民办养老机构发展的问题表达与策略选择——基于杭州的经验

徐 祖 荣

(杭州市社会科学院，浙江 杭州 310006)

加快发展养老服务事业是落实科学发展观的重要实践，是社会文明进步的重要标志，是保障和改善民生的重要内容，是共建共享全面小康社会、共建共享“生活品质之城”的重要体现。近年来，杭州市委、市政府十分重视养老服务业的发展，出台了一系列政策措施，初步建立了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，有力推进了养老服务业的发展，许多工作走在了全国、全省前列。但必须清醒地看到，杭州人口老龄化程度高于全国、全省平均水平，养老服务供给相对不足，这给社会和家庭带来一系列问题和挑战。据抽样调查，有47%的老年人担心年老生活不能自理或生活无人照料，有98%的老年人要靠居家养老，目前能进入机构养老的老人只占老年人总数的1.28%,而杭州老年人口中，有各种疾病或生活不能自理的大约有10万人，其中80岁以上的已不在少数。同时，传统的大家庭正在或已经被核心家庭取代，老年人和子女分开居住已相当普遍，“空巢”老人越来越多，2011年就发生了数起独居老人惨死家中多天未被人发觉的事例[1]。因此，如何实现“老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所教、老有所为”，改进和提升传统的养老服务供给体系，在社会福利社会化背景中培育多元化养老服务供给主体，大力发展民办养老机构，需要全社会未雨绸缪，认真对待。

一、民办养老机构的优势与劣势

(一)优势

1.初具规模，影响逐升

民办养老机构在杭州已经形成一定的规模，在社会上也有一定的影响力，并且在很大程度上分担着杭州养老事业的重任。

在2010年杭州市民政局调查的部分民办养老机构中,平均入住率达80.7%，而国有养老机构、集体办养老机构平均入住率分别为70.7%和43.7%①资料来源：邵胜撰写的报告《杭州市养老机构发展现状与对策研究》(2010年民政部民政政策理论研究课题)。。

若将养老问题全部推给居家养老和社区养老，杭州的养老情况将是什么样的？且不说现代居家养老的可实现性和可操作性有多大，单看社区养老的承载能力就可以断言，社区养老不可能解决居家养老剩余的养老需求，社会需要民办养老机构作为社会养老方式的重要补充力量。

2.与居家养老相比，民办养老机构能降低养老成本

目前，家庭养老功能正在弱化。首先，家庭结构小型化对子女的经济供养能力构成了挑战。我国从20世纪70年代开始实行计划生育政策，生育率逐年下降，家庭子女数量渐渐减少。同时，生活水平和医疗水平的提高使老年人口的寿命在延长，子女的赡养负担也在加重。如果现有的计划生育政策不变，到2020年，杭州将迎来“1-2-4-8”的家庭结构，即一个家庭中有2个中年夫妇，8个高龄老人，4个低龄老人，还有1个小孩。家庭很难充分担当起老年人的生活赡养和精神慰藉的义务。其次，家庭结构的核心化。一方面老年户数量增加，另一方面家庭关注的重心从老年人转向子女，以子女为中心的家庭观念开始整合到整个家庭结构中。与此同时，在城市中出现了越来越多的“啃老现象”，父辈一代要承担起子女的买房首付和孙辈的照顾，这种供养文化的转移正在改变着家庭经济资源的分配方式。

居家养老固然能使老年人怡然自得地在家进行养老，享受天伦之乐，能够有比较舒畅的心情。但是，老人居家养老是以牺牲子女及亲人大量时间和精力为前提的。如果老人有重病或者卧床不起需要人全天候照看时，子女及亲人需要花更多的时间和精力去照料。在压力大而又繁忙的现代社会，这样的时间与精力付出并不比去养老机构的花费实惠，反而加重了子女及其亲人的经济负担。按月份或相应时间交纳一定费用，民办养老机构就能让老年人入住，让他们享受到比较专业且全面的服务。入住的老人有了自己的群体，有了共同的语言，可以有相对丰富的业余生活，还能保证老年人即时的健康和安全，提高了生活质量。老年人的子女及其家庭可以更好地投入到工作和学习中，在增加家庭收入的同时，减轻了家庭养老服务成本较高带来的经济负担。相对于居家养老而言，民办养老机构有着一举两得的好处。

3.与社区养老相比，民办养老机构服务体系相对比较成熟

社区养老是介于完全居家养老与完全机构养老的中间形式，在一定程度上能让老年人生活得自由自在，满足他们在家中养老的愿望。社区养老以社区为依托，向老年人提供各种养老服务需求以及各种紧急上门服务需求。这对低年龄段的老年人来讲还比较现实和方便，因为很多事情他们还可以自理，只需要一些小的帮助而已。然而对高年龄段的老年人而言就不太现实，因为他们基本上需要24小时的照料服务，社区养老服务基本上不可能做到完全的24小时上门服务，即便随叫随到，万一有特别紧急的生命危险情况出现，等社区服务人员到达时，后果可能不堪设想。目前，我国社区服务和社区照顾的发展状况很不乐观,调查表明，城乡社区中能够提供家政服务所覆盖的居家老年人比例，城市为68.2%，农村仅为6.8%[2]。

民办养老机构养老方式有着社区养老无法比拟的优越性和安全性，如民办养老机构有相对专业的照料,针对老年人的自理程度不同收取不同费用，采取不同的护理措施，以保证老年人得到及时、周到、全面的养老服务，这与社区养老相比，有着不可取代的优越性。

4.与公办养老机构相比，民办养老机构市场发展优势明显

公办养老机构是在计划经济条件下形成的，是国家包办、政府部门分工统管、财政统包供给，机构的发展和运营直接受制于政府部门。这种机构运营非产业化、性质行政化、经费供给化、资源配置非社会化、运行机制非效率化的发展格局，在实行市场经济的今天暴露出很多问题。一是因为经济水平的提高带来人们对高质量、多元化养老服务的需求，公办养老机构很难包办并满足不同类型、不同层次的养老需求；二是由于缺乏外在的约束和激励机制，公办养老机构容易陷入低效率与低质量的困境，这给民办养老机构的生存发展留下了空间。与公办养老机构相比，民办养老机构有着明显的市场发展优势。

