城市化进程中失地农民补偿性教育培训初探

鲍海君，周望月

（浙江财经大学工商管理学院，浙江 杭州 310018）

城市化进程中失地农民补偿性教育培训初探

鲍海君，周望月

（浙江财经大学工商管理学院，浙江 杭州 310018）

国际经验表明，从保障生存转向促进发展是妥善解决弱势群体的有效措施，这对解决失地农民问题具有启发意义。然而，由于失地农民受教育时间短、文化程度低，要实现从保障生存转向促进他们的持续发展困难重重。补偿性教育培训有助于破解上述困难，从而使失地农民摆脱弱势地位走上发展之路。从教育公共服务均等化、失地农民自身发展以及产业结构调整升级等三个层面论述了失地农民补偿性教育培训的必要性。在调查的基础上，构建了失地农民补偿性培训的框架体系，包括基础性培训、适应性培训以及发展性培训的三大内容构架和补偿性教育培训的多主体互动与监督机制。最后，提出了完善失地农民教育培训的政策建议。

失地农民；补偿性教育；培训机构；教育培训

一、引言

随着城市化和工业化的迅速推进，大量农村土地被征收转用，依附于土地的农民被剥离成了失地农民。据劳动和社会保障部统计，目前我国大约有4000多万失地农民[1]。目前，我国城市化率平均每年提高1个百分点左右，按照人均耕地和人均城市用地测算，10年后我国失地农民总数将接近1亿。失去土地后，农民将处于转型期。对于转型期的农民来说，其生计难以持续，生活、就业、子女抚养、养老等一系列难题将会不断困扰他们。有些失地农民甚至由此产生报复社会的心理，成为社会发展进程中的不稳定因素，影响着和谐社会的建设，引起了社会各界的高度关注。尽管如此，目前对失地农民问题关注还是定位于保障层面，仅有部分学者从发展层面研究失地农民问题。

在对失地农民的发展关怀上，这些学者的研究主要涉及失地农民职业技能培训的必要性、内容与体系以及相关政策支持等[2-3]。职业技能培训着眼于短期效益，对失地农民长远发展的帮助并不大。根据学界的研究成果，地方政府在实践中开始探索失地农民职业技能培训，期待将失地农民从体力型劳动者转向技能型劳动者。但从各地失地农民职业技能培训的情况来看，培训并未达到预期效果。如浙江省丽水市遂昌县从2004年开始举办失地农民职业技能培训班，根据当地的产业情况该县设置的培训项目为电动缝纫技术。但由于培训内容比较单一，对电动缝纫技术感兴趣的失地农民不多，报名参加培训的人数较少，而且坚持到底的就更少；而在浙江省杭州市，由于城市化快速推进，失地农民数量较多，西湖区、江干区、拱墅区、余杭区、萧山区等均不同程度地开展了失地农民的技能培训，但处于城郊结合部的失地农民参与积极性并不高，如西湖区三墩镇在2005年开办失地农民培训计划，参与培训的人数一直较少，总体上收效甚微[4]。

文章认为，浙江各地失地农民职业技能培训总体上收效甚微的一个重要原因是失地农民的学习能力较弱。要提高失地农民的学习能力和培训效果，必须构建完整的教育培训体系，而补偿性教育培训是失地农民教育培训体系中最基础的一个环节。通过补偿性教育培训，弥补失地农民向市民转型中存在的语言认知、阅读能力、社会交往、城市适应、生计发展、以及情感等方面的不足，从而提升其进一步的发展能力。

二、失地农民补偿性教育培训的必要性

1.公共服务均等化与教育公平的需要

“公共服务均等化”源于西方，从19世纪末期开始，西方发达国家为克服自由资本主义的弊端，强化政府对公共经济领域的责任，探索均等化的公共财政体制。到20世纪70年代末期，这些国家基本实现了公共服务均等化。二战后，亚洲地区的日本、韩国和新加坡等国借鉴西方国家的经验，开始探索基础教育、社会保障等领域的公共服务均等化。我国在公共服务领域面临着比较严重的挑战，特别是教育、医疗等领域公共资源配置不均衡，造成了城乡之间、地区之间的较大差别。“十一五”以来，我国政府在总结发达国家尤其是亚洲国家实现公共服务均等化经验和教训的基础上，开始探索实现基本公共服务均等化的途径和策略。从国际经验来看，生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权等六项公民权利是公共服务领域国家必须予以保障或满足的[5]。由此可见，公民的教育服务是公共服务的重要组成部分，提供均等化的教育服务是政府的基本职能。

