我国东部地区社会管理水平测度及分类研究——兼论社会管理水平与经济发展的关系

南 锐,王海军

(1.北京师范大学 政府管理学院，北京100875；2.中央财经大学 经济学院，北京100018)

一、引言及文献述评

在党和政府的高度重视下，“社会管理”迅速成为当今中国社会的重大主题之一，也成为学术界普遍关注的重大理论课题。中共十八届三中全会再次重申，要改进社会管理(也称社会治理)方式，创新社会管理，提高社会管理水平。而要从理论和实践的结合上深化对我国社会管理的研究，破解社会管理的实践难题，不断增强社会管理的科学性、预见性和创造性，就必须回归社会管理的原点，即从社会管理的地方实践出发，对现有社会管理水平进行测度和分类研究，从而深入把握社会管理的发展规律，并按规律进行社会管理的制度设计和政策安排。而现阶段对社会管理水平的研究，不仅缺乏相应的科学评价标准，而且也缺少系统性的相关研究成果。因此，针对我国社会管理水平的省际和区域差异性，对区域社会管理水平进行测度和分类研究具有理论和实践上的紧迫性。

我国东部地区一直是人口稠密、经济发达的区域。截至2011年底，东部地区人口为5.54亿人，占全国的43.79%，国内生产总值达293 581.5亿元，占全国的59.34%。经济发展与人口集聚必然对社会管理带来诸多挑战，考察东部地区的社会管理实践活动对中国其他区域具有借鉴和示范意义。因而以东部地区为样本，对其社会管理水平进行测度分类研究，既可以对东部地区11个省份社会管理现状进行量化分析，把握社会管理区域发展的特征及趋势，又可以将东部地区作为整体，以点带面，对全国社会管理水平的提升进行探索。

目前国外学界较少涉及社会管理的概念，更缺乏直接对社会管理水平进行测度研究，与之相关的研究主要集中在三方面：(1)从宏观政策视角出发，对影响公共政策的社会因素进行定量化研究(Neuman,1997)，或对社会福利(Andrews和Withey,1976)、社会经济(Choguill,1993)水平进行评估等；(2)从中观的城市或社区视角出发，研究其社会管理效果，如城市社会模式(Kloosterman,1996)和社区媒介需求研究(Mackenbach,1992)；(3)从微观个体的视角出发，评估个人的社会发展状况，如民众的生活状况考察(Boelhouwer,2002)、医疗健康、就业与职业生活的质量、时间与休闲、对商品和服务的评价、个人安全与社会公平、社会机会与参与(Armstrong和Francis，2003)等。但这些研究只涉及社会管理的某一方面，评估采用的方法还是以定性政策评估为主。而国内学界对社会管理水平的研究也处于起步阶段，主要集中在三方面：(1)从微观居民个体的幸福感来评价社会管理水平，如从住房收入、就业、社区、教育、环境、治理、卫生、安全、工作和生活平衡等方面进行考量(郑方辉，2011；谭敏，2013)。(2)从中观的政府职能和政府绩效角度对政府社会管理水平进行研究，如王莺(2008)构建了政府社会管理职能绩效评价指标体系,对西部省份的社会管理职能绩效水平进行了测度；李超显(2012)则基于DEA模型，从投入与产出角度对我国30个省份的政府社会管理职能绩效水平进行了评价，研究表明我国政府社会管理职能绩效具有空间差异性、雁行形态和区域梯度性、时间动态变化性等特征。(3)从宏观社会层面对社会管理水平进行评估，这种研究与本文研究最为契合，但相关研究却很少，能检索到的只有中央编译局课题组编制的中国社会治理评价指标体系，该课题组(2012)构建的指标体系包括人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与6个二级指标以及35个三级指标，但并没有进行实证研究。不难看出上述研究成果多是从侧面对社会管理水平的局部进行了评估研究，并没有直接对社会管理水平进行系统性评估研究，也没有对区域或省际社会管理水平进行测度和分类研究，从而无法反映一个或多个地区社会管理水平的总体特征与发展趋势。

本文的研究思路及结构如下：首先，为东部地区社会管理水平测度寻求科学的评价标准，即构建社会管理评价指标体系；其次，基于2011年东部11个省份的横截面数据，对社会管理水平及子系统水平进行测度，尝试划分等级区域，并分析其发展特征和原因；再次，基于发展特征和成因，对社会管理水平子系统进行协调度的测量，并依此对东部地区社会管理水平进行分类研究，确定东部地区社会管理水平存在的6种类型；最后，基于社会管理水平测度和分类研究结果，从社会管理水平及子系统水平两个层面来探讨社会管理与经济发展的关系。

二、东部地区社会管理水平的测度

(一)社会管理评价指标体系的构建[注]指标体系构建是国家社科基金重点项目“中国社会管理指数测算模型构建及应用”的阶段性成果，限于篇幅，本文对其选取过程进行了精简。