(1)机制的灵活性。民办养老机构作为民营经济的一种，有着快、轻、便等机制的灵活性。“快”指民办养老机构能够随市场的需求变化，迅速改变和调整与市场相适应的经营管理体制和竞争策略；“轻”指民办养老机构负担轻，无需承担国家、集体遗留的沉重历史包袱，能充分发挥市场在资源配置上的优越性，为政府承担公共事业领域应有的责任；“便”指民办养老机构提供养老服务的便捷性，能以市场需求为导向，提供适合市场需求的服务，不会受到条条框框的约束。

(2)决策的时效性。市场瞬息万变，唯有迅速决策，缩短决策周期，才能适应市场变化，发挥市场在资源配置上的优越性，而公办养老机构由于经营体制上的特殊性，决策周期长而复杂,当一个项目开始运营时，市场需求的方向可能已经发生改变。如全国各个地区投资兴办的星光养老院，依靠政府投资建设，在后期经营不能满足社会需要时，难以及时调整经营策略，改变经营服务内容，致使“星光工程”形同虚设。

(二)劣势

1.机构功能欠全面

各类养老机构的功能定位缺乏统筹规划和合理布局，大多属单纯供养型，而集收养、治疗、康复、教育、娱乐于一体的养老机构发展慢、数量少，尤其是缺乏专门针对自理能力较差的高龄老年人、残障人员的医疗护理型的养老机构。调查发现，杭州绝大多数民办养老机构缺乏精神病、传染病、老年痴呆、重症疾病患者的养老设施。据国内有关调查显示，全国重度精神病患病率约占老年人群的1.07%，痴呆症患病率占老年人群的5%～10%[2]，对精神病老人、痴呆症老人的生活照料已成为不少家庭的严重负担。浙江省内现有温州、宁波、绍兴三家床位数为1 430张的精神病养老机构收治精神病老人。杭州目前还没有一家专门收治老年痴呆症患者的民办养老机构，精神病老人长期托管、康复服务也面临困境。

2.资金短缺，设施匮乏

资金短缺是困扰民办养老机构的普遍性问题。2008年杭州市政府向养老机构共拨款1 677.53万元，其中向7家国有养老机构拨款1 476.95万元，向12家民办养老机构仅拨款51.14万元。按规定，在机构养老设施方面，主城区用房自建的民办养老机构，床位数达到50张(含)以上,取得社会养老服务机构设置批准书和民办非企业单位证书并投入使用后，由省、市、区财政按照核定的床位数分别给予每个床位3 000元、6 000元、6 000元的补助，相对于新建养老机构动辄10万余元每床的成本而言，仍显不足[2]。在不计设备折旧的前提下，不论档次高低，民办养老机构大多处于收支相抵的境况，基础建设投资无法正常收回，后续投入更难以为继。由于办社会福利机构利润低、前期投资大、回收时间长、入住率低等原因，一些私人出资者举债经营，不堪重负，没有能力添置、改善设施，对有入住需求的老年人缺乏吸引力与竞争力，无法形成良性循环。

在被调查的民办养老机构中，部分开设于20世纪90年代末期的机构最早购置的一些基础性设施已经老化，有的房间内线路及独立卫生间的热水器、水龙头等已经不能使用，严重影响老年人的生活;有几家机构的室外活动面积相当小，没有日常健身活动设施，只有几十平米的绿化带;只有个别有条件的机构安装了室内呼叫器，多家机构只有一些体温计、血压计、氧气瓶等医疗设施，只有为数不多的机构有医疗室和医生，据上城区调查，仅1家机构配备保健医生;部分机构设施存在安全隐患，大都不符合老年人建筑设计规范，有1家机构无安全楼梯通道，有9家机构仅配单向安全疏散楼梯通道[3]。

此外，杭州民办养老机构还存在着布局和场地问题。如上城区和下城区，虽然老龄化程度高，养老设施服务能力弱，但由于是开发较早的老城区，人口密度大，用地紧张，新建养老机构势必涉及拆迁问题，养老设施发展空间受限。

3.服务和收费标准欠规范

各民办养老机构分级护理自成一套，缺少科学、统一的管理，表现在：①分级护理的级别数量不统一，从1～11级不等。②分级护理内涵不统一。同样是一级护理，有些是针对完全自理生活的老人，有些是针对完全不能自理生活的老人。③分级护理标准不同，服务提供内容不同，收费标准不同。④缺少统一、科学的分级护理服务规范和评价体系。对各级别护理细则及护理服务要求缺乏明确而详细的规定，也没有统一的评价标准。此外，分级护理主要依据老年人的生活自理情况和需要提供的服务内容，对老年人的心理方面的需求没有考虑。

民办养老机构的收费大多由床位费、护理费、伙食费三项构成，其中床位费、护理费的收费差距较大。部分民办养老机构的收费超过大多数老年人的经济承受能力，入住设施较好的机构，每月需2 000元以上[4]。

4.养老护理员数量不足、待遇偏低、专业技能不高

民政部要求养老机构中老人与护理员的比例为健康老人(6～7)︰1，病患老人(2～3)︰1，但2010年杭州无论是公办还是民办养老机构此项比例平均达到7.5︰1，高者达26︰1，比例远高于民政部门的要求①资料来源：邵胜撰写的报告《杭州市养老机构发展现状与对策研究》(2010年民政部民政政策理论研究课题)。。

民办养老机构护理员缺乏的主要原因在于自负盈亏的性质和资金紧缺的困境。机构期望以最少的人干最多的事情，以达到护理员使用价值的最大化，导致护理员工作量大、待遇偏低，而工作量大、待遇偏低等工作特点使许多人不愿意到民办养老机构从事护理工作，机构难以找到更多的护理员，加大了现任护理员的工作量，从而难以满足许多老年人的特殊护理需求或者24小时护理需求，影响老年人的生活质量，最终影响民办养老机构的发展。据了解，2010年杭州市民办养老机构护理员工资低者只有每月900元，最高也不过2 000多元①资料来源：邵胜撰写的报告《杭州市养老机构发展现状与对策研究》(2010年民政部民政政策理论研究课题)。。