教育平等是当代人类教育的民主化和现代化进程所追求的一个核心目标。教育平等是指建立在人格平等和政治权利平等基础上的受教育权利平等和受教育机会均等的一种现实状态[6]。为了实现教育公平，联合国教科文组织提出了弱势补偿的概念，弱势补偿是指对弱势群体进行补偿教育(Compensatory Education)，从而消除这些弱势群体在现实教育上的不平等现象。

城市化和工业化催生了失地农民，并迫使他们向市民转化。在失地农民被动市民化进程中，他们遭受了经济排斥、政治排斥、福利排斥、社会关系网络排斥以及文化和心理排斥等，并且由于长期以来的城乡差别，他们所受的教育年限短、非农技能弱，正成为城市化快速发展时期的一类弱势群体。从公共服务均等化与教育公平角度来看，必须给予失地农民教育补偿。通过补偿性教育培训，扭转失地农民在教育上的弱势地位，进而消除社会排斥融入主流社会。

2.失地农民自身发展和可持续生计保障的需要

由于户籍制度的存在，城乡之间的流动较为困难，大部分农民依附于土地而生存，“日出而作，日落而息”是我国大多数农民的现实生活写照。在长期的农业生产实践中，农民掌握了精耕细作的农业技术，而存在于市镇的非农技术，对于农民而言，既无可能也无必要。加上文化程度不高，失去土地后的农民要想在城镇重新就业的难度非常大，已经实现就业的也多是从事二三产业中文化素质和劳动技能要求较低的工作，这些工作集中在危险而又艰苦的行业，收入较低而工作稳定性又较差，很少有基本的社会保障和福利，很难从职业转变中获得社会地位的提高。浙江省人民政府研究室课题组针对失地农民的一项调查表明：在被调查的181个失地农民中仅有40人具有初级技能，基本可以胜任如机械修理工、钳工、车床工、电工、泥工等低技术层次的工作；而其他141人无专门特长，占总样本的77.90%。从受教育情况来看，小学及其以下文化程度的有31人，占17.13%；初中文化程度的74人，占40.88%；高中及中专文化程度的61人，占33.70%；大专以上文化程度的15人，仅仅占8.29%[7]。

在失地农民市民化转型过程中，要促进失地农民的自身发展，从根本上保障其可持续生计，必须改善失地农民的文化水平，提高可接受能力。否则，失地农民将失去由教育资源缺乏带来的就业竞争能力弱化，无法改变弱势群体的地位。因此，应尽快建立健全的补偿性教育培训机制，实现失地农民的教育权利，从而使他们中的相当一部分人通过补偿性教育培训进入专业人员培养的中高等教育体系，成为专业人员和技能型工人。此外，补偿性教育培训还可提供失地农民发展所需要的公共知识，可以使他们更好地适应城市生活，有更多机会寻求发展的空间，通向更文明更有尊严的生活。

3.产业结构调整升级与培养高技能人才的需要

从发达国家的情况看，工业化中期对技能型、智能型劳动者有着巨大的需求。由于受到中国及其它新兴经济体需求的刺激，澳大利亚经济发展迅速，技工短缺已成为一个严重的社会问题。2012年，澳洲联邦政府宣布将2012-2013财年的移民配额增加5000达到19万个，以帮助缓解澳洲部分行业和部门技术工人短缺的问题。美国劳动力市场面临的最大难题并非空缺职位稀少，而是技能熟练的员工供不应求，如制造业合格技术工人存在“中等程度”或“严重的”短缺情况占80%以上。加拿大的技工短缺也逐渐凸显，加拿大人力资源署在全球32个国家与地区，对4.3万名雇主进行深入访问后，所编撰的第三期《环球调查年报》(Annual Global Survey)中声称，加拿大全国31%的雇主，坦认技术人才仍然严重缺乏，供不应求。发展职业教育是许多国家推进工业化、解决高技能人才短缺的重要举措[8]。

