“双驱”管控的理性思考——以检察长和检委会权力运行为视角

梁保年

（梧州市人民政府，广西 梧州 543002）

“双驱”管控的理性思考
——以检察长和检委会权力运行为视角

梁保年

（梧州市人民政府，广西 梧州 543002）

检察权运行的“双驱”机制，构成检察制度的中国表达。“双驱”呈现不同的运行特征。“双驱”偏轨，具有历史、制度、观念和技术4个方面的原因。在现有制度框架提供的运作空间下，修复“自控式”管控，强化“制约式”管控，完善“外力式”管控，才能达到法治的正向彼岸。

检察权；检察长；检委会；决策；管控

我国检察权的运行，微观机制上实行检察长个人负责与检委会集体决策相结合，即领导和决策“双驱动”。一方面，由检察长统一领导检察院工作；另一方面，由检委会就重大案件和重大问题进行决策。因此，研究检察长、检委会的权力 “边界”及管控办法，对防止检察权被误用甚至滥用，促进实现国家法治，有着重要而积极的现实意义。

一、“双驱”机制：检察制度的中国表达

（一） “双驱” 机制的历史考察

建国伊始，我国建立独立于行政机关的国家检察制度，由人民检察院行使检察权。与资本主义国家不同，在检察院设立检委会，是社会主义国家检察制度的特色符号。1954年，我国首部 《人民检察院组织法》 （下称 《组织法》）对组织结构和检察权的微观运行，作了具体规定：一是各级检察院各设检察长一人，副检察长若干人和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。二是各级检察院设立检察委员会，在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题。在此， “双驱”分权及运行机制，初露端倪。但在该时期，由检察长领导检委会，检察长有上位权力。

1979年新 《组织法》规定检委会在检察长的主持下、讨论决定 “重大案件和其他重大问题”。虽然检察长仍统一领导全院工作，但仅是检委会主持人，不再具有上位权力。这次重要的修改，正式确立了我国检察权运行的 “双驱”机制。该 《组织法》经1983年修改，并历经苏联解体、东欧剧变等世界社会主义运动低潮，中国式的 “双驱”分权运行机制仍延续至今。 “双驱”机制，构成了检察制度的中国表达。

（二） “双驱” 管控和实现方式

检委会是检察机关最高业务决策机构。根据规定，凡纳入检委会集体决策的案件和事项，就意味着检察长个体权力的当然排除(1)。但实践中，凡“重大”必提交检委会讨论，显然并不现实(2)。而且，检委会作出的决定，应以本院或者本院检察长的名义发布。这使得 “双驱”决策在发布名义上又出现重叠，给约束权力造成不少困难。但不管如何， “双驱”必须有管控的底线。

目前 “双驱”管控的实现方式，笔者概括为三种。

1．自控式：即 “双驱”根据法律和制度许可的范围和方式，运用自主、自觉和自律的行动，就本身决策范围、过程及结果进行的管控。如是检察长个人决定的，由检察长负管控责任；如是检委会集体决定的，就由检委会负管控责任。

2．制约式：即在制度许可的范围中， “双驱”运用自身资源和平台，以约束对方为主要目的而进行的管控。就检委会而言，主要体现在决定检察长的回避，对由检察长批准上会的议题，按规则、程序进行审议和表决，可以通过或否决议案。而就检察长而言，主要体现在有权决定提交检委会审议议题、出席并主持会议、以及不同意检委会审议结果时选择采取的措施。

3．外力式：即 “双驱”借助外力渠道和平台，对权力运行的整个过程及结果进行监督的特殊管控。实践中，主要集中在：党委、人大的领导监督，人民监督员的专门监督，政法机关的相互监督，社会公众的舆论监督，当事人及其法定代理人的维权监督，以及干警的内部监督等，对由检察长或检委会行使的权力，也在一定程度上可以构成约束。

（三） “双驱” 管控的法治意义

法治限制权力的任意行使。我国 “双驱”管控体现的法治意义，主要表现在以下三个方面。

1．“双驱”管控的构想，可确保检察机关依法独立行使检察权。根据工作流程，检察官承办意见经部门审核或直接呈报分管副检察长，属自行决定范围的，检察长或分管副检察长可直接决定；不属于自行决定范围的，检察长必须交由检委会，遵循少数服从多数的原则讨论和决定。除此之外，任何行政机关、团体或个人，均无权行使此项权力。

