对孰错，一直都在论争中，至今尚未分出胜负。有学者通过使用土地增值收益分配理论模型工具，并以广州市为例进行模拟研究，得出了“农民、开发商和政府分享土地增值收益的理想比例是农民约占25%—30%，开发商约占15%—20%，政府约占50%—55%”的结论［19］。

事实上，一些地方性法规对此已经作出了相对细致的规定，如2005年山西省人民政府发布的《山西征用农民集体所有土地补偿费分配使用办法》，2007年四川省人大常委会通过的《四川省〈农村土地承包法〉实施办法》，湖南省2008年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理的通知》，吉林省2009年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见》大都作了征地补偿费的75%—80%分配给被征地农户，其余留归集体经济组织等类似规定。笔者以为可以参考美国农村发展研究所（RDI）的建议，对公共目的征地，集体获得补偿费的5%—25%，农户则获得75%—95%；经营性用地的协商流转，按国家5%，集体5%—25%，农户70%—90%的比例进行分配［20］。为了减少截留现象，还应该固定一个补偿款的管理主体，可以参考RDI建议，将土地补偿费交给通过契约建立的中介监督机构负责管理发放。

另外针对实践中存在的一些城市近郊土地过度补偿，农民一夜暴富的现象，可以考虑通过建立一种升值收益分享机制，对高额土地补偿款征收一定的土地税，地方政府得到的此笔收入，可以用以改善医疗等民生建设，解决财政吃紧问题。

（三）以市场价补偿为基准，综合考虑多方因素

鉴于“产值倍数法”，年产值标准和区片综合地价等传统征地补偿标准的弊病，笔者主张采用有限度的市场定价原则，“综合考虑当地经济发展水平、供求关系、土地所在地段等因素，并由具备法定资质的中介机构进行价格评估，必要时通过听证会等方式最终确定补偿款金额”［17］33－36。目前世界上大多数国家都以土地市场价格作为补偿基准，并建立了相对完善的市场价格评估机制。如英国对被征土地按市价进行补偿，法国按协议价格，荷兰则考虑土地未来预期收益，而在美国，确立市场价值的方法包括售价比较方法、成本计算方法、收入计算方法等，并且充分考虑评估者的意见［21］。正因为以市场价格为基础，“美、英、澳、德等发达国家，土地征收工作都能平稳进行，并未发生甚为严重的征地冲突”［22］，而我国“如果保持原有的征地补偿标准不变，就必定会在征收过程中面临农民的不满和反抗”［23］。

针对补偿款为被征收前3年平均年产值的“30倍上限”，鉴于其在实践中被诟弊时长，很多人倾向将其删除，因牵连到诸多部门利益，因此引发了庞大质疑讨论［24］。如果从“30倍上限”改为“无上限”，一些人担心会发生“漫天要价”，出现“征地暴富群”现象，笔者以为这有些过虑，首先，漫天要价可以，但未必要对漫天要价予以支持，完全可以根据市场价或类似情形下的案例进行积极引导，而且如前所述，还可以通过运用征收土地税等方式进行调节，在保障失地农民正当权益的前提下，妥善平衡国家、农民和社会等多方利益，避免因渠道不畅而引发新一轮利益失衡现象出现。

借用陈小君教授的话作一小结，“征地理应以市场价值补偿为原则，以切实保障被征收人的基本生活需求为依归，并坚持补偿标准的动态性，根据经济、社会发展情况适时调整”［17］36。

（四）补偿范围应予扩大，间接及精神损失均应合理补偿

针对征地补偿范围这一问题，世界上绝大多数国家和地区均“不仅补偿财产的直接损失，对间接损失都会给予一定的补偿，不仅补偿财产所有人的损失，而且对于存在该财产上的其他物权、债权或者无形财产权均在补偿的范围之内”［25］。随着世界整体关系发展的日益密切，这些经验也应为我们所汲取。

对于非具备本村村民资格的土地承包经营权者，考虑其土地承包经营权的用益物权性质，理应将其纳入可分享补偿款的人员之列。

依据“有损失有补偿”的法学基本原理，征地补偿范围应该包括因征地行为而遭受的一切财产权和人格权损失，对于因农地征收能否寻求精神损害补偿，就笔者视野所及，在2010年国家侵权精神损害赔偿责任被确立后开始处于灰色地带，有人提出“在我国构建此种制度的理由，除了包括相应法理依据和法律依据外，还包括目前域外已有在土地征收过程中实行精神损害补偿制度的先例等。农地征收中的精神损害补偿方案主要包括：坚持精神抚慰为主、自由平等协商和法官自由裁量等补偿原则；实行给付精神损害补偿金、尽可能复制生活环境和定期进行心理疏导等补偿方式；以被征土地的使用属性、使用年限、经济价值、被征地农民的文化适应难度和当地生活水平等作为确定精神损害补偿金数额的参考因素”［26］的构建方案，笔者以为完全可资借鉴。

