协作性治理中主体利益冲突的对策研究——以太湖水污染治理为例

董蕊

（肇庆学院 政法学院， 广东 肇庆 526061）

协作性治理中主体利益冲突的对策研究
——以太湖水污染治理为例

董蕊

（肇庆学院 政法学院， 广东 肇庆 526061）

由于协作治理过程中存在着同区域和不同区域间合作主体的利益冲突，为了避免各合作主体的利益冲突，以太湖水污染治理为例，集中对水污染治理过程中的相关主体利益进行了分析，并对相关利益主体利益发生冲突的原因进行了剖析，在此基础上探讨了协作参与各方应该如何从转变理念，强调合作共赢、完善利益分享机制、构建利益约束机制和健全利益共享保障机制等4个方面实现协作过程中的主体利益协调。

协作性治理；主体利益冲突；水污染；对策

一、协作性治理中主体利益冲突表现

协作性治理是一种多元化治理，其终极目标都是为了增进公共价值。因此，协作性治理体现的是各个主体利益、目标的一致诉求。然而在协作性治理的过程中，随着各主体合作关系的不断扩展，即使各参与主体都能认识到相互之间存在的共同利益和协作的好处，但实际合作中，由于各参与方总是本能地从利益要求出发，实现自身利益最大化，所以不管是在网络治理还是协作性治理方面，主体间的利益协调问题是个永恒的难题。主要表现在以下两个方面。

（一）同区域间的主体利益冲突

目标利益方面。尽管各主体协作治理的目的都是为了增进公共价值，但实际各参与主体都有着自己的目标利益。政府部门的职责是制定和执行政策，实现国家职能。国家为了保护公民的权利、自由、财产不受侵犯，民众必须要让一部分权力或资源给国家或城邦，使其能够提供公共服务。因此，国家是公共服务供给的天然主体，其追求的是整体的公共利益。NGO等社会组织成立的目标就是增进公共利益，弥补政府公共服务供给的不足。但是企业、私人组织或个人等在利益最大化的激励之下，其供给公共服务的根本立足点在于对个人利益最大化的追寻。企业作为协作治理中的主体之一，其不仅是为了履行自己的社会职责，更多的是实现自身利益最大化。利益分配方面。政府是协作治理领域里最重要的行为主体，其核心职责是最大限度地提供公共物品和公共服务，增进公共价值。但是，政府人员是 “行政人”的同时也是 “经济人”，在利益分配时，与企业、非营利机构一样多是以实现个人利益最优为根本取向。而当前协作利益分配机制是以政府为主，企业、非营利组织较少参与显著特征的科层制。这就导致企业和公民等合作主体无法有效地参与利益分配，使各主体在利益分配时不可避免地产生利益交织与冲突现象。

（二）不同区域间的 “地方保护主义”

行政区划形成的 “行政区经济”，不仅严重影响了地方政府的行为，同时也严重影响着我国跨区域地方协作治理中参与主体利益的协调。 “行政区经济”特征主要表现在两个方面，一个是区域封锁，一个是地方保护主义。协作治理的目的是共同合作，共享成果。区域之间形成一个统一的大市场，合作主体共同利用区域资源，参与地方区域发展，最终共同分享区域整体发展带来的成果。但是在行政区经济的影响下，地方政府多采用地方保护主义政策，通过封锁本区域市场，设置贸易壁垒等手段阻碍贸易的正常运行和资源的有效流通，从而达到保护和促进自身行政区范围内经济发展的目的。尤其是在跨区域行政执法、市场准入制度、跨区域经济主体待遇等方面地方保护主义观念尤为突出。在这种由行政体制导致的条块分割的情况下，各地政府多以自身地区的经济发展和经济利益为导向，而不顾区域间的整体利益。不管企业在生产过程中造成多大的环境影响，只要这个企业能带来经济效益，促进本地区经济发展，政府都会给予很大的支持，因而忽视了区域间的整体利益和社会利益。