2．管控的方式较为科学，可限制权力的任意行使。通常个体能力的局限，往往导致检察长个人在认识上也会出现偏差。而重大案件相对复杂，重大问题如实践中制定的一些在本地区适用的检察业务、管理等规范性文件，以及决定检察长、公安机关负责人的回避，等等，对办理案件也有重大影响，尤其需要集体智慧的及时弥补。可以说，由检委会集体作出相关决定和赋权，可规范地平衡各方影响，最大程度上限制个体权力的任意扩张，防止检察权被误用和滥用。从实践中看，只要能提交到检委会，并严格规范适用审议程序进行审议和表决，应能有效堵塞个人专权的 “漏洞”。

3．实行 “双驱”管控，有利于实现公正与效率的有机统一。一方面，可防止检委会因处理一般案件和日常问题而陷入低效；另一方面，将重大案件和重大问题提交检委会集体决定，也避免个人垄断重大事务和防止权力过分集中，最大限度上实现了公正。当然，这也有利于检察机关接受社会监督，确保 “双驱”管控在制度的铁笼中正常活动和正轨运行，较好地实现社会法治的积极意义。

二、“双驱”偏轨及原因分析

虽然，法律规定使检察长与检委会各得其所，正轨运行理应实现。但由于各种原因的影响，会出现运行异常。

（一） “双驱”运行特征的比较

检察长包括本院正、副检察长。检察长作为机关首长，集单位人、财、物支配权于一身，通常有权对一般案件和日常问题作决定。可以说，由个人单个思考决定，不但易于自我激励和激活，且效率较高，检察长具备 “完全”行为能力。实践中，检察长能量充沛，个人能动性可发挥到极致，决策意志凝聚快，工作效率高，形成运行强力的特征。

而检委会由本院检察长、副检察长、检委会专职委员以及相关内设机构负责人组成，职权是对重大案件和重大问题进行决策。但与个人相比，检委会集体决定存在先天 “缺陷”：一是检委会召开必须有提交的议题、且必须检察长批准才能上会；二是委员必须按上述规定的组成序列配备，并按审议和表决程序进行；三是必须全体委员过半数出席、全体委员过半数同意，才能开会和决策。可见，由检委会集体审议，不但自我激活较难，且效率较低，仅有 “限制”行为能力。实践中，检委会的活动能量常显不足，决策意志凝聚慢，工作效率低，形成运行乏力的特征。

（二） “双驱” 偏轨和执法乱象

通常，检察长可对一般案件和日常问题作决定。但根据检委会 《议事和工作规则》的规定，检察长对重大案件是否提交检委会讨论有选择权（3）。这使得在获得授权的选择上，检察官往往根据本人能施加的影响，或利用检察长决策快的特点甚至个人癖好，从中分享更多的权力，在一些 “共识”上双方还会趋向一致。长此下来，检察长成为众检察官争取赋权的主要对象，往往偏轨 “专”权。本该由检委会行使的权力，会在有意无意间受到 “排斥”。 检委会被淡出视线， 往往偏轨 “放” 权。“双驱”的偏轨，意味着重大案件的处置权力也逐渐集中于检察长个人。而检委会偏轨 “放”权，与法定对 “重大案件和其他重大问题”决定和赋权的最高业务决策地位，形成了强烈的反差。

“双驱”偏轨，是 “双驱”向社会宣示检察权的共同 “出口”，即检察官获得授权进行的具体执法，也呈现不少的乱象。实践中检察机关不时出现的一些冤假错案和办理质量不高的案件，以及检察人员自身廉洁方面存在的突出问题， “双驱”的偏轨是最直接的根源。

（三） “双驱”偏轨的原因分析

1．历史因素。目前，凡 “重大”必提交检委会讨论，至今尚不现实。很大部分的 “重大案件”，要由检察长甚至分管副检察长自行决定才得以消化。这使得检察长、检察官甚至社会各界，均能从历史过往、现实经验以及社会认同等方面，轻易找到偏轨存在的合适理由。而且，检委会的基本支撑力量脆弱，缺乏专业化的办事机构，长期 “碎片化”低效运转， “放”权也在情理之中。

