生态文明建设能够带来官员晋升吗？——来自国家重点生态功能区的证据

吕凯波

(上海财经大学 公共经济与管理学院，上海 200433)

一、引 言

在当前压力型体制下，用政绩考核方式来激励与约束下级政府官员行为的做法越来越普遍。中共十八大报告高度强调了生态文明建设在“五位一体”总体布局中的重要地位，“要加强生态文明制度建设。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”。而这之前，环境治理绩效与官员的仕途升迁没有实质性联系，环境绩效考核大多流于形式而没有起到有效的政治激励作用(冉冉，2013)。Wu 等(2013)的研究结果更是表明环境治理对仕途晋升的负面影响：在其他因素不变的情况下，经过平均GDP校正后的环境改善投资每增加一个标准差，市委书记和市长晋升几率分别会下降8.5个百分点和6.3个百分点。在2013年的全国组织工作会议上国家主席习近平强调要改进考核方法手段，“既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”。在地方政府陆续将空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖率变化、环保投资增减率等作为约束性指标纳入领导干部考核标准的情况下，生态文明建设会对地方官员晋升产生怎样的影响呢?尤其对国家重点生态功能区的地方官员来说，为获得组织信任和提拔，是继续以环境破坏为代价的粗放型经济增长模式来实现高经济增长率，还是策略性地转向贯彻落实中央政府生态文明建设的战略任务上来?寻求答案构成了我们的研究初衷。

对中国官员晋升逻辑的实证检验最初源于对省级官员晋升锦标赛理论的分析，如Li 和Zhou(2005)发现省级官员的晋升概率随其所在省份经济增长率的提高而上升，Chen 等 (2005)与王贤彬等(2011)进一步发现了在省长和省委书记层面都存在着以经济增长为核心的相对绩效考核机制。不过，陶然等(2010)否定了省级官员晋升锦标赛的存在，他们认为在现实中不存在中央政府对省级官员可实际操作的政绩考核体系，经济增长率对省级官员是否晋升也没有显著的影响。Shih等(2012)的研究表明经济增长率对中央委员晋升没有显著影响，而与最高领导层的关系等政治资本对中央委员的晋升有显著影响。之后，林挺进(2010)、何淳耀和孙振庭(2012)、姚洋和张牧扬(2013)、乔坤元(2013)、杨其静和郑楠(2013)对地市级官员的晋升逻辑进行了实证检验，大多认为经济绩效对市级官员是否晋升有着至关重要的影响。陶然等(2010)虽然否定了省级官员政绩考核体系的存在，但他们认为县乡政府层面的考核还是存在的，而且在考核体系中经济发展类指标和社会稳定类指标在不断强化，财政压力性指标也一直占据重要地位(刘明兴等，2013)。托马斯·海贝勒和雷内·特拉培尔(2012)同样认为中国政府绩效考核对县乡地方领导干部行为起到了引导作用，不过很少文献对县级官员晋升逻辑进行实证检验。基于既有研究对县级官员晋升模式和环境保护因素关注不足的状况，本文旨在拓展地方官员晋升锦标赛理论的研究范围，利用国家生态功能区的数据检验生态文明建设对县级官员晋升概率的影响。同时，本文也是对十八届三中全会后中共中央提出重点生态功能区实行生态保护优先的绩效评价模式能否行之有效的一个预估计。

本文的主要工作为：一是回应了陶然等(2010)对中国是否存在以打分方式进行官员晋升绩效考核的质疑，以湖北省为例，说明在当前中国确实存在以打分方式进行的地方党政领导班子政绩考核；二是用县级数据检验了地方官员晋升逻辑，是对省级官员和地市级官员晋升逻辑实证检验的进一步拓展；三是发现对国家重点生态功能区的县级官员来说，生态环境绩效对县委书记的晋升有重要影响，而传统理论认为起决定性作用的经济绩效对晋升没有显著影响，这一结论部分否定了“经济绩效决定官员升迁”的命题。本文接下来第二部分描述中央政府如何对地方官员、省级政府如何对市县政府进行生态环境绩效考核；第三部分则是官员晋升逻辑的实证检验，即检验对重点生态功能区的县级官员而言是环境绩效还是经济绩效影响晋升；最后是本文的结论。

二、官员晋升中的生态环境绩效考评

(一)中央政府对地方官员的生态环境绩效考核

2011年10月20日公布的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(以下简称《意见》)强调要把生态文明建设纳入地方各级政府绩效考核指标体系，把生态绩效考核结果作为干部选拔任用、管理监督的重要依据；《意见》还提出要实行环境保护一票否决制，对未完成目标任务考核的地方实施项目限批制度，暂停审批该地区除民生工程、节能减排、生态环境保护和基础设施建设以外的项目，并追究有关领导责任。这在国务院2010年颁布的《全国主体功能区规划》中也有类似的规定：“把推进形成主体功能区主要目标的完成情况纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合考核评价结果，作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据”。