二、太湖水污染治理中的主体利益分析

（一）水污染治理过程中的政府管制

政府是公共物品的主要供给主体，且控制着大部分资源和权力，是公共物品供给的天然责任主体，因此有义务维系提供公共物品的环境。当环境遭到破坏时，政府有责任和有必要实行政府管制。因为在追求利益最大化的过程中，作为理性经济人的企业主很容易在机会主义、搭便车等心理影响下，为了个体利益而置公共利益于不顾，造成环境污染日益严峻。政府应该制定相应的政策和采取相应的措施对企业的生产进行调节，以实现经济、环境协调发展的目标。实现政府管制目标可以从两个方面着手：一是政府强制管制，主要指政府通过出台相关文件法规，强制规定企业必须遵循有关规则和需要采取相应技术，从而保护环境免遭破坏；二是采用市场的方式进行管制，市场主要通过价格机制实现供需平衡。在环境保护方面的具体措施主要包括收取相关税收或费用进行调节，如开征污染税、碳税等等[1]。此类管制并不是直接指明污染标准而是希望借助市场的力量对企业的生产发挥指导作用。政府环境管制在理论上是可以纠正市场失灵的，但由于运作过程中的成本问题，在政府的干预中也常会出现市场失灵的现象。例如政府不能及时提供公共物品或公共服务，面对市场失灵政府无作为，强制干预产生的经济外部性等。太湖水污染治理的过程中尽管政府实施了环境管制，但太湖生态拐点尚未出现，太湖水污染现象还是很严重。这表明此前的政府管制是失败的。地方政府为了追求利益最大化，不仅没有成为环境污染的管制者，反而成为了当地企业的保护者。

（二）水污染治理过程中的企业

调查研究显示，企业是造成水污染的罪魁祸首，本文以太湖水污染为例，太湖水污染的概括在此不再赘述。造成水污染企业的排污行为可以分为正常和违规两种。从正规排污的角度来看，我国针对正常环境制度地位普通标准很难对污染多年的太湖水污染起到根治作用，况且企业的排污总量远超太湖水体的纳污能力[2]。从违规排污的角度来看，地方政府出于对经济发展的考虑，通常不愿意接受或出台高标准的环保方案。这就使得企业在生产过程中弱化了自己对环境的责任和义务。据太湖水资源保护局在2008年的一次调查中发现，有超过20%的企业存在非法偷排行为。按照 《中华人民共和国水污染防治法》的规定，环保执法机构可以对任何一个污染项目处以数额不等的行政罚款。高污染企业每吨废水的治理成本一般在1.2-1.8元，每日偷排的净收益往往能达到几十万元。而我国目前最高的污染罚款只有100万，其大部分在10万左右，甚至更少，这些罚款相对于高昂的收益和治污成本而言，实在不足为道。追求利益最大化的企业主往往宁愿选择接受处罚也不愿治污，况且还有机会主义心态的支持[3]。因此，除了地方政府的纵容外，企业对于环境污染不作为的另一个原因就是相比治理污水，罚款还是能带来很大收益的。所以，企业通常都是为了自己的收益，把污水治理留给其他利益主体，严重影响了协作的整体效益。

（三）水污染治理过程中的公民

在多年的水污染环境中，公民成为最大的受害者。恶劣的水质严重影响了公民的正常生活和农作物的种植，但却找不到体制内的合法途径来表达利益诉求。即使采取了环保诉讼的途径，也往往是无果而终。如受到地方政府的干涉，难以收集证据，导致立案难，或是法院以不同借口进行推诿或不作为。2003年12月12日，民间环保人士陈法庆向杭州市中级人民法院提起诉讼，将东苕溪的污染防治管理部门——浙江省人民政府和浙江省环保局推上被告席。这也是国内首例省一级人民政府因环境污染问题成为被告。而法院却以陈法庆的原告主体资格和污染关系弱为由不予立案。可见，立案难、司法机关的不作为等消极行为，促使民众这个与环境密切关联的主体，也是保护环境的主要力量，丧失了表达利益诉求的最后渠道。

三、利益冲突原因探析

（一）地方政府利益与公共利益的冲突

公共选择学派认为，政府机构同样具有理性经济人特征，政府官员也并不会因为从事公共事务而具有更高的道德水平。地方政府的利益与公共利益的冲突主要表现为：一方面，为了调动地方政府的积极性，中央逐步将权力分化给地方政府，同时研究表明，地方政府机构具有追寻自主权的内在动力。为了增加地方政府的财政收入，扩大自己的权限，地方政府往往会为了经济效益而牺牲环境等公共利益。另一方面，中国传统的政绩考核制度制约环境污染的治理。GDP是传统政绩考核的核心要素，而政绩又是政府官员升迁的主要标准。作为有限理性的经济人必然更加关注于那些在短期内产生效益的 “短平快”项目，而忽略那些具有战略意义的长期项目。事实一再证明，短期项目的收益往往是以牺牲环境等公共利益为代价的。企业是地方政府经济的重要组成部分，也是政府财政收入的主要来源。地方政府在以上两方面原因的影响下，往往会弱化对污染企业的监管和制裁。主要表现为环保部门明知道企业违规排污，但是却无能为力，因为“条块分割”模式下的环保部门既要接受上级的垂直领导，还要接受地方政府的统筹，其权力受到了巨大限制。实践表明，污染严重的企业，往往是纳税大户，地方政府为了增加财政收入通常会对这些企业加以特殊照顾，甚至与企业串通起来造假，从而导致公共利益受损。正是地方政府在环保问题上存在错位、失位和越位的行为，导致了太湖水污染陷入 “越治越污”的怪圈[4]。