2．制度因素。如上所述，根据检委会 《议事和工作规则》，事实上赋予检察长视情况才将重大案件提交检委会讨论的选择权。且何为 “重大案件”？目前并无权威、科学和清晰的界定。同时，由检委会决定的重大案件，是 “决定”立案、批捕、起诉或抗诉环节，还是 “决定”所有这些环节，也不很清楚。因此，检察长要将 “重大案件”提交检委会讨论，也确实存在一定的困难。至于“重大问题”，通常院党组会、检察长办公会也讨论，也制定规范性文件和进行工作部署。这使得即使必须适用集体程序，检察长至少也有三种选择。在实践中，一些重大事项甚至案件议题，就可能在党组会或检察长办公会进行讨论和决定，造成检委会的 “空转”。

3．观念因素。制度本身是规范性的，但若在思维上有所侧向，往往带来法治精神的 “早衰”。

一是重实体、轻程序的傲慢。实行民主集中制，有利于集思广益、凝聚共识和科学决策，但程序过程不可避免地出现观点碰撞。这使得检委会集体决策的结果，与单个个体意见可能并不一致。虽然，检察长在不同意多数委员意见的情况下，能报请上级检察院或本级人大常委会决定，但个人仍将承担一定 “风险”。在这种情况下，规避 “风险”的本能，往往使检察长会按自己对公正的理解进行选择，甚至把个人权力的威严发挥到极致。当 “社会为了实现实体正义，程序就容易被视为一种障碍，一种绞绊，跨越程序或放弃程序就成为一种必然性的选择。”[1]权力的傲慢，可导致直接突破规则和出现 “专”权。

二是个人癖好的轻率。若根据个人癖好选择集体决策程序，表面看合情合理，根底下却是程序万能，似乎走向另一极端。试想，如果按随意选择的程序运行，就可以确保决策的正确和专业，则选上来的即使是庸才也可以治理国家，这种逻辑本身就足够荒谬。党组会、检委会、检察长办公会的集体程序，每一种方式都有特定而彼此不可替代的法治意义，均不可偏废或逾越。如果检察长长期根据个人癖好随意地选择集体程序，轻率地将其中一种方式有意无意地推向极至，即使本身无意 “专”权，则我们依然难以达到法治的正向彼岸。

三是 “能动”思维的浮躁。能动司法，在国外几乎是实用的代名词。但近年来，中国也提出了“能动”的概念。 “能动” 检察的提出，要求检察权适当回应社会期待，注重灵活有效，防止被一些似是而非的规则和程序束缚，确有积极的一面。但在 “能动”的旗帜下，检察机关也往往热衷于出台一些在本地区适用的检察业务、管理等规范性文件，并付之实践。笔者认为，其中的关键条款设计，涉及职能、目标和程序的设定，对办理案件有难以预见的重大影响，应属于检察工作的重大问题。如果就关键条款论证、把关不够，放任通过了相关授权。当敢于 “能动”成为意识主流，而自律和内部监督却没跟上，则 “能动”将变为 “乱动”或 “盲动”。实践中，有的将这些关键条款设计，以绩效考评统一包装，由有关会议原则上通过和执行。在这种堂而皇之的 “稀释”下，一些唯数字化和不符合司法规律的考评指标得以充斥其间，成为主宰执法办案的现实 “依据”，并有强烈的示范和导向作用。但毫无疑问，当执行者屈从于绩效的关注而失去担当，权宜下的执行和技术变通也可能“战绩辉煌”，即使法律的眼睛依然明亮，而法治的天空，看上去早已灰蒙蒙一片。

4．技术因素。一是管控的技术相对滞后。针对不同议题的决策，有本质上区别：凡案件议题，其决定和赋予具有特定约束力、不可反复适用；而事项议题，特别是所谓改革和创新办法涉及的关键条款设计，其决定和赋予具有普遍约束力、可以反复适用，对办理类案的影响更甚。因此，对这些特定事项，决策环节的技术管控很重要。否则，一旦付之执行，则一般难以阻却 “能动”的脚步。二是流程管控仍欠规范。主要是：就检察长而言，检察官承办意见经部门审核或直接呈报分管副检察长，属自行决定范围的，检察长或分管副检察长可直接决定。但目前，个人权力的运行流程仍不透明，要实施管控存在一定的困难。而就检委会而言，主要是不坚持专职委员 “首发”顺序，会议主持人放任其他委员 “抢先”发言。谁职务高、谁资格老、谁敢先说，谁就说了算，使议案容易被通过。但若院领导甚至主持人也 “抢先”发言，则职务或资历的影响可能直接传递为现实压力，检委会就很难做到民主和科学地进行决策。三是落实回避存在技术上的困难。实践中，公安、检察和法院 “三长”，均面临落实办案回避的难题。理论上，检察长回避由检委会决定，而检察官和检委会委员的回避，应由检察长决定。但当这些人员不自觉回避，在没人申请其回避的情况下，目前确实难以发现和纠正应回避而未回避的问题。在这种情况下，宽容个人继续进行或参与决策、办案，将有违公正执法和程序公正的要求，这在现实中仍有不少漏洞。

