我国文化产业立法体系构建初探——以出版业为视角

舒 丹

(中国法制出版社，北京 100031)

近年，我国文化体制改革正向纵深推进。文化产业作为一种产业形态，与其他实业形态的产业有一定的区别，文化体制改革有其特殊的艰巨性和复杂性，不仅要依靠政策，这样前期自上而下会有比较大的推进力度，但是要使产业真正规范、有序的发展，光靠依赖政策必然会带来不稳定性，因此需要系统的法律制度来促进和规制，而且这种系统的法律制度基于国体、政体、历史、民族等缘故，不同国家必然存在着区别和自适应性。

一、我国文化产业立法体系构建的范围界定

本文立法体系构建所指向的对象是文化产业，也就是该立法体系所适用的社会领域或范围。根据我国《文化及相关产业分类(2012)》标准，文化及相关产业是指为社会公众提供文化、娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的集合。文化及相关产业的活动主要包括:文化产品制作和销售活动;文化传播服务;文化休闲娱乐服务;文化用品生产和销售活动;文化设备生产和销售活动;相关文化产品制作和销售活动。该标准将文化及相关产业分为10 个大类，以出版业为例，主要包括图书出版、报纸出版、期刊出版、音像制品出版、电子出版物出版及其他出版业。

二、我国文化产业立法体系构建的法律维度

某一产业的立法体系从法律渊源角度而言，包括着宪法、民法、经济法等各个层面，笔者认为，我国现阶段文化产业立法体系的构建和完善主要着力点可放在以下两个方面:

首先，从经济法维度来审视产业发展问题，无论是法学理论研究还是司法实践，恐怕都是最好的进路选择。经济法产生与发展的历史正与产业发展息息相关。市场经济从自发的自由竞争，到社会化条件下国家以法和经济法来协调、维持的自由竞争，这是社会和法的一个质的进步，产业政策法正是这种飞跃的表现形式。比如日本的经济产业省、财务省，通过各种形式的“振兴法”“促进法”“助长法”，迅速推进薄弱产业和短线产品的发展，并扶持先进科技产业崛起。［1］另外，从经济法的功能而言，与传统公私法划分中公法强调权力的限制、私法强调权利的保护不同，经济法强调权力与权利的平衡与协调，以综合调控为手段，来达致社会利益的共生性发展。这一功能性特点是十分符合国家或社会对产业发展的需要，产业发展不是简单的经济利益最大化问题，它融合着人、国家、社会多维度的协调发展，这不是传统的私法(如民法)或传统的公法(如行政法)能独立解决的。

其次，由上一个维度阐述可见制定任何产业发展的制度都涉及促进与规制两个面向。 《中华人民共和国反垄断法》于2008 年8 月1 日实施，其立法宗旨是“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”，而这一年，也正是全球性经济危机的爆发之年。为应对危机，我国政府在2009 年陆续推出了《汽车产业调整和振兴计划》《钢铁产业调整和振兴计划》等一系列产业促进政策。2009 年9月26 日，我国第一部文化产业专项规划— 《文化产业振兴规划》也由新华社授权发布。几年下来，产业促进政策似乎欣欣向荣，而《反垄断法》却寂寂无声，鲜见成案。

三、我国文化产业立法现存问题与反思-以出版业为例

产业法在我国的理论研究和实践应用都比较晚，综观我国各类产业立法，普通的认识是缺乏完备的立法体系。就出版产业而言，我国出版业的立法工作有一定的成效，原新闻出版总署出版管理司编撰的《图书音像电子出版物出版管理手册(2013 年版)》统计收录截止2013 年1月，有关出版的法律、法规、规章和重要文件共计212 件。以这部官方版本为分析样本，可以分析出现存立法问题，这些问题也为文化产业的立法完善提供了思路。

(一)顶层立法欠缺。我国现有的出版业立法组成，部门规章和部门规范性文件占据了绝大部分，其次是少量的行政法规和法规性文件，而法律层级仅有一部《著作权法》。《著作权法》从属性上应归属传统民法，而非现代产业促进所需的综合立法模式。因此，缺少全国人大及其常委会的顶层立法，必然会影响立法体系的权威性和完备性。

(二)传统立法思维的桎梏。从出版业领域现有的法律规范来看，立法“管理”思维浓重，倾向于“管理之手”，从内容管理、组织管理、市场管理到从业人员管理方方面面，而从发挥“市场之手”角度立法鲜少，加强此方面的立法(确切一点应该是政策)也是近几年的事，比如2011 年颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。

(三)立法空白或盲点填补不及时。随着信息化技术的迅猛发展，文化产业内容迭代更新速度十分之快，而新的出版业态如数字化版权、移动互联出版等带来的问题不断呈现，但缺少相关法律制度及时出台予以调整。

(四)在立法以及执行过程中，模糊“政府之手”与“市场之手”，比如，国家新闻出版行政主管部门发布过《关于加快出版传媒集团改革发展的指导意见》，支持出版传媒集团跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制发展，鼓励兼并重组。但是在实践中，某些地方政府不合理干预，出现“拉郎配”，导致一些被兼并重组的出版企业“重而不组”或“联而不合”，未达到理想效果。再如，国家也出台了《新闻出版业“十二五”时期走出去发展规划》，近年来，不断鼓励出版企业“走出去”，充分利用国外资源和市场，但政府对出版企业的海外发展缺乏统筹规划;同时，政府对出版企业的海外发展的信息发布与咨询方面也未能提供应有的配套服务。

［1］刘文华.经济法( 第四版) ［M］. 北京： 中国人民大学出版社，2012.25-26.