2005年，《养老护理员国家职业标准》颁布，将养老护理服务定义为一个专门的职业，把该职业从业人员分为四个等级：初级、中级、高级和技师，对各级人员的基本要求作了规定。但目前杭州民办养老机构基本上没有按此标准执行，没有完全实行分级管理，没有相应的分级管理要求和规范。尽管杭州近年来进行多次培训，由于队伍不稳定造成人员流失，至今仍没有有效建立持证上岗的机制。调查发现，机构护理员文化素质普遍较低，很少有护工经历，缺乏护理技巧和技能，在护理过程中遇到特殊问题时，不能及时采取有效的方法解决，从而拖延了解决问题的最佳时机，给入住老人及机构都带来一定的麻烦，影响了服务质量的提高。

二、民办养老机构的机遇和挑战

(一)机遇

1.老龄化速度加快，养老需求量加大

《杭州市2013年老龄事业统计公报》(杭老办字〔2014〕6号)显示， 2013年底，杭州全市60岁以上老年人口134.88万人，占总人口数的19.10%，比上年增加6.99万人，增长5.46%。老年人口数按年龄分组，60～69岁为74.74万人，占老年人口的55.41%；70～79岁为38.02万人，占老年人口的28.19%；80～89岁为19.86万人，占老年人口的14.72%；90岁以上为2.26万人，占老年人口的1.68%。表1为2014～2020年杭州老年人口发展趋势，结果显示老年人口比重呈逐年增加趋势。

表1 2014-2020年杭州老年人口发展趋势(万人)

与此同时，“空巢”老人数量逐年增多。“空巢”老人为无子女或虽有子女但子女长大成人后离开老人另立门户、剩下老人独自居住的老年家庭或老年个人。据“第五次全国人口普查”数据显示，全国平均家庭户规模为3.44人，浙江省为3人，杭州则为2.98人。随着住房条件改善、生活方式变化和人口流动越来越频繁，老年人同子女分开居住已愈趋普遍，即使在农村，独子结婚后不与父母同居的情况也越来越多。根据2010年全国老龄委公布的《我国城市居家养老服务研究》统计显示，目前我国城市老年人“空巢”家庭(包括独居)的比例已达49.7%，与2000年相比提高了7.7个百分点。大中城市的老年人“空巢”家庭(包括独居)比例更高，达到56.1%，其中独居老年人占12.1%，与配偶同住的占44%。研究报告称，随着社会经济发展和人们生活观念的改变，独生子女的父母开始进入老年期，“空巢”现象将更加普遍，“空巢”期也将明显延长，“空巢”比例持续增加的趋势将不可逆转[5]。2006年底，浙江省城乡实际“空巢”率已达73.99%[6]。预计到2015年，随着大批独生子女的父母进入老年，杭州“空巢”率将高达90%[2]。

2011年，杭州按常住人口计算，人均GDP突破10 000美元，根据世界银行的标准，杭州已经迈入了上中等收入地区。“十二五”期间，随着经济结构的调整和产业转型升级，杭州经济将持续增长，人均GDP有望接近或达到高收入国家的水平，老年人购买养老服务能力不断提高，城乡老年人的养老服务需求将大大增加。

2.养老床位数严重不足，民办养老机构发展空间广大

杭州市目前共有养老机构217家，其中民办养老机构37家；共有养老床位26 036张，每百名老人拥有床位2.23张，低于全省平均2.4张的水平，居全省11个市的第7位；民办养老机构床位数6 551张，占总床位数的25.16%，低于宁波的50%和温州的67%。2005～2009年养老床位数年均增长率为8.2%，低于全省年均9.7%的增长率，列全省11市(地)的第8位[2]。

3.社会福利社会化改革全面推进

(1)社会福利社会化内涵不断丰富。2000年，国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化意见》的通知(国办发〔2000〕19号)。该《意见》针对老年人、残疾人、孤儿等特殊困难群体的社会福利事业，提出“社会福利社会化”思想，对“促进社会稳定和社会文明进步具有重要意义”和“积极的现实意义”。2005年，民政部发布《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》(民发〔2005〕170号文件)，提出“社会力量兴办的社会福利机构”已经“成为我国社会福利事业的一个重要组成部分”，“社会福利社会化是在社会主义市场经济条件下发展我国社会福利事业的必经之路”。 该《意见》强调社会福利社会化主要发展方向是针对老人的养老服务，表明其思想得到了深化，突出了专业化的发展方向。2006年，国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快发展养老服务业的意见》(国办发〔2006〕6号)，提出了“养老服务业”的概念，将养老服务上升到“产业”的高度，成为第三产业的重要组成部分。2006年，全国老龄委《中国老龄事业发展“十一五”规划》提出“老龄产业”的概念，即养老服务在向深度发展的同时向广度延伸，最终目的是满足老年人日益增长的物质文化需求，培育老年消费市场。2011年，全国老龄委《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出“统筹发展机构养老服务”的要求，即按照统筹规划、合理布局的原则，加大财政投入和社会筹资力度，推进供养型、养护型、医护型养老机构建设，积极推进养老机构运营机制改革与完善，探索多元化、社会化的投资建设和管理模式，进一步完善和落实优惠政策，鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行管理。

