关于提高税收风险管理质量的思考

◆仲崇文

税收风险管理质量是指税务机关运用风险管理的理论和方法，应用先进的管理和技术手段，识别、评估、防范和化解税收风险的能力、水平和实际效果。能否最大限度地减少税收流失，不断提高纳税人的税收遵从度，有效提升税收征管质量和效率，是评判税收风险管理质量优劣的标准。本文通过分析当前影响税收风险管理质量的因素及原因，旨在探索一条提高税收风险管理质量的途径。

一、影响税收风险管理质量的主要因素

（一）风险识别准确性不高。风险识别是风险管理的首要环节，也是风险管理至关重要的一环。多年实践以来，风险识别的准确性一直难以提高。一是表现在识别时间滞后，只能识别已发生的风险，无法防范过程中的风险。二是表现在识别范围局限，只能识别系统内风险，不能识别系统外风险。三是表现在识别能力差，明显的风险点机器无法识别，微小风险点却能反复筛出。以扬州市地税局为例，2013 年扬州市地税局识别并推送到江都区地税局的风险点共涉及2148 户，补税金额在1 万元以下的有1771 户，占82.45%；补税金额在1000 元以下的有199 户，占55.82%。涉及房产税、土地使用税及印花税等小税种风险点较多，共补税571.31 万元，涉及1311 户企业，其中72 户企业反复涉及类似风险，税款占比只有16.59%，户数占比却高达61.03%。四是表现在识别效果差，无效的风险点较多，有效的风险点较少。2013 年扬州市地税局推送给江都区地税局的风险点中经查排除风险的207 户，占9.64%（见图1）。

图1 2013 年江都区地税局风险识别效果示意图

（二）风险推送计划性不强。风险监控机构推送风险时，难于全面考虑企业负担、应对工作量和组织收入进度等综合因素。有时侧重风险积分，忽视归集对象，同一个企业可能在一个纳税年度内接受两次以上的风险应对；有时侧重户数的均衡性，忽视应对工作量，风险应对机构可能出现忙时做不了，闲时没事做的情况；有时侧重风险管理目标，忽视组织收入目标，风险推送与组织收入进度要求不匹配。2013 年上、下半年，江都区地税局接受扬州市地税局推送的风险户分别为1673户和475 户，上半年是下半年的3.5 倍，其中1 月推送风险492 户，而6 月推送风险1 户，相差较大（见图2）。

图2 2013 年江都区地税局风险点按月推送户数图

（三）风险应对实效性不好。风险应对效果应该体现在两个方面，一是消除风险点；二是挽回税收损失。有的税务人员只就推送的风险点实施应对，对潜在风险不触及不排查，导致风险消除不全面。有的税务机关偏重风险应对数量考核，导致应对人员疲于应付，对风险点排查不深入；风险应对程序不统一，文书手续复杂化的倾向越来越严重，造成应对人员精力的浪费；个别税务人员责任心不强，业务不熟，对风险点看不到查不清，准期应对率、应对有效率等指标长期拖后腿；因风险识别准确性不高，推送的风险有效性差，推送的户数空挂户多。这些问题的客观存在，直接影响了风险应对的效果。2013 年扬州市地税局推送给江都区地税局的风险2148 户中，空挂户和查无问题户分别为32 户和175 户，分别占推送户数的1.5%和8.15%，入库税款9466.54 万元，准期应对率92.8%，中等风险应对有效率94.47%，中等风险应对贡献率3.34%，风险应对效果有待进一步提升。

（四）绩效评价科学性不佳。风险管理引入税务系统时间不长，现在还处于摸索推进阶段，省、市两级税务机关精力多用在风险识别和推送上，基层税务机关侧重风险应对质量，监督和评价在风险管理起步阶段最容易被忽视。有的地区缺少监督和评价的运行机制，职责不清、考核指标不科学、责任追究不明确；有的地区缺乏对职能部门的监督评价，有的风险管理事项未纳入风险管理；有的地区将监督和评价交由基层自行探索，导致监督手段和评价标准不统一；有的地区将对风险管理监督和评价混同于对风险应对的监督和评价，不利于风险识别能力的提升，也影响风险管理的整体推进。