社会管理是以维系社会秩序为核心，通过政府主导，多方参与，规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会治安，应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的管理活动(马凯，2010)。这一界定也得到官方的采用。在此概念界定下，本文认为社会管理的终极目标是秩序维护、民生改善和权利保障。

社会管理评价指标体系一级指标是依据其构成要素设定的，而社会管理构成要素与其终极目标休戚相关。具体而言，秩序维护需从两方面进行：一是对扰乱社会秩序的非正常社会事务的管理，如刑事犯罪、火灾、交通事故等，这表现为社会安全管理；二是对可能影响社会秩序的流动人口和特殊人群进行管理，主要表现为社会保障管理。民生改善也表现在两方面：一是对普通民众的生活环境和条件的改善，主要体现在公共服务管理方面；二是对劳动人口(含流动人口)和特殊人群的生活环境和条件的改善，主要体现在社会保障管理方面。权利保障也包括两方面：一是对民众生存、生活等民生权利的保障，主要体现在公共服务管理和社会保障管理方面；二是对民众的政治权利的保障，主要体现在社会参与管理方面。因此，在此逻辑下，本文认为当前阶段的社会管理构成要素主要是社会保障、社会安全、公共服务和社会参与四方面，因而一级指标设置为社会保障、社会安全、公共服务和社会参与4个指数(见表1)。

表1 社会管理评价指标体系

注：指标A12中基本社会保险只含养老保险和医疗保险两项；指标A13中社会救济包括最低生活保障救济、医疗救济和临时救济三类；指标A14中社会福利机构包括社会福利院和社会福利企业两类；指标A32、A33中的学校数和专任教师数包括普通小学、中学和高等学校三类；指标A34、A35中的公共医疗机构数和卫生技术人员数包括医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构三类；指标A36、A37中的文化机构数和从业人员数包括图书馆、群艺馆、文化馆(站)、博物馆、艺术表演团体、场馆；指标A38、A39中的公共就业服务机构及职工数包括职业培训中心和技工学校两类；指标A46中的自治组织管理人员数主要是指自治单位的主任数。权重的确定采用层次分析法。

对于二级指标的选取，则主要侧重于投入和产出两方面，投入主要包括经费、人员和机构三方面，产出则包括覆盖率和满意度等方面。具体而言，社会保障指数是衡量社会保障水平的量化指标，其水平高低主要取决于社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四方面，据此可初步选取人均社会保险支出等21个指标；社会安全指数是指衡量社会安全的四个主要方面(社会治安、交通安全、生活安全和生产安全)的总体变化情况，是社会安全水平的具体量化指标，可初步选取万人刑事案件审结率等22个指标；公共服务指数是衡量公共服务水平的量化指标，可初步选取万人专任教师数等25个指标；社会参与指数是衡量社会参与水平的量化指标，主要从自治组织参与和社会组织参与两方面进行衡量，可初步选取万人社会组织数等11个指标。在此原则下，构建了包括79个指标的初步指标体系。

在此基础上，需要对评价指标进行筛选和优化。我们主要从两方面进行：(1)对评价指标进行经验性筛选与优化，主要是将一些统计口径不一、无法获得有效指标值、能获得的指标值个体差异非常大和存在交叉或高度相关的指标剔除，并将一些统计口径相近或一致的、指标间具有较强内在一致性的2个及以上指标进行合成处理。(2)对评价指标进行鉴别力筛选与优化。通过计算各指标的变差系数，将没有鉴别力、不能很好区分被评价对象的层级指标剔除。最终选取临界值0.20，剔除变差系数小于0.20的指标，如“病床使用率”(0.0704)等。通过上述层层筛选和优化，社会管理评价指标体系如表1所示。

(二)测度方法：AHP—灰色关联分析法

AHP—灰色关联分析法是层次分析法(简称AHP)和灰色关联分析法的综合，其中AHP法主要用于指标权重的确定，而灰色关联法则用于实证评价。层次分析法(AHP)是指标权重赋权法，主要原理是把复杂问题按照一定逻辑分解成若干层次，并通过两两对比得出各因素的权重。本文社会管理评价指标体系是一个多层次系统，在该系统中，由于存在部分信息已知、部分信息未知，本质上属于灰色系统，因而，采用灰色关联分析法进行评价。

基本原理与步骤为：(1)采用Min-max方法对原始指标进行无量纲化处理，消除数据的不一致性。(2)构建关联系数矩阵，计算灰色关联系数。(3)应用层次分析法确定权重，计算单层次的关联度。因各个指标的影响程度不一样，因此计算关联度时采取关联系数乘以权重的方法。根据AHP法获得的指标权重为W=(W1,W2，…，Wn)，则关联度为R=(r1,r2，…，rn)=WET。(4)计算多层次评价指标体系的最终关联度，并根据最终关联度大小进行排序，评价目标区域的社会管理水平。