(2)投资主体得到明确的投资政策支持。《关于加快实现社会福利社会化的意见》只是提出“投资主体多元化”概念，其意指“采取国家、集体和个人等多种渠道投资方式，形成社会福利机构多种所有制形式共同发展的格局”，并没有明确具体是哪些投资者。而《关于加快发展养老服务业意见》则提出了“要建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励采取社会以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业”，为民办养老机构采取多种方式参与社会福利事业提供了“公平、平等”的准入制度。《中国老龄事业发展“十一五”规划》则提出“制定引导老龄产业发展的税收、信贷、投资等各种政策，采取税收优惠、减免费用、信贷支持等特殊政策，大力扶植尚在起步阶段的老龄产业，积极鼓励、引导和规范个体私营和外资等非公有资本参与老龄产业的发展”；“积极引导民营资本和吸收国外资金投入老龄事业发展，逐步形成多元化的老龄事业投入机制。国家商业银行和政策性银行要加大对老龄事业发展的信贷支持力度。对于符合老龄事业发展方向，又有市场前景的老龄产业，需要银行信贷支持的，要按信贷规定给予支持”。

(3)养老服务对象由“同质化”向“差异化”转变，服务产品由“单一化”向“个性化”和“多样化”转变。《关于加快实现社会福利社会化的意见》提出了“服务对象公众化”的概念，“除确保国家供养的‘三无’对象(无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人)、孤儿等特困群体的需求外，还要面向社会老年人、残疾人，拓展服务领域，扩大服务范围和覆盖面，并根据服务对象的不同情况，实行有偿、减免或无偿等多种服务”。《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》指出，“鼓励和支持为老年人、残疾人、孤儿和弃婴等特殊困难群体提供服务的社会办福利机构的发展”，“应当坚持非营利的性质和发展方向”。从两个文件精神可以看出，老年人对养老服务的需求是同质的，没有个体之间的差异，而且与残疾人、孤儿和弃婴等特殊群体没有本质的差别，民办福利机构“应当坚持非营利的性质和发展方向”。《关于加快发展养老服业的意见》则开始重视老年人的差异化需求。“养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业”；“随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，社会生活方式的转变，老年群体在日常生活照顾、精神慰藉、心理支持、康复、护理、临终关怀、紧急救助等方面呈现出日益增长的需求”；“引导和支持社会力量兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院，鼓励下岗、失业等人员创办家庭养老院、托老所，开展老年护理服务，为老年人创造良好的养老环境和条件”。《中国老龄事业发展“十一五”规划》则更明确地提出“加快发展养老服务业”，“大力开发老年用品和老年服务产品”，“培育老年消费市场、引导老年人消费”，以达到发展老龄产业的目标。

总之，社会福利社会化改革取得的成就，既为我国民办养老机构的发展和参与社会福利事业提供了战略机遇，同时也为民办养老机构如何参与、发展我国的社会福利事业提出了指导性的意见。

4.审时度势，杭州全面创新养老服务业的政策体系

2010年11月25日，杭州市委、市政府颁布《关于加快推进养老服务事业发展的意见》(市委〔2010〕24号)(以下简称《意见》)。《意见》指出，加快推进养老服务事业发展的指导思想，以科学发展观为指导，坚持以人为本，结合杭州老年人口特点，按照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动”的总体思路，加快推进养老服务社会化、专业化、标准化建设，建立健全与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调，以社区服务为依托、自主养老为基础、居家养老为主体、机构养老为补充，覆盖城乡的养老服务网络，形成投资主体多元化、服务层次多样化、服务方式社会化、服务队伍专业化、运行机制顺畅、服务品质优良、监督管理到位、可持续发展的养老服务体系，努力实现“老有善养”。《意见》决定加大对民办养老机构公助力度。一是坚持国办养老机构与社会办养老机构并举；二是非营利性养老服务机构在扣除办院成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办院结余中取得合理回报；三是提高对老城区社会办养老服务机构寄养补助；四是降低养老服务机构建设准入门槛，简化养老服务机构审批程序。《意见》强调加强养老服务专业人才队伍建设，一是提高养老服务专业化水平；二是稳定护理人员队伍，将养老服务业单列特殊服务行业，将养老护理人员单列服务工种；三是鼓励志愿者参与为老服务。《意见》强调重视发展和壮大各类志愿者服务组织，建立健全志愿者服务活动长效机制，开展志愿者与被服务老人的结对服务和有针对性的专业服务。

(二)挑战

1.产权认定不明晰

我国《民法通则》规定的法人只有企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四种，包括民办养老机构在内的民办非企业单位的法人地位还有待明确。由于缺少专门的法律进行调整和具体规范，非营利组织在资产管理、资金筹措与使用、税收政策、经营范围、评价标准、社会监督等方面界定模糊。

民办养老机构作为社会组织的组成部分，属于非营利机构，而目前私人和企业经营养老机构的主要动机又来自于获利，当一家民办非企业的养老机构创立之后，创办者对于组织的产权已经发生了转移，经营所产生的利润无法在管理人员之间进行分配的，养老机构的产权也转为社会所有，公益的性质使得机构的经营管理与创立初衷之间存在偏离，这些矛盾直接体现到了对于产权问题的解决上。根据2004年财政部颁布的《民间非营利组织会计制度》第2条的规定，民办非企业须具备以下三项要素：第一，该组织不以营利为宗旨和目的；第二，资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；第三，资源提供者不享有该组织的所有权。这意味着投资人在出资后与养老机构脱离了财产关系，在机构终止以后，出资人也无法将投入收回他用，而只能继续用于公益事业。这种制度将使资产用于养老事业的意愿下降，同时导致在养老机构的运行中，管理者的经营方式与市场需求出现偏离。

2.竞争环境不公平

民办养老机构与公办养老机构共同处于养老服务市场之中，由于二者提供的是同质产品，未有明显的功能划分，因此竞争相当激烈。然而，这种竞争却是在不公平的环境下展开的，对民办养老福利机构而言，这是一种非常态的生存和竞争环境[7]。数据显示，与公办养老机构相比，13.8%的民办养老机构有明显的被不平等对待之感，47.2%的机构认为“有一些”[8]。虽然国家为扶持民间力量参与养老服务的供给已制定出多项优惠政策，但政策最终能否得以落实仍取决于地方相关的资源掌控部门。由于我国政府机构条块分割，部门之间资源相对独立，出于自身利益的考量，很多资源掌控部门并未出台相应配套措施，导致优惠政策在实际执行过程中常常难产。《关于加快实现社会福利社会化的意见》中明确指出各地应“将社会福利设施尤其是老年人服务设施纳入公共设施进行统一规划”，然而现实中国土规划部门并未将老年福利设施和养老机构纳入到城市的整体规划中来，民办养老机构很难找到地理位置及场地大小合适的开办场所。