目前，我国正处于工业化推进的关键时期。随着我国产业结构调整、优化和不断升级，必然要求更多的高技能人才。事实上，高技能人才的短缺已经成为我国产业结构调整、优化和升级的一个障碍。借鉴国际经验，国内也开始重视职业技能教育。2002年7月28日-30日国务院召开了全国职业教育工作会议；同年8月24日，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》颁布。这标志着我国的职业教育迈出了坚实的步伐。但是，我国职业教育的课程设置主要针对全日制学生，对农民工和失地农民适用性不强，导致培训效果不佳。因此，建议构建完善的失地农民教育培训体系，整合教育资源，充分发挥各类教育机构和企业的作用，根据失地农民多层次、多样化的需求，分类进行培训。其中，补偿性教育培训是其他层次培训的基础，需要给予高度重视。

三、失地农民补偿性教育培训的框架体系

1.失地农民补偿性教育培训的内容

根据失地农民的特征，对他们的补偿性培训主要包括基础性培训、适应性培训以及发展性培训。

（1）基础性培训

长期以来，我国教育资源的配置存在着较大的城乡差异，城市教育长期拥有比农村教育优越得多的资源[9]。由于农村教育资源的缺乏，我国失地农民文化素质相对较低。农业部的调查数据表明，我国农村中农民平均受教育年限不足7年，4.8亿农村劳动力中，小学文化程度和文盲半文盲占40.31%，初中文化程度占48.07%，高中以上文化程度仅占11.62%，大专以上只有0.5%[10]。从土地上剥离出来的农民，由于文化程度低、接受能力差等原因要实现转岗就业的难度很大。靠征地补偿款和失地农民基本生活保障是无法实现失地农民可持续生计的，当前社会各界已初步认识到解决失地农民问题的政策重点应该从保障生存转向促进发展。而要有效促进失地农民持续发展，建议系统推进语言认知、阅读能力、职业道德、劳动法律法规、安全知识、价值追求、道德修养等方面的基础性培训，为失地农民转型发展“硬实力”的获得奠定坚实的“软基础”，改善失地农民的持续发展能力。

（2）适应性培训

与主动进入城市谋求新发展的农民不同，失地农民是一群被动进入城市的新移民。主动进入城市的农民一般会积极地改变自己以适应城市社会，由于在农村拥有土地和住宅，他们对城市社会的适应还有一道“防护墙”。而失地农民被动地、非自愿地失去了赖以生存的“土地”，仓促之间就进入了与农村熟人社会不同的城市空间，即将成为新型市民。这种“场景”和空间的转换，使得失地农民产生了模糊的角色认知：是农民还是市民？要由农民意识、农村意识转向市民意识、城市意识，需要一个较长的磨合期和适应期[11]。美国社会心理学家班杜拉(Albert Bandura)的社会学习理论表明，行为习得有两种不同的过程：一种是通过直接经验获得行为反应模式的过程，即直接经验的学习；另一种是通过观察示范者的行为而习得行为的过程，即间接经验的学习[12]。班杜拉的社会学习理论强调的是这种观察学习或模仿学习，通过观察、模仿别人的行为及其结果，学习产生新的符合文化的适应性行为，从而适应新的社会环境。在失地农民市民化进程中，他们的适应性行为是一个学习与习得的过程，上文阐明的基础性培训将为失地农民提供城市适应性培训所需要的认知能力。有了认知能力的支持，失地农民才能细心地注意城市居民的行为，并且积极地整理、吸收、储存、模仿和转化。因此，对失地农民开展城市适应性培训，一方面要宣传普及城市生活常识、城市文化文明及法律法规等直接经验，提高失地农民对城市社会的认识和理解。另一方面，还可通过城市生活“场景”模拟和市民行为示范等，帮助失地农民学习和选择积极有效的城市适应性行为，引导他们自觉培养起对城市文化文明的认同感和对城市生活的责任感。