二、存在问题及主要原因分析

（一）数据质量不可靠。涉税数据主要包括纳税人报送的数据、税务机关采集的数据、相关第三方的数据以及国际情报交换数据，这些数据具有滞后性、缺失性和不确定性等特点。纳税人报送的数据包括税务登记信息、财务报表数据、申报表以及发票开具信息等，企业财务人员因自身能力所限或者出于其他不良目的，数据的完整性、真实性和准确性无法保证。加之，与第三方信息交换没有形成良好的机制，数据采集不全、滞后，利用不充分的情况依然存在。2013 年，江都区地税局与第三方信息交换3 次，接受信息8796 条，其中有用信息2346 条，无效信息6450 条，无效信息占73.3%。应对税款 872.5 万元，占总应对税款的9.22%。

（二）模型设计不精准。经济税收现象繁杂，偷逃税行为花样百出，没有一种行业风险指标模型可以涵盖整个经营行业和所有经济税收行为，税收风险的复杂性和模型建设的狭隘性的矛盾是无法避免的。模型指标值的设定也不可能兼顾到同一行业的所有纳税人，因为不同地区、不同经营方式的纳税人的经济税收指标不一样。用固定的模型规范复杂的经济行为，用同一指标衡量不同纳税人，难免不会造成不公平的结果。另外，各地在行业模型建设上，普遍存在重模型建设，轻人工识别，重逻辑判断，轻经验判断的问题，导致指标模型缺少人工监控和经验修正，容易产生脱离实际的危险。目前，江苏省地税局已下发的风险指标有218 个，其中税种风险类指标195 个，行为类风险指标只有23 个，在税种类风险指标中，建筑行业和餐饮行业的风险指标都只有5 个，如此简单的指标体系很难应对复杂的税情。

（三）理念更新不及时。风险管理理念是先进的、科学的、行之有效的，它要求税源管理职责在不同层级、部门和岗位间进行科学分工、职能配置，把有限的资源优先配置到遵从风险较大的领域和群体，税源管理要从管理所有纳税人向管理高风险纳税人转变，逐步退出以管户的方式管理税源。风险管理替代经验管理、专业化管理替代层级管理、管事制替代管户制，在降低税务干部执法风险的同时，也从根本上削弱了税务干部的权利，所以一些税务干部对风险管理不相信、不适应、不习惯、不甘心、不积极。

（四）运行机制不顺畅。机构设置及职能配置不到位不明确，有的地区省级税务机关没有设立专门的风险管理机构；有的市级机关的风险监控机构与数据管理部门职责交叉；有的县级税务机关没有按照风险管理的要求重新设置“征、评、管、查”的权限和职能，风险应对机构不独立。风险管理运行机制不健全，缺少统一的税收风险管理规划，风险管理流程和税收业务流程融合度不高，风险管理平台与大集中信息系统融合度不高。

（五）人才培养不专业。风险管理需要一支满足岗位需求的应用型人才队伍、专业优势明显的专门人才队伍，如数据采集、风险识别、模型建立、指标修正、风险推送、风险应对等工作都需要专业人才支撑，与风险管理相配套的税源管理、纳税服务、税务稽查等也需要专业化人才。税收风险管理的推进是相当迅速的，而人才的培养却不可能一蹴而就，现阶段，风险管理人才的培养已经滞后于风险管理的客观需求。

三、解决的措施对策

（一）更新风险管理理念，是提高税收风险管理质量的前提。建议尽快修改《税收征管法》及其实施细则，明确税收风险管理的法律地位，为实施税收风险管理提供法律保障。总局要把全面实施税收风险管理提升到战略高度，在顶层设计上把税收风险管理的理念和方法贯穿于税收征管的全过程，对推进税收风险管理定路子、压担子、下任务。各级税务机关要广泛宣传，全面发动，在税务干部思想中牢固树立税收风险管理理念。鼓励税务干部在税收风险管理工作中的首创精神，引导和激励税务干部为实现纳税遵从最大化、税收流失最小化的风险管理目标竭诚努力。