3.社会公益环境未形成

(1)观念误区。一种误区是长期形成的国家包办社会福利的错误认识。一些人习惯于计划经济下形成的思维模式，简单地把养老看成是国家与单位的责任，对养老服务要走社会化、产业化道路不理解甚至抵触。另一种误区是对民间力量的不信任。一些人认为任何个人或组织都是“经济人”，都要追求个体利益的最大化，民办养老机构也不例外。因此，民办养老机构进入养老服务领域只是假“非营利”之名行“营利”之实，必然会损害老年人的利益。还有一些人把投资举办民办养老机构看作是个别思想觉悟高的人的慈善行为，与己无关，对民间福利服务供给存在一定程度的冷漠。

(2)社会资源难动员。一方面，我国缺乏西方社会大规模慈善捐助的传统，民办养老机构几乎得不到社会资金的无偿支持；另一方面，我国正处于社会转型期，经济基础薄弱，中产阶级还未形成，社会捐助资源尚不充足，难以有效动员社会资源。此外，公众对“全能政府”的过度依赖和迷信，也影响他们对民办养老机构等非营利组织的关注和信任，如公众的捐赠对象往往只是公办养老机构，而极少想到民办养老福利机构。

(3)志愿服务理念缺乏。目前，社会还缺乏一种强烈的、能持久支持人们开展志愿服务的志愿精神，志愿服务理念尚未形成。目前，到民办养老机构提供志愿服务的人群多为在校学生，活动通常只具有组织性，缺乏志愿性，有时甚至带有一定的功利目的，提供的服务内容也常常局限于一些表面化、形式化的活动，如打扫卫生、文艺表演等，社会效益有限。

4.多元主体监管力度不足

在我国现行的行政体制下，民政部门、老龄委、审计部门等都是民办养老机构的监管主体。但各个主体的监管权利、责任、程序、方式在法律上缺乏可操作性的规定，不仅在监管上互相推委，而且监管的动力不足，处于一种被动、消极的状态。以民政部门为例，作为民办养老机构的登记管理与业务主管部门，既有事前登记管理上严格把关的责任，也有事中指导和监督其合法经营、事后追究其违规违法行为的责任。然而在现实中，民政部门把监管的侧重点放在入口而不是民办养老福利机构的运作过程，导致部分民办养老机构在偏离非营利宗旨、逐渐蜕化变质时得不到有效的纠正，影响了美誉度。

三、推进民办养老机构发展的策略选择

基于上文的分析，在发挥优势、弥补劣势、把握机遇、规避挑战的基础上，从政府、民办养老机构、社会三方面提出若干具有前瞻性的推进民办养老机构发展的应对策略。

(一)政府方面

1.加强管理机制建设

(1)规范行业标准。规范民办养老机构的服务标准要由政府与养老机构共同努力。民办养老机构的可持续发展需要法律的保障。养老服务是一项新兴的特殊服务业，需要制定相应的服务标准，其中包括护理规范、统一的合同文本等方面的内容。政府应制定《养老机构服务标准法》，通过法律的形式明确养老机构的性质地位、各方权利义务关系、开办养老机构筹资方式、纠纷处理机构与理赔等；政府应在《老年人社会福利基本规范》基础上，制定细致完善的有关民办养老机构管理、经营、服务、建设设施标准、维护老年人权益为内容的条例和办法；政府应在《养老护理员国家职业标准》的基础上，制定适合本土的养老护理员职业标准和执行办法，规范养老护理员的管理，提高护理员的准入标准。

(2)设立评估体系。对养老机构的场地、设施、设备条件和人员配备、服务质量、信誉等情况进行综合评估，向社会公布养老机构的评估结果。评估体系的构建包括养老机构服务的质量检验标准以及评估流程，根据质量检验标准，依据评估流程检验养老机构的服务设施、服务人员、服务质量。养老机构可以根据质量检验标准进行自检，自检不合格的按照标准补足缺失的部分，然后再由政府或政府指定的组织或个人主审。对于检验不合格的养老机构，政府应给其机会修正，不应采用简单的惩罚措施，而要找出其存在问题的原因，提供便利条件使其尽快达到质量标准。对达到标准的机构给予激励，将评估结果的好坏作为获取政府资金等条件的一项依据，从而调动养老机构在提高自身服务质量方面的主动性，最终带动整个养老服务行业的发展，适应不断增长的老年人的需求。

(3)建立定期汇报制度。民办养老机构同相关管理部门之间的联系并不像上下级之间那样紧密，政府及相关管理部门对民办养老机构的经营状况、出现的问题并不是很了解，这在一定程度上阻碍了政府对民办养老机构的科学化管理和全面性政策的制定以及民办养老机构的发展。相关管理部门应组织各民办养老机构负责人定期向该部门汇报养老机构的经营状况和遇到的问题以及在经营管理过程中的经验体会等。如果将这一制度经常化，让政府与相关管理部门及时了解到民办养老机构的经营状况和遇到的问题，就能及时地提出有针对性的建议和解决对策，为民办养老机构的长远发展和管理水平、服务质量的提高提供实质性的帮助。

2.提供资金支持

(1)保障资金周转正常。民办养老机构在经营过程中经常会遇到资金短缺的问题，当出资人没有足够的实力解决资金短缺问题，就会严重影响民办养老机构的正常经营及创办人的经营积极性。政府应设立一定的财政资金账户专门用以支持民办养老机构的资金运转，适时地给予资金帮助以解决民办养老机构的资金紧缺与周转问题。除此之外，市政府应起到桥梁作用，为各民办养老机构联系一个定点银行，让银行以公益性低息或无息贷款方式对民办养老机构提供资金支持。实践证明，只有在政府的帮助之下，民办养老机构的资金短缺与周转问题才能得到根本解决，机构才能正常经营和发展下去。