三、完善“双驱”管控的现实思考

应该看到， “双驱”偏轨确有复杂的现实成因。但现阶段下，寄希望于法律的即时修改，或者试图突破现有制度框架提供的空间进行管控以实现法治，这是值得肯定的，但并不现实。因此，在现有框架提供的运作空间下，必须创新思维和找到运行方式的具体修复办法，才能达到法治的正向彼岸。

（一）推进规范化建设，修复 “自控式”管控

“对已经偏离轨道的权力运行，不能用另一种偏离来纠正，否则我们永远无法在正轨上行走。”[2]因此，理性地进行基础修复和采取激活措施，让“双驱”具有确保自身和对方正轨运行的能力，应是强化管控的一个必然选项。

1．坚守底线思维，突出基准方式。对规则的尊重，既源于法定，也包括 “约定”。根据 《组织法》规定，检委会在检察长的主持下、讨论决定“重大案件和其他重大问题”。因此，应坚守底线思维，由检委会办事机构协同党组会、检察长办公会等会议承办机构，尽可能细化和 “约定”应由各决策主体行使的基准权力，详细划分、列举应采取检委会决策方式的具体案件和事项情形，将检察长决定上会的基准权力从 “随意选择”回归到 “简单判断”。同时，加强执行和落实，从而有效促进检委会的运转正常，防止检委会 “空转”。

2．实行例会制，激活检委会正轨运转。根据《组织条例》规定，检委会应实行例会制。对例会制若视而不见，将导致检委会长期运行不正常，即等同于放弃正轨。从这个意义上来说，例会制既是检委会对接正轨的关键平台，也是 “双驱”彼此宣示存在的重要场所，更是检察官信仰和追随检委会赋权的信心指向。只有落实例会制度，才能最低限度上修复和激活检委会正轨运行，对检察长批准议题上会也是无声的制约。否则，检委会的集体决策作用，将在不经意间被检察长轻轻 “抹去”。

3．进一步加强检委会规范化建设。根据规定，检察长、副检察长、专职委员以及相关内设机构负责人，均是检委会委员组成序列的必要要件。但目前，一些地方的专职委员长期空缺，检委会组成序列长期中断，其合法性和决策有效性应受到质疑。因此，要重点配好和配强专职委员，并坚持专职委员 “首发”顺序，坚决杜绝其他委员 “抢先”发言。同时，要加强检委会办事机构的专业化设置，改变长期从属某部门的运转模式，并提高工作效率和水平。

（二）提高管控门槛，强化 “制约式”管控

制度的建设，并非越多越好。笔者认为，在法治社会尚未建成的国情背景下， “能动”司法的中国实践，更容易步入浮躁的误区。因此，对制定本地区检察业务、管理的规范性文件等 “特定事项”，有必要设置更严格和公开程度更高的程序、规则，限制权力的任意行使。

1．确定 “特事”准入方式，明确决策主体。即坚持由检委会审议制定本地区检察业务、管理等规范性文件，即使绩效考评必须施行或者继续施行，也应将考评办法中涉及办案职能、目标或程序设定的部分，明确列入检委会议题，由检委会担负决策责任。通过努力，尽量挤压 “能动”司法的浮躁和绩效考评的 “稀释”空间，确保 “双驱”均正轨运行，确保办案质量能经得起时间的检验。

2．建立 “特事”审议方式，提高通过门槛。笔者认为，对于这类 “特事”议题，应先由办事机构进行初步审查，并逐条列出议案中必须在检委会进行重点讨论和表决的关健条款，经专职委员审核后层报检察长决定。对设置关健条款的主要法律依据和论证数据、材料，应会前分发给委员事先审阅，做好充分准备，并尽量做到全员出席、按规定程序逐一表决，尽力提高通过门槛，以形成科学的集体决策。

3．完善 “特事”执行和报备制度，防止带“病”运行。对 “特事”必须明确试行或执行的有效期限，并限期上报备案和接受上级的监督。待试行或执行期限结束，承办部门认为需正式、继续或终止执行的，应当在期满前三个月内提请检委会审议。在此期间未能提请的，则由检委会办事机构发出限期提请通知。如期限届满仍未提请的，由办事机构提出停止执行的意见，报检委会决定停止执行，防止带 “病”运行。此外，应组织力量定期进行检查、评估和约谈，并视情况适当通报，努力提高执行的质量。