（二）完善风险运行机制，是提高税收风险管理质量的保障。应从省局层面开始，自上而下地建立专门的风险管理部门，完善风险管理战略规划、风险识别评定、风险等级排序、风险应对处理、风险管理绩效评价等税收风险管理运行机制。省级税务机关统筹安排风险管理工作，制定风险管理工作规范，利用全省征管数据优势，重点关注风险识别和风险分析；市级税务机关则结合本地区税源结构特点，制定风险管理实施的具体措施，建立适合本地税源特征的风险评价指标和模型，指导基层税务部门开展风险处置工作；县级税务机关单独设置风险应对机构，按照风险等级的高低开展有针对性的风险应对工作，对风险处置情况及时反馈。

（三）强化数据质量管理，是提高税收风险管理质量的基础。拓宽信息采集的来源和渠道，在完善税务系统内部涉税信息采集和利用的同时，建立与第三方信息交换和共享机制，加强对外部涉税信息的综合采集和利用。建立省级财税跨地区信息情报采集、交换管理平台，发挥财政部门优势，提升跨地区税源信息交换、查询功能，形成税源控管的信息化优势。制定科学合理的数据标准，规范数据采集工作，严把数据入口关。利用数据集中优势，实现数据采集、存储、传输、处理电子化、自动化。积极编制审计规则，加大数据审计力度，对错误数据进行逐项核查和纠正，加强数据运行维护，有效提高数据质量。

（四）提高风险识别能力，是提高税收风险管理质量的关键。开发推广统一的风险管理系统，建立风险识别指标体系和评估模型，合理确定风险预警值。成立风险管理专家组，对每个行业指标进行分析，逐步建立各省统一的行业参考指标体系和分行业风险评价模型库。开展综合风险分析和分税种风险分析，组织分地区、分行业、分企业类型风险特征的筛选、分类、归纳和描述，健全税收风险识别特征库。每年集中一次梳理指标，淘汰通用性差、实用性差和运行效果差的风险识别指标。

（五）提升风险应对质量，是提高税收风险管理质量的重点。按户归集风险点，避免向同一纳税人反复推送风险的情况发生。在机器识别的基础，进行人工识别，提高识别准确率，风险值较低的风险点不得推送，减少应对工作量。按税源状况、组织收入完成情况和当期工作重心，有计划地推送风险，从而提高对风险和组织收入的掌控能力。加强风险应对人员的业务培训，引导风险应对人员正确熟练运用各个系统模块，提高消除涉税风险的能力。采取分类分级的应对方式，避免高等风险简单化，中等风险复杂化。统一风险应对流程和文书，防止程序复杂化、应对稽查化的倾向。组建专业化复审团队，开展风险应对复审，督查风险应对效果，切实提高工作效能，提升风险应对质效。

（六）建立绩效考评体系，是提高税收风险管理质量的抓手。税收风险管理绩效评价体系，是针对税收风险管理每个环节的工作，通过建立反映各岗位工作完成情况的考核指标体系，应用各种科学的定性和定量的方法，对各个岗位工作人员的实际效果及其贡献或价值进行考核和评价，以保障税收风险管理的正常秩序，使之形成完整的闭合运行环链。评价主体是风险管理领导小组或风险管理机构。评价对象分别为本级业务部门、下级风险应对单位和风险监控部门。考核指标要能够反映业绩目标完成情况、工作态度、能力等级。如在风险识别环节要设立信息采集准确率、风险识别有效率等指标；在风险推送环节要设立风险推送计划性指标；在风险应对环节要设立准期应对率、应对有效率、应对税款贡献率等指标。要严格奖惩，保持风险管理绩效评价的高压态势。

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