（3）发展性培训

随着征地补偿标准的提高，失地农民在土地被征收时能拿到的征地补偿款也逐渐增加。据笔者调查，浙江各地每亩土地的征地区片综合价平均在3～5万之间，而杭州、宁波、温州等大城市郊区则达到10万元每亩。这笔征地补偿款，是失地农民今后生活的启动资金，如何用好该笔资金对未来有较大影响。但是，大部分失地农民缺乏理财经验和经营意识，许多家庭因选择错误的投资方式而血本无归，如杭州市江干区丁桥镇农民5000万征地拆迁款遭民间借贷黑洞吞噬[13]。因此，在失地农民拿到征地补偿款前，就要根据他们的特点，由浅入深地确定培训目标和内容，编制《失地农民理财指南》，开展发展性理财培训。

2.补偿性教育培训的多主体互动与监督机制

20世纪90年代以来，治理理论席卷西方，强调政府、社会、市场乃至个人共同承担公共事务的管理权限和责任，以达到多元共治目的。在我国，各级政府已组织各类农广校、职业技术学院等政府部门设立的教育机构为失地农民提供了职业技能培训。在失地农民培训中，政府集“运动员”、“教练员”和“裁判员”于一身，集“投资者”、“办学者”和“管理者”于一体[14]。由于没有引入市场机制，企业和非政府组织难以介入，培训机构之间缺乏竞争，导致培训机构缺乏吸引力、培训的质量不高、培训资源配置低效。

治理理论强调政府不应天然垄断公共事务的供给，还可引入非政府组织、企业来提供公共服务[15]。为提高培训的绩效，政府可探索引入市场和非营利机构进入培训，调动其积极性。根据培训主体的不同，失地农民培训机构可以分为三类：一是政府设立的培训机构，二是市场设立的培训机构，三是非政府组织(NGO)设立的培训机构。

目前，为失地农民提供培训的政府部门设立的培训机构主要是职业技术学校，它们隶属于教育部门，拥有较好的师资和培训场所，但以学历教育为主，对从属于劳动保障部门管辖的失地农民的培训并不重视。因此，为了提高公办培训机构的绩效，首先要打破部门利益，各地劳动保障部门和教育部门应通力合作，成立失地农民培训的跨部门协调小组，负责制定失地农民培训的宏观政策、协调和评估各类培训机构、监督培训经费使用。在跨部门协调小组的领导下，进一步整合普通高校、职业技术学校以及相关机构的资源，督促上述培训机构成立专门的失地农民培训项目部，从而满足失地农民的多层次培训需求。由于责权利难以界定，政府部门设立的培训机构可能存在培训动力不足的问题，从而导致失地农民培训上的“政府失灵”。

市场对于政府的作用是规避失地农民培训供给与服务的“政府失灵”，失地农民培训可利用市场上的培训机构，让它们参与培训供给与管理，提供各种培训服务，反映失地农民的各种诉求。市场设立的培训机构不同于政府培训机构，它以追求利润为导向，为农民提供多元化的、可选择的培训产品与服务，培训动力问题不复存在。但如果缺乏政府政策的引导、资金支持和监督评估，市场设立的培训机构无法降低培训供给成本，向失地农民收取的培训费过高，将在他们面前筑起一道“经济门槛”。因此，要把市场机制引入到失地农民培训中去，政府必须出台相关政策，如税收优惠政策，即对投入大量培训资源进行失地农民培训的企业，可以减免初期企业所得税等。此外，市场设立的培训机构可能存在培训理念模糊、动机不正确，培训科目缺乏科学性和实用性，使得培训效果大打折扣。由此可见，市场设立的培训机构也存在着“市场失灵”。

非政府、非盈利组织是联结政府与市场的桥梁，是社会发展过程中的重要力量，它具有组织性、独立性、自愿性以及不分配利润的特点。韩国的《农村振兴法》中明确了农业协作合同组织是农民教育培训的主体之一，而在实践中，除了农业协作合同组织外，其他非盈利组织如农村文化研究会、农村教育协议会也在开展以促进农村社会发展的教育培训。近年来，我国越来越多的非营利、非政府组织加入到农民职业培训的行列。如北京梁漱溟乡村建设中心致力于国内NGO的项目操作能力和宏观问题把握能力的提高，搭建NGO组织交流平台，为NGO组织提供必要的场地和活动设备，积极开展农民培训活动，提供了财务技能与实践、个人技能训练等培训，均取得了较好的效果。因此，从国内外实践来看通过NGO设立失地农民培训机构是可行的。为鼓励NGO积极参与失地农民培训，政府部门应为参与培训的大学生、志愿者、社会热心人士给予一定的支持和鼓励。例如，在参与培训期间表现优秀的人员，在国家各类考试中可给予一定的加分，将参与培训的时间计入志愿者服务时间，并颁发相应的服务勋章，以资鼓励等。

