陕西省城镇化质量测定与提升对策研究

曹 飞

(西安电子科技大学 人文学院，陕西 西安 710126)

城市化是世界各国或地区走向现代化的必经阶段，是社会生产力变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程[1]。加快城市化进程，不仅可提高地区资源配置程度、人口聚集程度和改善基础设施条件，也可培育新的经济增长点和有效提高人均收入、解决就业问题、调整就业结构、加快全面建设小康社会的步伐[2]。城镇化也是新一届政府重点关注的内容，十八大报告全篇提及城镇化多达七次。由此可见，城镇化的重要性不容置疑，但是城镇化应该更加关注的是城镇化的质量，而不是仅仅满足于城镇户籍人口比例的增加或者非农产业就业人数的增加。就陕西省而言，要实现城镇化的健康、协调、可持续发展目标，客观、科学、综合评价陕西省的城镇化水平成为我们制定政策的前提。

一、文献综述

城镇化的快速发展导致了诸如城镇设施建设滞后、生态环境污染加剧等一系列问题[3]。因此，从数量的角度衡量城镇化进程已难以适应现实需要，质量才是城镇化进程的真实反映[4]。国外有关城镇化质量测度的指标主要有联合国人居中心的城镇发展指数(CDI)[5]和城镇指标准则(UIG)[6]，前者涉及基础设施、废弃物处理、健康、教育、生产等5个方面，后者涵盖居住、社会发展和消除贫困、环境治理、经济发展、管制等5项内容。国内学者叶裕民[7]最先对城镇化质量进行定量研究，认为城镇化质量包含城镇现代化和城乡一体化两方面含义，通过构建指标体系进行评价，得出大部分城市都属于初步实现现代化、城乡一体化程度更低、需要采取一系列措施以提高城市化质量的结论。近几年有更多的学者在对城镇化质量界定的基础上构建指标体系并运用一定的方法进行评价。牛文元[8]从动力特征、公平表征和协调度等三个视角对城镇化质量进行界定，涵盖了城镇化的竞争能力、创新能力、共同富裕程度、居民生活质量、生态环境等方面内容。韩增林等[9-10]对城镇化质量的理解和测度一般是从经济、社会、生活、资源环境和城乡协调发展等角度出发。李明秋等[11]认为城镇化质量可以从城镇自身发展质量、城镇化推进效率和城乡一体化实现程度等三个视角进行测度。方创琳等[12]认为城镇化质量是经济、社会和空间三方面的有机统一，并从这三个视角构建分要素测度模型和分段测度模型，进而对中国城镇化发展质量及其空间分异特征做了总体评价。

上述文献所涉及的评价方法有主成分分析法、熵值评价法、主观值法、目标值比较法等，研究范围涉及地级城市、省级城市和整个国家等。上述文献对城镇化质量的测度充分考虑了城乡统筹、经济规模与经济效率的协调、公平与效率的兼顾以及物质文明、精神文明和生态文明的全面关注，与传统衡量城镇化进程的指标相比，城镇化质量的内涵要丰富得多，更能全面、真实地反映城镇化进程。但也存在不足，主要表现为：由于受学者的学科背景、研究目的及研究范围的影响，城镇化质量被泛化理解并在此基础上进行综合评价，不能体现新型城镇化道路的要求；有的评价体系较多地把人口城镇化率也作为衡量城镇化质量的一个影响因素，模糊了城镇化数量与质量的差别；构建的评价体系缺乏一定的普遍适用性。

笔者认为城镇化质量的具体涵义应包括七个方面：一是城镇的经济发展水平，体现城镇的工业文明，是城镇化的物质基础；二是城镇居民的生活质量，体现居民生活的幸福程度，是城镇化发展的目的；三是城镇化发展的生态环境的可持续性，体现城镇发展的生态文明，是城镇化持续发展的保障；四是城乡统筹，体现城乡一体化水平；五是基础设施，体现城镇化的物质支撑条件；六是社会发展，体现城镇化的文明进步状态；七是城镇化发展的空间集约水平，体现为城镇化方面的土地效益与集约程度。本文在此基础上，构建城镇化质量测评体系。

二、陕西省城镇化质量指标体系与测度方法

以陕西省10个地级市为例，在借鉴已有研究成果的基础上，充分考虑数据的可得性以及指标体现的科学性、合理性和完备性，建立综合评价指标体系，定量测度陕西省各地级市的城镇化质量，以期找出各城市推进新型城镇化道路上的不足与差距，进而提升全省的城镇化质量，并为我国其他地区的城镇化发展提供借鉴。