中共十八届三中全会进一步提出要改革和完善干部考核评价制度，不再简单地把经济增长速度与干部的德能勤绩廉划等号，上级政府也不能把经济增长速度作为干部提拔任用的唯一依据。组织部随后颁布的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》(下文简称《通知》)，更是明确指出“地方各级党委政府不能简单以地区生产总值及增长率排名评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。”对重点生态功能区的领导干部而言，如果需要统筹兼顾经济绩效和环境绩效的考核，仍可能会出现以环境破坏为代价的区域经济增长。为弱化经济绩效指标对生态功能区官员行为的负面激励，《通知》还明确指出“对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标”。

中央政府除了用人事安排来引导地方官员行为外，还通过生态功能区域转移支付来改善地方政府的生态环境治理能力，在转移支付支出绩效评价中形成中央对地方政府行为的激励约束。2011年的《国家重点生态功能区转移支付办法》明确规定：“对生态环境明显改善的地区，中央财政给予适当奖励。对非因不可控因素而导致生态环境恶化的地区，按一定比例暂缓下达补助资金，待生态环境状况改善后再行下达；对生态环境持续恶化的县市，下一年度将不再享受此项转移支付，待生态环境指标恢复到2009年水平时，重新纳入转移支付范围”。当然，在考核指标设计中中央政府并没有一刀切，而是根据区域生态环境保护目标分类确定考核内容，生态环境绩效指标见表1。

表1 生态环境绩效指标(EI)体系

资料来源：财政部《国家重点生态功能区转移支付办法》。

(二)省级政府对市县官员的生态环境绩效考核

根据笔者搜索到的资料，在获得国家生态功能区转移支付的省份中，四川省是最早将环境绩效纳入地方官员考核体系中的，而湖北省则是环境考核指标体系最详尽的，下面就这两个省份的环境绩效考核做简单说明。四川省省委在2004年就出台了《四川省市州党政领导班子政绩考核指标体系及评价办法(试行)》，在25项考核指标中就包含可持续发展类指标。湖北省对地方官员的生态环境绩效考核相对较晚，但比较成熟。根据《湖北省2012年市(州)党政领导班子年度考核指标赋分说明》，在考核体系中经济发展占30分、社会进步占15分、人民生活占20分、资源环境占10分、文化建设占10分、党的建设占15分，经济发展指标所占的比重最大但不构成约束性指标，资源环境的比重虽只有10%，但全部为约束性指标。在层层考核体制下，地市级政府对县级领导干部也设立了类似的政绩考核制度和指标体系，如恩施土家族苗族自治州颁布了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的实施意见》，黄冈市颁布了《县(市、区)党政领导班子年度目标责任考核实施办法(试行)》等一系列规章制度。在湖北省，领导干部的政绩考核与其能否得到升迁息息相关，当领导干部被评为“基本称职”等次后，两年内不得提拔使用或平职交流到重要岗位任职；连续两年被评为“基本称职”等次的，降低一个职级任职，两年内不得提拔；被评为“不称职”等次的，视具体情况分别做出免职、责令辞职和降职等组织处理；连续两年被评为“不称职”等次的，按有关规定处理。

三、官员晋升逻辑的实证检验

(一)模型与数据

借鉴既有文献对省级官员(陶然等，2010；王贤彬等，2011)和地市级官员(何淳耀和孙振庭，2012；姚洋和张牧扬，2013)是否晋升的界定，本文认为当县委书记和县长成为地级市副市长、市委常委、省直部门副职等副厅级官员或更高职位时可认为得到了晋升，而县长成为县委书记同样被认为是晋升，否则认为县级官员没有晋升。对县长而言，一般不会跨过县委书记环节而直接晋升为地市级领导干部或省直部门领导干部。根据县级官员是否晋升的界定，当前中国县委书记和县长的职业前景可以分为两类：“晋升”(取值为1)和“没有得到晋升”(取值为0，具体包括留任、平调、退居二线和被免职、死亡等)，为二元选择变量，因此，本文采用二元Logit模型来分析生态环境绩效对县级官员是否晋升的影响，其模型形式为：

(1)