从公共领域治理机制的多元化趋势看，建立各种类型培训机构相互补充、相互合作、相互制衡的多主体互动培训机制，可以有效解决失地农民培训方面“市场失灵”和“政府失灵”相互交织的问题（见图1），从而尽可能为失地农民提供优质、多元、可选择的培训服务，满足他们的多元化教育需求。

此外，还要建立和完善对培训行为的监督机制。失地农民培训具有准公共物品属性，政府应由微观直接控制向宏观间接监督转变，积极引导企业、各类非盈利组织等社会力量参与培训的供给与管理，以协商、谈判的方式，在民间力量的配合下，做好对培训机构的监督管理。

图1 多主体互动培训机制

四、结论

在和谐社会建设进程中，失地农民问题已引起了中央的高度关注。近年来，中央政府出台了多项公共政策，以保障失地农民的可持续生计。这些公共政策集中体现在2004年国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》、2006年国务院办公厅转发劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》、2006年国务院颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》以及连续多年的中央一号文件。这一系列的决议、行政规章及其配套政策，表明政府对失地农民问题的立场已经从保障生存转向促进发展。

建议进一步完善对农民的教育培训政策，尤其要重视对失地农民的补偿性培训。由于失地农民培训具有准公共产品性质，通过税收、金融、基金等一系列政策支持可以吸引各类市场主体和社会组织进入培训领域。这些政策工具包括：①培训基金，即参照《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》 （国发[2002]16号）建立失地农民教育培训基金。根据国发[2002]16号文件精神，建议从土地补偿费和安置补助费总额中提取2.5%用于建立失地农民教育培训基金，不足部分建议从土地转用后的增值收益中提取。②税收返还，即对于那些在失地农民培训资金上投入量大的企业，减免3-5年的企业所得税。③税收优惠，即对开展失地农民培训或向培训机构购买培训产品的企业，实行税收优惠等。④信贷倾斜，即为失地农民培训事业发放低息贷款或降低贷款门槛和放宽贷款条件，为失地农民培训提供资金支持。⑤贷款贴息，即对非政府组织和非盈利组织开展失地农民教育培训项目由政策性银行提供贷款贴息，引导更多的社会组织为失地农民提供服务。

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（责任编辑：WD）

Study on Compensatory Training for Land-lost Farmers in the Urbanization

BAO Hai-jun，ZHOU Wang-yue
（School of Business，Zhejiang University of Finance&Economics，Hangzhou Zhejiang 310018）

The land-lost farmers are considered as special disadvantaged groups in the urbanization.To properly solve the problems of the land-lost farmers，the focus should be transferred from guaranteeing their survival rights to their development rights.Referring to international experiences,compensatory training can improve the educational level and skills of the disadvantaged groups， and it is also an effective way to help them escape from the weak position to their development.The necessity of compensatory training can be seen from the perspectives of equalization of education，the development of land-lost farmers and the adjustment and upgrading of industrial structure.According to the features of land-lost farmers， the compensatory training mainly includes training of basic knowledge,adaptation to the city life as well as management of finances.The training organization should be established mainly by the government and the social supplemented by social resources.Finally， the paper suggests that the policy of training for land-lost farmers be improved and fund for education be set up in order to guarantee the sustainable development of compensatory training.

Land-lost farmers；Compensatory education；Training organization；Education and training

F293

A

1004-292X（2014）05-0070-05

2014-01-21

全国教育科学“十二五”规划国家社科基金项目（CKA120160）。

鲍海君（1977-），男，浙江台州人，副院长，教授，博士，主要从事城乡规划与公共政策分析研究。