(一)评价体系

从经济绩效、社会发展、居民生活、生态环境、基础设施、空间集约、城乡统筹等七个方面构建城镇化质量评价体系，综合评价城镇化进程带来的经济发展、社会事业、居民生活、生态文明、基础设施、空间结构、城乡统筹等方面的复合效应。为便于不同地级市的城镇化质量比较，评价体系弱化总量指标，绝大多数指标均采用人均指标。考虑到指标选择的系统性及可获得性，笔者选取了32个具体指标(见表1)。

表1 城镇化质量评价指标体系

(二)定量方法

在确定了综合评价指标体系后，进行综合评价，具体步骤[13]如下：

(1)建立原始指标数据矩阵。有m个区域、n项评价指标，形成原始指标数据矩阵,Yij为i区域第j项指标的值。

(2)数据标准化处理。正向指标采用极大值标准化Xij=Yij/Ymax；逆向指标采用极小值标准化Xij=Yij/Ymin。

(3)计算第j项指标下第i个区域占该指标的比重。

(i=1,2...,n;j=1,2...,m)

(1)

(4)计算第j项指标的熵值。

其中，k>0，k=1/ln(n)，ej≥0

(2)

(5)计算第j项指标的差异系数。对于第j项指标，指标值的差异越大，对方案评价的左右就越大，熵值就越小。定义差异系数：

(3)

(6)求权值。

(4)

(7)计算各区域的综合得分。

(5)

三、陕西省市域城镇化质量实证分析

在已经建立指标体系的前提下，利用熵权方法对西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、榆林、延安、汉中、安康、商洛等陕西省10个地级市的城镇化总体质量与分项质量进行测度，具体得分情况及城镇化人口比例见表2。

表2 陕西省地级市城镇化质量得分情况及城镇化人口比例

(一)总体得分及地域分析

如表2所示，就总体得分来看，西安由于经济、政治、文化、环境等优势，得分为0.358 1，遥遥领先于其他地级城市。渭南、铜川凭借优越的区位条件和良好的经济社会发展基础分列二、三位，得分分别为0.119 7和0.112 0。咸阳、宝鸡凭借良好的工业基础和优越的区位条件分列四、五位，得分分别为0.077 0和0.075 8。陕北的延安和榆林由于良好的经济绩效及较少的人口，分列六、七位，得分分别为0.068 5和0.067 8；陕南的商洛、汉中和安康三个城市总体最低，分列八到十位，得分分别为0.047 5、0.039 6和0.034 0。从均衡度来说，陕西省城镇化总体质量很不均衡。

陕西省各地级市及三大区域城镇化总体得分对比结果见图1。

图1 陕西省各地级市及三大区域城镇化总体得分对比

由图1可知，西安的优势最明显，安康的优势最低，二者相差近十倍。就全省城镇化平均水平来看，关中地区明显好于陕北地区，而陕北地区则明显优于陕南地区。合理的解释是：由于良好的发展基础、优越的区位条件、大城市的极化效应与扩散效应的有效叠加使得关中地区的城镇化水平在全省明显占有优势；而陕北地区由于其丰富的自然禀赋、较少的人口及国家政策倾斜等原因，也使得其城镇化质量明显提升，居于全省第二位；陕南则由于资源较为稀缺、农业条件基础差使得其城镇化质量在全省居于最后。

(二)分项评价

陕西省三大区域城镇化各专项指标得分对比结果见图2。

图2 陕西省三大区域城镇化各专项指标得分对比

从分项得分来看，西安的各项指标在全省遥遥领先，这体现了西安作为省内中心城市在城镇化的经济基础、社会事业、居民生活、基础设施承载能力以及空间利用效率等方面的成绩，并且也体现出其在经济密度、集聚人口、用地质量方面优于其他城市。由图2可知，总体而言，单项水平关中高于陕北，而陕北高于陕南。(1)从土地集约水平来看，陕北、陕南低于关中，主要原因是陕北人口较少，城市用地规模较大，因此今后应合理规划城市用地规模，努力提高地均产出。(2)就居民生活而言，陕北较快的经济增长使得陕北的居民生活水平在全省排名第一，而陕南则最低，因此今后陕南应进一步发展经济，完善居民社会保障，构建多元化的增收渠道。(3)就经济绩效而言，陕北虽然在人均GDP、人均一般财政收入方面在全省遥遥领先，但由于三产比重较低、单位GDP能耗较大，导致经济结构性指标和效益型指标低下，因此陕北整体的经济发展水平依然滞后于关中。对于陕南而言，无论是经济总量型指标还是结构性指标、效益型指标都比较低，导致陕南的发展最落后。(4)从城乡统筹的角度来看，关中地区是国家重要的城市群和工业基地，由于工业发展基础较好，交通便利，再加上关天经济区的优惠政策，许多地方已经城市化，城乡统筹度较高；对于陕北、陕南而言，随着农民的大批进城和农业的退化，国家对农业、农村的投入相应减少。(5)就生态环境来看，关中第一、陕北第二、陕南第三，这似乎与常理不太吻合。其实生态环境指标并不是从总量上彻底拒绝污染，而是一个相对概念，虽然陕北的污染总量大于陕南，但考虑到废弃物综合利用率、工业废水排放达标率、人均公园绿地面积后，陕北依然优于陕南。(6)从社会发展来看，陕北和关中较为接近，原因是关中本身基础就好，而陕北则由于较好的经济绩效和相对较少的人口，使得其在各种社会发展的人均指标上占有优势，陕南则最落后。(7)从基础设施来看，也是关中第一、陕南最差。