(三)东部地区社会管理水平的测度

基于2011年东部地区11个省份横截面统计数据，运用AHP—灰色关联法进行东部地区社会管理水平的测度，结果如表2所示：

表2 东部地区社会管理水平测度

注：聚类分析采用的是常用的K-means聚类方法。

从表2可以看出，2011年东部地区社会管理水平呈现以下三个特征：(1)2011年东部地区社会管理水平较低。2011年东部地区不论是社会管理子系统的社会保障、社会安全、公共服务、社会参与水平，还是社会管理水平，其指数均值均在0.50-0.56之间，处于低水平。(2)2011年东部地区内部省际间社会管理水平存在一定的差异。从各项指数的标准差可以看出，2011年社会保障水平、公共服务水平和社会参与水平省际间差异较为明显，而社会安全水平和社会管理水平省际间差异相对较小。(3)2011年东部地区社会管理子系统水平呈现出非均衡发展特征。实证结果显示，2011年东部地区社会安全水平最高，其次是社会参与水平，而社会保障水平和公共服务水平则较低，呈现出非均衡发展特征。

根据K-means聚类分析的结果，可依据社会管理水平将东部地区划分为3个等级区域：第一类是社会管理水平较高区域，主要包括北京和上海2市，它们分别是我国政治和经济中心，经济发展水平较高，不论是社会保障和公共服务，还是社会安全和社会参与都处于较高水平，社会管理水平较高也在情理之中。第二类是社会管理水平一般区域，主要包括山东、辽宁、浙江和江苏4省，虽然这些省份也是沿海发达省份，经济发展水平较高，但它们在某一方面存在较大的上升空间，从而影响了社会管理水平的进一步提升，如山东、浙江和江苏的公共服务水平相对较低，辽宁的社会安全水平较低。第三类是社会管理水平较低区域，主要包括天津、河北、海南、福建和广东5个省份。其中河北和海南虽地处东部，但由于开发较晚，经济发展水平不高，社会管理相关投入较低，社会管理水平也较低。而福建和广东一直是经济活跃的区域之一，经济发展水平较高，人口流动政策相对较为宽松，这在一定程度上使流动人口大量聚集，常住人口数远高于户籍人口数，其中2011年广东户籍人口数为8 637.19万人，而常住人口数高达10 505万人，二者相差1 867.81万人，庞大的流动人口分享了社会管理相关资源，致使广东社会管理水平较低。

三、东部地区社会管理水平的分类

表3 东部地区社会管理水平子系统协调度及分类

注：分类是依据各个地区的协调度进行K-means聚类得出的。

由表3可见，2011年东部地区社会管理水平子系统总体协调程度较高，远高于西部地区和中部地区。不过相对而言，江苏、北京和上海的社会管理水平子系统协调程度较高，处于协调发展状态；而天津、河北、广东和浙江等地则协调程度相对较低，处于非协调发展状态；海南、山东、福建和辽宁处于中间状态，即亚协调发展状态。

以东部地区11个省份社会管理水平及子系统协调度作为依据，理论上可进一步将东部地区社会管理水平划分为9种类型。从表4可知，东部地区社会管理水平最不理想的类型是社会管理水平较低非协调型，其覆盖地域最大，占总体的27.28%；而最为理想的类型是社会管理水平较高协调型，其覆盖地域次之，占总体的18.19%。这表明东部地区内部省际间社会管理水平的差异较大，不过需要说明的是，2011年东部地区社会管理水平实际上只存在6种类型，缺少社会管理水平较高亚协调型、社会管理水平较高非协调型和社会管理水平较低协调型三种类型。

表4 东部地区社会管理水平类型及其地域分布

注:划分依据中C、A分别表示社会管理水平及子系统的协调度。

四、社会管理水平与经济发展关系的进一步探索

上述实证结果显示：社会管理水平与经济发展水平密切相关。依据实践经验，可以这样解释二者之间的关系：经济发展水平越高，财政收入规模就越大，用于社会管理的相关投入也就越多，社会管理水平也就相应越高。上文提及，由于社会管理水平系统是一个包括4个子系统的复合系统，为了更深入探索社会管理水平与经济发展的关系，不仅需要考量社会管理水平与经济发展的关系，而且还要考量社会管理水平子系统与经济发展的关系，即社会保障水平、社会安全水平、公共服务水平、社会参与水平与经济发展的关系。在此基础上，本文提出如下假设：在一定时期内，社会管理水平及其子系统与经济发展呈现正相关关系。