（三）运用逆向思维，完善 “外力式”管控

目前，很多人对权力运行的自我约束，还难以接受；而另一方面，无论官方还是民间，对自我约束能否有效也充满疑问。因此，应运用逆向思维，适当利用外力平台和渠道，努力阻却 “双驱”偏轨的运行，以收获公平、公开、公正的社会效果。

1．依法公开检察长权力运行流程。检察长是“双驱”正轨运行的关键，根据个人重大事项报告制度，检察长应报告依法履行职务和本人廉洁自律的情况。因此，由检察长报告的 “重大事项”，应包括公开权力运行流程，将个人依法审批案件或事项的情况，以及依规定提交党组会、检委会或办公会决定的情况适度公开，并进行必要的说明。当然，个人依法回避和其他廉洁自律的情况，也必须如实报告，以加强对个人权力的刚性监督。

2．建立检委会年度述职制度。检委会是否“空转”，关键要看日常运转和决策的执行落实。因此，应建立年度述职机制，将检委会的年度履职情况，整体纳入全院工作和干警视野，认真接受监督，以进一步规范和升级检委会的工作。同时，结合落实检委会集体学习制度，开展委员述职和进行评议，尽力清除产生问题的思想根源，防微杜渐，进一步促进 “双驱”正轨运转。

3．完善社会监督机制和平台。笔者认为，在存在应回避而未回避问题的情况下，申请回避应成为发现和纠正此类现实问题的启动力量。因此，在加强 “双驱”管控的同时，应将一部分 “能”量向社会公众或组织转移和释放，防止不主动回避，以克制权力本身的傲慢。可以考虑，将需要具体决策和具体办案的正副检察长、检察官身份等，通过网络在适当范围和适当时段进行公布，并提供验证密码，允许相关人员查询和提出回避申请，进一步落实和执行回避制度，结合对错案责任进行追究，以收到更好的执法效果。而检察机关要做的，就是提供新的机制、畅通新的渠道、搭建新的平台。

注释：

(1)根据相关规定，在检察长不同意多数委员意见的情况下，属案件的，检察长只能报请上级院决定；属事项的，可报请上级院或本级人大常委会决定。

(2)个人决策效率高，而集体决策效率低。实践中，受办案期限、案件数量和集体决策效率低等多重限制，不少地方真正交由检委会集体审议的“重大案件”少，大都由检察长甚至分管副检察长个人决定而得以消化；而所谓“重大问题”，除检察长决定提交检委会集体讨论的外，习惯上也会决定提交党组会、检察长办公会讨论决定。

(3)《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第三条有关检委会审议议题范围(六)(七)(八)项规定：经检察长决定，审议有重大社会影响或重大意见分歧的案件，以及根据法律及其他规定应当提请检委会决定的案件，等等。而检察长与检委会的权力互为排斥， “经检察长决定”更似选择性权力。

[1] 白冬.利益选择与程序公正—对中国诉讼利益观的检讨[M]//陈卫东.司法公正与司法改革.北京:中国检察出版社, 2002:400.

[2]余双彪.边界司法的司法边界[N].检察日报,2013-08-20(3).

Rational Consideration of“Double-drive”Control from the Pespective of Exercise of Power of Chief Procurator and Procecution Council

Liang Baonian
（Wuzhou Municipal Congress,Wuzhou 543002,China）

The“double-drive”mechanism of exercisingprocuratorialpowerreveals thepresetation ofChina’sprocuratorialsystem. The“double-drive”mechanismhas different characteristics.The deviation of“double-drive”is caused byfour reasons related tohistory, system,notionandtechnology.Intheoperationalroomunderthecurrentsystem,thecorrectwaytoasociatyoflawsistoamendthe“self-control”mechanism,strengthenthe“restrictive-control”mechanismandperfectthe“external-control”mechanism.

procuratorial power;Chiefprocurator;Procecution council;Decision;Control

D926.3

A

1673-8535（2014）04-0048-06

梁保年(1964-)，男，广西藤县人，梧州市人民检察院检察委员会专职委员、广西检察业务专家，梧州学院兼职教授，主要研究方向：检察实务。

（责任编辑：覃华巧）

2014-05-12