为进一步比较各城市之间的具体差异，对陕西省各地级市各专项指标得分进行对比(见表2)，从对比的整体结果来看，依然是关中最高、陕北居中、陕南最低。

(三)城镇化质量与城镇化率对比分析

关于城镇化率，绝大多数文献用城镇人口占总人口比例来表示，这种表示方法不够科学。这是因为由于户籍管理的逐步放开和人口流动的加快，绝大多数农民进城从事第二三产业或自主创业，成为了事实上的城镇人口，如果我们还以户籍比例来代表城镇化率，一方面否定了城镇内创业或生活的农民的客观存在，另一方面也低估了实际的城镇化比率，由此制定的城镇化政策必然缺乏科学性与针对性。因此，本文以非农产业比例来代表城镇化率。

陕西省各个地级市及区域城镇化质量与城镇化率对比结果见图3。

图3 陕西省各地级市及区域城镇化质量与城镇化率对比

由图3可知，从城镇化的速度与质量协调程度看，陕西各地级市在快速推进城镇化的过程中，城镇化质量明显滞后。在人口城镇化水平上，城镇化率最高的铜川和西安分别为95.85%和91.09%，城镇化质量得分分列第二和第一；人口城镇化率最低的榆林和渭南分别是69.97%和72.47%，二者城镇化质量得分分列第七和第三。

从图3中还可看出，陕西城镇化质量严重滞后于城镇化人口比率，因此，今后各地市的发展方向应更加关注城镇化的质量与内涵，强化城市功能完善与能级提升，在经济结构调整过程中同步推进城镇化质量与水平。那么陕西如此高的城镇化率是统计有误吗？显然不是。首先，就陕北、陕南来说，由于退耕还林、封山禁牧政策的实施以及农业比较收益的下降，绝大多数农民进城务工，许多耕地被撂荒，绝大多数农村成为了名副其实的留守村；从关中来看，农业条件虽然优于陕北、陕南，但由于人多地少，再加上农业比较收益的下降，因此从总体上来看，陕西省城镇化质量明显滞后于城镇化率，今后应该主要在提升城镇化质量方面下功夫。

四、提升陕西省城镇化质量的对策建议

(一)统筹市域城镇化质量协调发展

鉴于陕西省各市城镇化质量差异明显的现实，全省在今后推进城镇化进程中应更加关注各市城镇化质量的协调发展，缩小区域差距。

第一，各市应立足主体功能区规划的定位，着眼于中国特色城镇化道路的内涵要求，在资源环境承载范围内集聚人口和产业，构建现代产业体系，夯实城镇化的动力基础，以市域城镇化质量的提高来推进全省城镇化水平的提档进位。

第二，积极深化经济体制改革，大力发展和完善市场经济，充分发挥市场调节作用，将市场经济的要素自由流动规律与政府引导自上而下的城市化相结合，双向引导以加速城市化进程,进而促进第三产业发展。

第三，大力发展城市经济，为第三产业和城市化的协调发展创造良好的宏观经济环境。城市经济具有聚集效应，即劳动与资本的聚集能引起分工深化、专业化程度提高，继而带来收益的提高。城市经济同时具有外部经济效应：较高的教育水平和良好的卫生条件使城市劳动力具有较高素质，发达的市场体系、完备齐全的公用事业服务系统大大降低了企业的运输及交易成本，密集的信息和先进的信息传播手段使企业往往无需支付成本而坐享其成。城市经济同时具有扩散效应，城市作为增长点或增长极，通过不同的渠道向边缘地区扩散，并对整个周边地区经济发展产生积极影响。