(2)扩大补贴范围。政府应制定针对所有民办养老机构的各种资金补贴政策，明确民办养老机构享受养老产业补贴的权利，探索更加有效的政府补贴机制。政府可以直接对民办养老机构实行床位补贴、修缮补贴以及对所有养老机构的管理与饮食补贴等，加大补贴范围与补贴力度。同时，相关部门应该到民办养老机构当中了解其所出现的各类资金问题，用以加强补贴计划的可行性与实用性。

3.加大政策扶持力度

(1)纳入市政基础设施建设规划。养老机构建设应与幼儿园、学校、医院等建设一样，一并纳入市政基础设施整体规划中，由政府投资建设或住宅小区开发商建成后交政府使用。民政、规划、土地、财政等有关部门应按照经济社会的发展要求各司其职、密切配合，发挥各自作用，积极予以落实。建立促进民办养老服务机构建设的土地使用政策，认真落实国家和省有关老年服务机构建设的扶持政策，优先保障民办养老机构建设用地。对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施，优先予以立项。对新办的民办养老机构建设用地采用划拨方式，划拨方式取得的土地使用权不得用于其他用途。鼓励通过对旧厂房、民用设施改建扩建的方式建立民办的各类养老服务机构。

(2)出台扶持和优惠政策。主要包括财政政策(专项拨款、补贴、减免收费等)、税收政策(优惠与减免等)、信贷政策(贷款的规模、期限、利率方面的优惠)、价格政策，等等。对申请报批的民办养老机构，政府相关部门应在法律和政策许可的范围内简化立项和审批手段，在批(或用)地、信贷、税收、城市建设与公用事业收费、医疗保障和服务等方面积极给予扶持。对资金不足但有偿还能力的民办养老机构申请的投资性贷款，金融部门应放宽贷款条件、延长贷款期限，在给予低息照顾的条件下实行差别利率。增加合理有效的税费优惠政策，民办养老机构提供的养老服务收入按规定免征营业税、企业所得税以及自用房产、土地的房产税和城镇土地使用税。养老机构的水、电、暖、燃气管道管线工程和用水、用电、用气(管道燃气)、取暖、电话、有线(数字)电视、宽带互联网等费用，按居民收费标准或服务价格执行，养老机构免收有线(数字)电视入网费，减半收取视听维护费；免收电话、宽带互联网入网费，通信费给予适当减免。企业通过公益性社会团体或者政府部门用于福利性、非营利性养老机构的捐赠支出，可以减免或者免交一定比例的企业所得税，个人通过公益性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前予以全额扣除或者免交。

4.牵头建立行业协会

杭州民办养老机构都还处于发展阶段，还没有形成较大的规模，生存和发展处境都比较艰难，自身还没有能力建立一个行业协会或者组织以加强行业内部的管理与交流。政府应牵线搭桥为杭州民办养老机构建立一个行业组织协会，并且联系外地行业协会与之形成结对帮扶或者伙伴关系，以加强行业的生存活力和竞争力。行业协会的主要作用在于：①建立民办养老机构行业自律机制。制定或参与制定并组织实施本行业的行规行约，对违反协会章程或者行规行约、损害行业整体利益的会员，采取相应的行业自律措施，促进民办养老事业的健康和良性发展。②制定本行业服务技术标准。制定或参与制定行业发展规划、技术和服务标准，组织开展城市民办养老机构服务等级评定，使一批服务技术达标的民办养老机构逐渐发展壮大，使不合格的一部分逐渐淘汰，促进城市民办养老机构的资源整合。③开展对外交流与合作。开展行业统计、培训和咨询，促进国内外的交流与合作。积极选派优秀医护人员外出进修学习，取长补短，努力把全体民办养老机构员工塑造成爱岗敬业、训练有素、技术高超、视野开阔、善于学习、富于爱心和奉献精神的团队。④协调争议。协调或参与协调民办养老机构之间及民办养老机构提供服务过程中产生的争议，开展其他行业自律、服务、协调等活动。民政部门应当支持行业协会依法开展业务活动，并加强对行业协会的业务指导和监督。⑤加强沟通与交流。组织民办养老机构负责人学习先进地区养老机构的设置与管理经验，从而提升管理理念和改进经营模式。

5.创办培训班

杭州民办养老机构经营和发展过程中呈现出管理观念落后、护理技巧不高等问题，原因就在于杭州缺乏关于对管理人员及护理员的培训管理机制。政府应开办针对民办养老机构管理方法与管理模式的培训班，以先进案例展示的方式，将国内外成功的养老机构的具体情况做成宣传册，或者以课堂内容的形式展现给管理者，以提升他们的管理水平。同时，政府应出资建立专门针对老年人护理工作的培训机构，创办免费的护理技能培训班，吸引下岗职工、无业人员及在岗护理人员参加培训，以增强护理知识，提升护理技能。如此，一方面解决了下岗职工的再就业问题，另一方面也为各民办养老机构提供了合格的护理员，解决了民办养老机构聘用专业护理员的困难，最终提高机构的办事效率和服务质量。

(二)民办养老机构方面

1.明确非营利性

《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》强调，社会办福利机构应当坚持非营利的性质和发展方向，鼓励和支持为老年人、残疾人、孤儿和弃婴等特殊困难群体提供服务的社会办福利机构的发展。作为社会福利社会化的产物，加上政府的各种补贴和优惠政策，民办养老机构拥有一定的福利性质。现实中民办养老机构因收费而呈现的“营利性”绝不是为了获取“利润”，而是为了民办养老机构能更好地经营和发展。民办养老机构应将自身定位为解决社会养老负担的非营利性单位，而不是以实现自身利润最大化为目的的营利性商业机构。如此，才能使民办养老机构接收更多的有养老服务需求的老年人，真正发挥作为非营利性质的民办养老机构在缓解社会养老压力中的作用。