其中，EI为生态环境绩效，控制变量X包括工业增加值增长率、财政收入增长率等经济绩效变量和官员年龄、受教育水平、任期等官员特征变量。与其他研究关注地区生产总值增长率不同，本文控制工业增加值增长率的原因在于工业经济在县域经济发展中的特殊地位，国家层面限制开发的重点生态功能区限制的是大规模、高强度的工业开发，而没有限制农业经济和服务业的发展，如果第一产业和第三产业比较发达，则该地区的生产总值增长率仍然会较高。2012年的《中国县(市)社会经济统计年鉴》没有公布各县的地区生产总值的数据，是本文用第二产业增加值增长率度量经济绩效的另一个原因。生态环境绩效的有关数据来自财政部预算司《2012年国家重点生态功能区转移支付奖惩情况的通报》，经济绩效的相关数据来自历年《中国县(市)社会经济统计年鉴》，官员特征变量的相关数据通过地方政府网站、百度百科等途径搜索得到。

表2 变量基本统计描述

表2给出了官员特征变量和环境绩效、经济绩效等变量的基本统计描述，在所有县级官员中有23%的官员得到了晋升，其中县委书记晋升的概率为21%，略小于县长25%的晋升概率。这表明由县长晋升为县委书记较容易，而由县委书记晋升为地市级领导相对困难；县委书记的平均年龄比县长大，任期比县长长，而县委书记中拥有研究生学历的比例与县长相同。根据2012年国家重点生态功能区转移支付奖惩情况的通报，在纳入2009-2011年中央生态功能区转移支付考核的72个县中，有32个县的生态环境绩效明显改善(改善值在2以上)，其中黑龙江省逊克县的变化值最大，为6.82；有26个县的生态环境轻微改善(改善值在1与2之间)；12个县的环境绩效轻微变差(变化值在-2与-1之间)；另外2个县的环境绩效明显变差(变化值在-2以下) ，具体见图1。

图1 2009-2011年间重点生态功能区环境绩效改善情况

利用全国样本比较开发区域(以经济增长为主要考核指标)和生态功能区域(以生态环境为重要考核指标)的官员晋升模式可以得出地方官员晋升取决于经济绩效还是生态绩效的结论，但国家只公布了重点生态功能区的生态环境绩效指标而未公布其他县的数据，因此本文的样本范围局限于纳入中央重点生态功能区考核的72个县。只利用这72个样本会面临计量分析结果外部有效性的挑战，但本文仍采取这一方法的理由在于：第一，“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核”是在十八届三中全会才正式提出的，而这之前生态功能区的官员同样面临着经济绩效考核，需要在经济绩效和环境绩效之间做出权衡，这与其他地区官员面临的问题相似；第二，生态环境绩效是生态功能区域县级官员晋升的重要因素，但并不是所有生态功能区域的县级官员都把它作为晋升筹码，在2009-2011年间仍有14个县的生态环境绩效指标值下降了，样本县环境绩效的差异使得生态文明建设与官员晋升关系的实证检验成为可能。

(二)估计结果

表3报告了生态环境绩效对县级官员晋升的影响。笔者总共查到70个县委书记、66个县长的信息，但在利用Stata软件回归时自动剔除了官员特征变量缺失的个案，因此表3中以“县委书记”、“县长”、“书记+县长”为研究对象时，实际使用的样本数分别为48个、45个和93个。用县委书记和县长全部样本进行回归时生态环境绩效的估计系数为正但不显著，当年工业经济增长率和财政收入增长率的估计系数同样不显著，唯一显著的变量是官员任期。官员任期每增加一年，县委书记和县长晋升的概率便会上升4.9%。官员年龄对是否晋升的影响为负，年龄越大，越不容易晋升，这与我们的预期相符，不过年龄的估计系数即使在10%的水平上也不显著。在高等学校放宽入学门槛的背景下，大批官员进入高等学校或党校读研究生，在职攻读途径获取的研究生学历已经不是一个高人力资本的有效信号，拥有研究生学历也不再成为官员晋升的比较优势，因而官员是否具有研究生学历对晋升概率没有显著影响。经济绩效对县级官员是否晋升影响不显著的原因在于，国家生态功能区的功能定位是保护好当地的生态环境，当地官员的主要任务不是发展工业来提高居民生活水平，投资工业项目不是县级官员的理性选择。在高污染、高能耗的粗放型经济增长模式下，县域经济的发展往往以生态环境破坏为代价，投资工业项目带来的经济增长会给县级官员晋升带来一线契机，但仍会因环境绩效差而在相对政绩考核中处于劣势地位。