(二)优化城镇化质量空间结构

走以大中城市和重点小城镇率先发展、集约化和内涵型的城镇化发展道路，完善空间上的规模体系。

关中-天水经济带和西咸经济区的建设在空间上形成了优先发展的区域增长极，强化了城市功能，推动了区域城市化发展。2013年，陕西省出台了《关于加快推进城镇化的决定》，明确提出到2015年，全省建制镇建成区面积扩大15%，人口增加47%，建成1 000个左右标准化新型农村社区。

西安市作为陕西的政治、经济、文化、交通中心应继续发挥增长极的作用，为陕西省城镇化质量的整体提升，尤其在辐射关中地区城镇化质量的提升方面要发挥重要作用。到2015年，西安国际化大都市人口规模达到880万，其中主城区人口规模达到730万人，西咸新区规划区内城市人口达到150万人。

推进宝鸡、榆林、汉中、渭南等城市形成百万人以上的省际区域性中心城市。宝鸡作为陕甘川接壤城市、陕西主要工业城市和宝成-陇海-宝中铁路的枢纽及连霍高速经过的重要城市，应积极发挥对关中地区的辐射带动作用；榆林作为晋陕蒙宁接壤区、国家能源重化工基地和陕北中心城市，应在带动陕北整体城镇化质量提升方面发挥应有的作用；汉中作为陕南各项指标较为靠前的城市，要充分发挥地缘优势在辐射带动整个陕南的城镇化质量方面发挥应有的作用；渭南作为陕西的东大门和晋陕豫接壤城市应充分对接中东部的经济、社会发展。

加快延安、安康、商洛等城市建设50万人以上的地区性中心城市，铜川资源型城市转型要取得新突破，将杨凌示范区打造成世界知名的农业科技创新型城市。

(三)强化城镇化质量短板建设

从各专项指标来看，离差系数由大到小的顺序依次是：经济发展、土地集约、城乡统筹、基础设施、生态环境、居民生活、社会发展。从均衡城镇化质量的角度来说，经济发展最不平衡，各地应通过实施差异化的经济发展政策，因地制宜，缩小区域经济差距，实现经济的均衡增长。对于关中来说，居民生活水平指标落后于陕北较多，基础设施与社会发展指标也落后于陕北，今后应该努力加强这些方面的发展。

陕北的主要短板是空间集约、城乡统筹和生态环境，今后应该继续完善土地使用地结构，提高地均产出；推进基本公共服务均等化，强化社会管理创新，促进社会事业的跨越式发展；通过完善产业结构，推进节能减排，改善生态环境。

对于陕南来说每一项指标都落后于上述两个地区，今后应该以经济建设为基础，以加强基础设施建设为突破，以改善民生为目的，以保护生态环境与提高土地集约水平为保障全面促进本地区的城镇化质量的提升。

[1] 刘耀彬,李仁东，张守忠.城市化与生态环境协调标准及其评价模型研究[J].中国软科学, 2005(5): 140-148.

[2] 赵雪雁.城市化与西北地区经济发展的互动关系分析[J].干旱区地理,2006(1):150-155.

[3] 于涛,张京祥,罗小龙.我国东部发达地区县级市城市化质量研究——以江苏省常熟市为例[J].城市发展研究,2010(11):7-12.

[4] 杨蓉.甘肃省城市化质量差异研究[D].兰州：兰州大学.2009:1-2.

[5] UN-Habitat.The state of the world’s cities report 2001[R]. New York：United Nations Publications，2002：116-118.

[6] UN-Habitat.Urban indicators guideliners[C]//United Nations Human Settlement Programme. New

York：United Nations Publications，2004:8-9.

[7] 叶裕民.中国城市化质量研究[J].中国软科学,2001(7):27-31.

[8] 牛文元. 走中国特色的城市化道路[J].中国城市经济,2007(4):22-23.

[9] 韩增林,刘天宝.中国地级以上城市城市化质量特征及空间差异[J].地理研究，2009(6):1 508-1 515.

[10] 吕庆华,芦红.创意城市评价指标体系与实证研究[J].经济地理,2011(9):1 476-1 482.

[11] 李明秋,郎学彬.城市化质量的内涵及其评价指标体系的构建[J].中国软科学,2010(12):182-186.

[12] 方创琳,王德利.中国城市化发展质量的综合测度与提升路径[J].地理研究,2011(11):1 931-1 946.

[13] 郭显光.改进的熵值法及其在经济效益评价中的应用[J].系统工程理论与实践,1998(12):98-102.