2.突出服务特色

民办养老机构应对自身的服务水平、服务质量、管理水平、管理质量有一个综合把握和整体认识，设立自己的服务对象，接收适合自己服务、管理及机构设施设置特点类型的老人。随着社会生活水平的不断提高，老年人对养老机构的服务需求从单一的生理照顾，上升到心理的慰藉乃至医疗上的求助。民办养老机构较之公办养老机构的优势在于自主性较强，可根据现实状况灵活运用资金人力，民办养老机构要抓住这一显著优势，探索多样化的护理模式，以弥补与公办养老机构相比在价格上的劣势。具体来说可以借鉴的现代化护理模式主要有：①医护结合养老护理模式。这是一种针对半自理或完全不能自理的患有疾病的老年人并将现代医疗理论技术与日常护理工作有机结合在一起的新型护理模式。老年人既享受到了养老服务，又能得到医疗保障，可以提高养老机构的入住率。②开放式养老护理模式。该模式是将养老日常生活对外开放，旨在加强老人与社会的联系，这样一方面可以吸引附近居民进院参观游玩，挖掘潜在顾客，增强潜在顾客的购买兴趣与购买欲望，吸引更多的老年人入住；另一方面可以与企业、学校和社会团体建立联系，邀请他们来院举办活动，以丰富老年人的生活。③个人生活起居空间式养老护理模式。现实中普通养老机构只是给老人们一种临时居住地的感觉，严重缺少归属感。很多养老机构都是若干老人共住一个房间，老人没有了自己的私人空间。同时，老年人睡眠质量普遍较差且大多患有疾病，多人同住会造成相互干扰，增加疾病传播几率，这都不利于老年人身心健康，因此，建立个人生活起居空间式养老机构必将是发展趋势。每人一个单间，适当、合理增加费用，有利于吸引身体健康的独居老人，缩小养老机构居住与家庭居住的差别感，提高老年人对养老机构居住的满意度[9]。

3.提高管理水平

(1)合理规划和分配资金用途。民办养老机构的收入大都由床位费、护理费以及生活费等三部分构成，支出部分主要由员工工资、伙食费、水电费、房租费以及其他方面的日常支出构成。部分民办养老机构对经费收入与支出不能很好地分配和使用，致使机构出现资金链条断缺、周转不灵以及养老机构设施配置缺乏后劲、设备老化得不到修护等问题。机构应合理规划和分配资金，除去收回成本的资金外，应该将其余资金投放到机构本身的建设、设备的更新以及机构宣传和员工待遇方面，用于机构的长远发展。合理规划和分配资金用途是民办养老机构正常经营、生存和发展的必要条件。

(2)完善收费标准。2007年11月21日，民政部和国家发改委等部门联合颁布了《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》，规定社会组织的收费必须依据相关的制度要求，不能强制收取费用，并且要保证收费的公平、公正和公开。为应对社会民众的质疑，民办养老机构的收费要服从评估机制的评估和监督，定期向监督部门提供财务报表，报告活动信息，不能给社会交一笔糊涂账。同时，还要借助社会力量或者第三方对收费情况进行监督，增强收费透明度。

(3)规范养老服务合同。养老服务合同，就其实质来看属于委托合同的一种，双方权利义务的核心是委托方及时给付报酬和受托方提供约定的服务。从养老服务合同内容的完整性来说，协议书中所有条款都要按机构整体运作程序来紧扣，从入院到出院，每一个重要的环节，双方都须有约定[10]。养老服务合同的条款应当包括服务内容和方式、服务收费标准及费用支付方式、当事人的权利和义务、合同变更、解除与终止的条件、违约责任等。合同中应当明确规定养老机构承担民事责任的情形，如疏于管理和设备、食品、药品等安全隐患以及老年人突发疾病或伤害的应对不利等。同时也应该列明养老机构不应承担责任的情形，如养老机构在履行了相应职责后仍发生的不可抗力和老人违反管理规定、难以及时发现的个人行为导致的伤害或死亡等。

4.提高护理员护理技能与待遇

(1)推进护理员职业化建设。首先，要对养老护理员的职业做出更加清晰的定义，体现其在解决社会养老、促进社会进步中的作用和重要性，增强养老护理员对自身职业的荣誉感以及社会对其工作的尊重；其次，可以依托相关院校培养养老护理工作者，有针对性地培养其养老护理知识和护理技术，毕业时分配到养老机构从事养老护理工作；第三，要严格养老护理员的准入标准，养老护理员在进入养老机构之前要获得相应的专业技能等级证书，先接受岗前培训，考核后确定其具备养老护理知识与技能后方能进入工作岗位，还要定期对养老护理员进行复训，不断增强其在养老护理方面的知识与技能。同时，要创新思路，在民办养老机构中引进社会工作者。社会工作是推动社会良性运行的润滑剂，以社会工作的理念和方法服务于养老机构，可以促进我国老年福利事业发展，在养老机构中开展社会工作，通过社会化的服务理念和专业性的服务技巧，不仅可以解决老年人面临的问题，满足老年人的个性化需求，也可以促进老年人和社会的互动。

(2)提高护理员的待遇。民办养老机构中护理员的工作量大、活较脏且待遇较低，致使相当部分人员不愿长期做护理工作。机构应适当提高护理员工资，逢年过节给予一定的物品表示慰问。此外，还应开展各种有益于提高护理员工作热情与积极性的活动，让护理员在民办养老机构的工作中能够感受到归属感和荣誉感，从而调动护理员的工作积极性和主动性。

5.强化宣传意识

(1)加强自身营销。民办养老机构在宣传方面需要从行业内部宣传和社会宣传两方面来进行，树立自我宣传的意识。在行业内部宣传方面，应该让同行了解到自身的特点和优势，同行间应该进行定期的沟通和交流，从而扩大自己在社会上的影响力。在社会宣传方面，民办养老机构引导人们改变传统养老观念，接受民办养老机构服务，使人们逐步认识到，民办养老机构同国办养老机构一样，都能使老年人在生活上得到更好的照料，在身体上得到更好的护理，在精神上得到更好的慰藉，有效缓解社会负担、家庭压力，以应对人口老龄化的挑战。良好的经营意识和公关意识，为树立品牌效应打下坚实的基础。由于各个群体之间有着不同的偏好和消费能力，使得老年群体内部需求产生了分化。所以，民办养老机构应该针对不同的老年群体，运用不同的营销手段和方法来展开营销。同时，民办养老机构还应该针对老年人的不同偏好，开发不同类型的民办养老机构来供其选择。