在学界，经济发展水平一般以国内生产总值(GDP)表示，本文则用人均GDP(记为PGDP)表示经济发展水平，而社会管理水平(记为SHGL)、社会保障水平(记为SHBZ)、社会安全水平(记为SHAQ)、公共服务水平(记为GGFW)和社会参与水平(记为SHCY)则用相关指数值来表示。因此，要验证假设，实际上就是要验证经济发展水平与社会管理水平、社会保障水平、社会安全水平、公共服务水平、社会参与水平之间的关系。由于数据样本的局限性，本文采用Pearson相关性分析来验证这一假设。

表5 东部地区社会管理水平及子系统与经济发展的Pearson相关性分析

注：**表示在 0.05 水平(双侧)上显著相关。

相关性分析结果显示，在5%显著性水平下，社会管理水平子系统中，社会安全水平、公共服务水平与经济发展水平存在显著的正相关关系，社会保障水平、社会参与水平与经济发展水平却不存在统计意义上的相关关系，而社会管理水平则与经济发展水平呈现显著的正相关关系。其原因在于：(1)当前阶段，社会保障作为一种再分配制度，与其他地区一样，东部地区社会保障也是以政府主导、政府投入为主，市场化程度较低，对经济发展的敏感程度较低，因而东部地区社会保障水平与经济发展水平并不存在相关关系，这也从另一方面解释了经济发展水平较高的福建和广东2省的社会保障水平较低的原因。(2)当前阶段，东部地区社会参与水平受到公民意识觉醒、文化传统和民主程度的影响较大，对经济发展水平并不十分敏感，这也解释了经济发展水平较高的天津和辽宁的社会参与水平却并不高的原因。(3)社会安全一直是我国社会管理的重要方面，传统社会管理更视其为社会管理的全部内容，社会安全的相关投入、人员配置、平台设置都依赖于经济发展水平；相对而言，东部地区公共服务的市场化和社会化程度较高，很多方面已经出现了民间资本参与公共服务供给对经济发展水平的依赖程度相对较高的情形，并处于上升的趋势，因而东部地区社会安全水平、公共服务水平与经济发展水平正相关也就不足为奇。(4)总的来说，东部地区作为我国经济最发达的区域，社会化和市场化程度较高。在此影响下，东部地区社会管理的社会化和市场化程度较高，很多社会组织和民间资本开始参与社会管理，政府—社会—企业三维互动的新型社会管理格局雏形已显现，因而社会管理水平与经济发展水平呈现显著的正相关关系。

五、主要结论与政策建议

本文的主要结论为：(1)2011年，东部地区社会管理水平及子系统水平较低，且内部省际间社会管理水平存在一定的差异性，即社会安全水平省际间差异最小，社会参与次之，而社会保障和公共服务省际间差异较大；对于子系统来说，社会安全和社会参与水平相对较高，而社会保障水平和公共服务水平相对较低，呈现出非均衡发展特征。(2)依据社会管理水平和子系统的协调程度，可将2011年东部地区社会管理水平划分为6种类型，分别是社会管理水平较高协调型、社会管理水平一般协调型、社会管理水平一般亚协调型、社会管理水平一般非协调型、社会管理水平较低亚协调型、社会管理水平较低非协调型，其中最不理想的类型是社会管理水平较低非协调型，其覆盖地域最广。(3)2011年东部地区社会安全水平、公共服务水平与经济发展水平存在显著正相关关系，社会保障水平、社会参与水平与经济发展水平不存在统计意义上的相关关系，而社会管理水平则与经济发展水平呈现显著正相关关系。

据此，本文的政策建议为：(1)优化财政支出结构，推进社会管理均衡发展。东部地区社会管理水平受社会管理投入影响较大，而当前我国社会管理投入在很大程度上依赖于政府财政支出，因而财政支出结构会直接影响社会管理水平的提升。因此，应加快公共财政体制改革的步伐，根据社会管理的特点，不断优化财政支出结构，坚持财政资金从生产性和营利性领域退出，回归公共服务定位，更加关注社会保障、社会安全、公共服务和社会参与等关系国计民生的重要领域。(2)划分区域发展等级，实现社会管理转型升级。实证结果显示，东部地区社会管理水平可以划分为若干类型。因此，在加强和创新社会管理过程中，要根据社会管理发展现状和特征，划分区域发展等级，并根据不同区域发展等级的特征和规律，制定有差别的针对性发展策略，以人为本，坚持人的城镇化和以人为中心社会管理的统一，实现社会管理的转型升级。(3)实施区域发展战略，夯实社会管理物质基础。东部地区社会管理水平与经济发展水平密切正相关，即经济发展水平是社会管理水平提升的重要物质基础，经济发展水平会直接推动社会管理水平的提升。因而要遵循区域的发展特点和比较优势，注重发展方式与可持续发展之间的关系，促进区域协调发展，增加区域经济实力，为社会管理提供坚实的物质基础。

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