在以县委书记为样本的模型中，生态环境绩效的估计系数在1%的水平上显著，环境绩效每提高1个单位，县委书记晋升的概率便提高0.7%。致力于环境保护的生态功能区域虽没有高速经济增长，但因其能贯彻落实上级政府决策而获得提拔机会。在以县长为估计样本的模型中，生态环境绩效的估计系数不显著，其系数符号也与我们的预期相反。生态环境绩效对县委书记和县长是否晋升的影响差异可能缘于县委书记和县长的权责不同。在促进县域社会经济发展过程中，县委书记作为“一把手”和第一责任人，在重大事项决策、重要项目安排、大额资金使用方面起统筹全局的作用，而县长主要负责决策的执行，生态文明建设作为中共中央提出的一项战略任务，在基层的贯彻落实中县委书记起主导作用，相应的奖惩也主要归属县委书记，故其会因环境改善而增加晋升机会。

表3 生态环境绩效与官员晋升的logistic模型

注：括号内为稳健标准差；***、**、*分别表示在1%、5%和10% 的水平上显著。下同。

(三)稳健性检验

在研究样本中，县委书记和县长晋升的比例都只有20%左右，获得晋升对县级官员而言是稀有事件。在稀有事件分析中，由于存在大量Y=0的记录，而Y=1的例数却很少，这会导致普通的logit回归模型在参数估计、统计推断和概率预测方面存在偏差，而稀有事件logit回归模型能够克服上述弊端，因此本文用RE-logit模型进行稳健性检验。在稀有事件logit回归模型的估计结果中，无论是综合考虑县委书记和县长的模型还是只考虑县委书记或县长的模型，除了各变量的估计系数略有变小外，系数的符号和显著性没有发生大的变化，这说明表3的估计结果是稳健的。

经济绩效对官员晋升的影响可能并不单单取决于当年的工业增加值增长率和一般预算收入增长率，而可能取决于官员任期内的累积经济绩效。表4中的logit回归模型报告了以任期内平均经济绩效为解释变量的估计结果，工业增长率和财政收入增长率的估计系数依然不显著，而环境绩效对县委书记是否晋升的估计系数仍在5%的水平上显著。

表4 稳健性检验结果

四、结论与启示

“亲民之治，实惟州县，州县而上，皆以整饬州县之治为治而已”。县委书记和县长作为基层各项工作的领导者、组织者和执行者，对生态环境治理起着至关重要的作用。环境群体性事件的日益频发，突显了当今社会对生态文明建设的迫切需求，选任贤能官员并给予县级干部适当的激励关系着环境保护政策能否得到落实和广大人民群众的利益诉求是否得到满足，同时对维护社会稳定大局也有着重要意义。县级官员需要对生态文明建设负直接责任，而上级政府则需要建立起科学的政绩考核体系来激励县级官员的环保行为。本文在县级层面用经验数据分析了地方官员晋升逻辑，发现国家重点生态功能区的生态环境绩效对县委书记的晋升有重要影响，而传统的晋升锦标赛理论则认为经济绩效对其晋升没有显著影响；而对县长而言，生态环境绩效与经济增长绩效对其是否晋升都没有显著影响。党政领导干部权责分工的差异是造成生态环境绩效对县委书记和县长晋升概率影响不同的一个重要因素，由于县委书记在贯彻落实中央生态文明建设任务中起主导作用，生态功能区域环境绩效的改善首先能带来县委书记的晋升。

上述结论对完善地方党政领导干部政绩考核体系具有重要意义，从中可以得到的启示是：第一，将生态文明纳入官员政绩考核体系能够起到引导县级官员特别是“一把手”行为的作用，这表明十八届三中全会后中共中央提出的新干部考核评价制度能够有效地起到激励作用。如果只有生态功能区加入环境保护的行列而开发区域却在破坏环境，中国的环境也不会实现大的改善，因此，在取消对生态功能区GDP考核的同时，也要加大开发区域环境指标的权重。第二，国家重点生态功能区县级官员注重环境保护除了仕途晋升因素外，另外一个重要原因是可以获取转移支付补助，对于不在中央生态转移支付范围的其他地区可以考虑建立环境保护奖励基金，对同时完成经济指标和生态环境指标的开发区域进行财政奖励。

当然本文也存在一些不足：第一，由于本文的样本为得到国家重点生态功能区转移支付的地区，生态环境绩效好的地区得到中央的财政奖励也越多，因此很难区分地方官员注重生态环境保护是出于个人仕途的考虑还是出于增强当地可支配财力的考虑。第二，本文的考察对象局限于国家重点生态功能区的县级官员，从而不能确定非国家重点生态功能区的生态文明建设与官员晋升是否存在类似的逻辑关系。

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