(2)提高社会公信力。在服务范围上，民办养老机构对“三无”老人和生活水平在最低生活保障线以下的老人进行帮扶和服务，应优先满足他们的基本养老服务需求；对低收入的贫困老人，应根据其困难程度，确定不同的扶助标准，确保他们得到必要的养老服务保障；对有一定经济能力的社会老人，应根据他们的养老需求，不断增加服务项目、丰富服务内容、拓展服务功能。如此，社会各界就会对民办养老机构形成良好的评价，民办养老机构的社会公信力自然就会慢慢提升。品牌的力量是无穷的，民办养老机构拥有自身的品牌优势，就能够在宣传组织理念、树立组织典型、整合社会资源和推进社会公益事业上起到良好的示范效果。在这方面要借鉴企业品牌战略发展模式，通过树立企业化的思维和企业化的规范运作，来树立和维护自身的品牌形象。

(三)社会方面

1.提倡全社会关爱老人

在目前的社会中，由于老年人在生理上的衰退，总会被认为是子女的负担并得不到应有的照顾和关怀，尊重老人的观念并没有得到继承和发扬光大，让老年人产生了孤独感和自卑感，影响了老年人的晚年生活。因此，社会上应该营造出一种敬老、尊老、爱老的社会氛围，并且要养成敬老、尊老、爱老的观念和习惯，能够让老年人感受到社会上的关怀，消除老年人的孤寂感和自卑感。除此之外，社会各界还要加强力量在养老问题上进行宣传，让社会意识到老年人养老需求的紧迫性以及养老问题的严重性，从而使得更多的社会力量加入到机构养老的大军中，为解决养老问题添砖加瓦。在全体社会成员共同努力之下，营造出良好的社会氛围，让老年人能够更加快乐和幸福地安度晚年。

2.鼓励非政府组织投入养老事业

(1)借助非政府组织力量帮助和支持民办养老机构。要利用非政府组织公益性的地位和身份，借助非政府组织力量增加对民办养老机构的支持。一方面，非政府组织可以通过慈善捐助帮忙解决民办养老机构资金短缺的问题，同时还可以联系到实力雄厚的财团和企业，对民办养老机构进行捐赠、帮扶以及修缮，改善民办养老机构自身的服务设施和环境，进而提高民办养老机构在社会上的支持力度。另一方面，非政府组织可以利用自身拥有的志愿者队伍或义工队伍，来帮助民办养老机构的护理人员照顾老年人的日常生活，以使养老机构中护理人员数量不足的问题得到解决。所以，通过非政府组织的帮助和支持，民办养老机构在资金、人员管理和设施等方面的问题能够得到更好的解决。

(2)借助非政府组织力量加强对民办养老机构的监督。仅由政府相关管理部门和入住老人的家人对民办养老机构的服务进行监督，监督的全面性和有效性仍很有限。很多非政府组织本身属于公益性的组织，投入养老事业的目的不在于营利，而在于更好地促进民办养老机构发展，减轻社会养老需求压力。如此，非政府组织以各种方式介入民办养老机构，对机构会有更清楚的认识和了解，会起到政府相关管理部门和入住老人的家人无法实现的监督效果，形成政府、非政府组织、社会三方的监督，有利于引导养老机构朝着美好的方向发展。

四、结语

21世纪是人口老龄化的时代，发展养老服务事业，服务越来越多的老年人口，不仅是经济社会发展的客观要求，也是社会文明进步的具体体现。在我国，随着城市化进程的加快，传统的“家庭+单位”的养老服务模式逐渐瓦解，机构养老服务模式将会蓬勃发展。经济水平的提高和文化素质的提高，使越来越多的老人会选择在养老机构中与同龄人共度晚年生活。在对社会组织管理与监督放开的今天，将会有越来越多的社会资本投入到养老服务事业当中。通过本次研究可以看出，应对老龄化已经成为全世界所面临的艰难课题，同时也是一次机遇、一次挑战，是民办养老机构展示实力与魅力的舞台。民办养老机构将随着“银发浪潮”的到来而迅速发展，它的全面发展也将带动老年市场及老龄事业的发展，并为全世界真正实现“健康老龄化”做出应有的贡献。

[1] 杭州市政协.关于发展民间养老机构，培育完善养老市场的建议[EB/OL].[2014-02-26].http://z.hangzhou.com.cn/content/2010-04/08/content_3220737.htm

[2] 徐祖荣.杭州市蓝皮书：2011年杭州发展报告(社会卷)[M].杭州：杭州出版社，2011.

[3] 夏熙,金晓霞.杭州市上城区民办养老机构的生存现状和发展建议[J].现代商业,2010(33).

[4] 杭州市民政局社会福利处.目前杭州最全最细的养老机构服务手册[N].都市快报,2010-11-16.

[5] 城市老年家庭近一半的空巢率[N].中国青年报,2010-09-16.

[6] 浙江省老龄办.浙江城乡实际空巢率高达73.99%[EB/OL].[2014-02-28].http://news.xinhuanet.com/life/2007-04/21/content_6006845.htm

[7] 易松国.社会福利社会化的理论与实践[M].北京：中国社会科学出版社，2006.

[8] 金燕娇,张永理.民办养老机构的产权困境——以爱地颐养中心为例[J].郑州航空工业管理学院学报,2005(4).

[9] 王思瑶,张莉.从顾客满意度视角看民办养老院内部管理优化[J].企业研究,2013(5).

[10] 许建苏.养老机构法律调控问题研究[J].中国法学,2005(7).