（五）普推多样化安置体系，建立健全养老等社保体系

针对安置方式这一问题，2004年国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》增加了农业生产安置，重新择业安置，入股分红安置，异地移民安置等方式。基于失地农民的智力含量及劳动技能等客观因素，政府可通过划拨专项经费建立职业技能实训基地，对农民进行再教育促其掌握另谋出路技艺。通过提供小额担保贷款等方式鼓励自主创业，并给予税收优惠。积极提供就业信息，通过开发社区就业岗位等方式拓宽就业渠道。出让土地时，与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协议，同等条件下优先吸纳被征地农民［27］。城郊可实行留地安置，即将批准征用面积10%—15%的地用作留置人员发展第二或第三产业，盛极一时的浙江模式就是采用这种方式。用征地补偿费在留置地上建村居、办市场、造饭店、兴企业，建立社区股份经济合作社，失地农民生活水平显著提高。在无法留地安置时还可采用异地安置，如当年三峡大坝修建时就是此种方式，即将失地农民整体搬迁，生活方式不发生改变，当然其适用的前提必须是土地资源足够丰富。针对农民基于短视，选择货币安置后常常将现金用于消费而不是投资生产，可以采用土地债券方式安置，即以政府发行有价证券的形式代替货币形式付给被征地农民，一定年期满后，被征地农民可以凭借土地债券获得相应的本息。发行土地债券的方式能够缓解国家在短期内筹集大量资金的难题，缓解基础设施投入的难度，同时被征地农民可以暂时放弃对应有征地费的消费，获得一定的预期收益，由于发行土地债券具有许多优点，被越来越多的国家所采用［28］286。具体采用何种安置方式，可征求农民意见，详细说明优缺点，引导理性选择，当然也可以将上述方式综合使用，如福建省泉州市泉港区在实施炼化一体化的国家征收重点项目时，采用了在城市中心集中建设居民小区统一安置、适当提高补偿标准实行货币支付自行安置、替代地补偿整体搬迁异地集中安置、免费提供再就业培训、通过财政转移支付建立最低居住生活和教育保障相配套的综合性安置政策，产生失地农民6 928人，没有出现一起上访事件［28］288。

基于农民现金收入低的特点，对其建立社会保障制度的资金来源，笔者以为可以从两个方面获得，一方面就是按照一定的比例从失地农民的补偿金里扣除；另一方面由国家财政支付，两者共同构成农民社保费用的来源。针对失地农民的社保基金，还可以交给信托、基金公司等专门机构去管理经营，并且要设立专门账户，做到专款专用，任何单位和个人不得挪用，更不能侵占，这样不仅可以科学有效管理失地农民的补偿金，还能因专门管理机构的运营使保障金进一步获得增值，从而扩大农民的收益。

（六）构建多元解纷途径，畅通利益表达渠道

针对纠纷解决这一问题，笔者以为，首先应建立起一个协商机制，并将其作为征收前置程序，如美国俄亥俄州1971年的《新统一法典》第163条就规定有谈判阶段，“要求征收人尽一切努力与土地权利人达成协议，以免进入司法程序”［29］，“在香港，有80%—90%是由地政部门与土地权利人通过协商解决补偿问题的”［30］。其次要畅通司法救济途径，依据《行政诉讼法》第2条关于受案范围概括式规定之精神，农地征收作为一具体行政行为，理应纳入诉讼渠道，实践中行政压制司法，“政策式不立案”现象大量频发，绝对是一不正常现象。鉴于土地征收关涉问题相对专业，并具有一定专业技术的特点，可建立一专门的土地争议解决部门集中有效解决补偿争议，具体可借鉴英国土地法庭、法国土地裁判所、香港土地审裁处等类似运行经验。

为了妥善解决争议，可以加大对土地信访问题的处理力度，设置对口信访机构，避免其只是“传达室”和“中转站”角色，要加大对信访案件的调查，查证属实的，要形成处理意见，督促落实并限期办结；对反映失实和提出的不合理要求，也要耐心说明情况使其息访，要提高信访工作人员素质，避免纠纷在形式上解决后又引发二次上访事件的发生。另外对于征地过程所涉相关问题，要通过公开听证等方式，保证过程透明，信息对称，这样也有利于征地补偿协议内容的实现。

四、结 语

中国的农地问题绝不仅仅是被征地农民的事情，而是关涉整个民族和国家，关涉社会整体和谐稳定的事情。征地过程中出现的困境，对之必须采取慎之又慎的态度，策略地给出应该符合经济学上的帕累托最优规则。笔者以一管之见，抛砖引玉，希望引发更多的讨论，从而对中国农地问题的妥善解决有所裨益。

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The Exploration on the Dilemma and Outlet of Chinese Land Expropriation Compensation——Based on the Observation of Law and Practice

HU Xiao－ling1，2
（1．College of Law，Southeast University，Nanjing 211189，China；2．College of Administration and Law，Northwest University of Political Science ＆Law，Xi'an 710063，China）

Since the 18th Congress of the CPC，land expropriation plays a more important role in many rural areas problems．The problems of China's land expropriation compensation，including the public interest is not clearly defined，ownership is multivariate，compensation standard lagged，compensation scope narrow，placement method single，the dispute resolution mechanism blocked and many other difficulties．Solutions are proposed one by one．The aim is to give advice and suggestions about“the Ordinance on expropriation compensation of rural collective land”which is being discussed now．Key words：Land Expropriation；Owning Rights；Spiritual Damage；Compensation；“Agriculture”

D922．3；F301．1

A

1001－6201（2014）02－0001－08

［责任编辑：秦卫波］

2013－07－23

国家社会科学基金项目（13BFX049）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（11YJC820090）。

胡晓玲（1979－），女，山西大同人，东南大学法学院博士研究生，西北政法大学行政法学院讲师，行政法应用研究中心研究人员。