（二）权责不明确

太湖水污染治理难不仅表现为地方政府的经济倾向上，还表现为一定程度上的制度原因， “零点事件”可以清晰地加以阐释[5]。作为水利部的派出机构，太湖流域管理局的主要职责是流域内水资源的功能规划和调度，如嘉兴、苏州跨界水质监测和管理都由其负责，扮演着水利部和国家环保总局双重领导的角色。太湖流域管理局的首要任务是对相关企业进行排污监管，但只有地方政府才拥有对企业的排污监管权，所以太湖流域管理局没有排污企业的监管权，更谈不上处罚权。在中国，水污染治理通常是按区域进行治理的。这就不可避免地导致了流域管理之间的冲突。各区域对自己的利益考虑远大于流域的整体利益，导致行政交界处水污染难以治理。水污染监管失范行为的问责力度也随着行政管理体制权力的叠加而大大减弱。各地政府出于对经济利益和GDP指数的追求，忽视企业排污现象，无节制地包庇违规排污企业。

（三）环保设施投入不足

环保技术落后也是困扰太湖水污染治理的重要难题。 “工欲善其事，必先利其器。”我国在污水处理方面的设施和技术不如人意，调查显示，整个长江流域的污水处理效果较差，八成左右的污水处理设施不发挥作用。太湖水污染治理技术只达到发达国家80年代的水平，没有一个污水治理厂能够达到标准。这种技术上的滞后远落后于现实需求[6]。长久以来，环保投入一直由政府财政拨款。专家计算，环保投入至少达到GDP的1.5%，中国的环境才能够有所改善。事实却是，我国的环保投入一直在0.5%左右，直到1999年才勉强达到1%[7]。国家财政对环保领域投入的不足，使得地方政府难以对环保设施进行投资和建设。如各地的污水处理厂时开时停，或是缺乏相关设备难以正常工作。近年来，中央财政对环保投入的比例逐渐加大。 “十一五”期间，根据环保部门测算，环保总投入预计将达到1.4万亿元，占同期GDP的 1.5%[8]。然而污水治理的效果并没有因为资金的增加而有所好转。据审计署 “三河三湖”水污染防治审计调查发现，很多水污染防治项目在资金管理和使用上存在问题，5亿多元的水污染防治资金被挪作他用或虚报多领，36亿多元的污水处理费及排污费被少征、挪用或截留，涉及水污染防治项目资产闲置问题的金额超过8亿元，有206座污水处理厂实际处理污水能力达不到设计要求[9]。

四、实现主体利益协调的对策建议

（一）转变理念，强调合作共赢

首先，要转变理念，树立 “共赢”观念。当前我国协作治理过程中区域间 “行政区经济”现象严重。由此导致的地方保护主义风盛行，各地政府均以本辖区地方利益的最大化为价值取向，严重影响了协作治理中的利益协调。因此，协作各方应该放弃 “行政区经济”的观念，建立以开放、信赖和合作为特征的新型区域合作，强调 “合作共赢”理念。一方面，协作各区域要摒弃以自我为中心的“独赢思维”，强化 “合作共赢”的理念。区域内各利益主体应该树立开放、合作的理念，促进生产要素的有效流动；主动融入协作治理体系中，共同治理公共事务，提供公共服务；从长远利益出发，以整体利益为中心，对各地不符合要求的企业绝不包容，严惩不贷。另一方面，各区域在制定本地区经济政策过程中，要以区域经济、公共服务一体化为首要目标，应注重与其他合作主体间的优势互补，在追求自身利益的同时也要兼顾他方利益。在太湖水污染治理问题上，要从大局出发，着眼于长远利益，共同治理、共同保护。

（二）完善利益分享机制

协作性治理的根本要义是资源共享、协作共赢。协作主体目标一致，才能起到好的协作治理效果。但是由于各个协作主体在协作治理中处于平等地位，谁都没有权力支配其他主体，而不同协作主体的利益诉求必然存在很大差异，如何有效协调相关主体的利益是一项极为复杂的工程。在官僚科层制的权力运行体制下，地方政府是利益分配的主体，主要表现为对公共事务的处理多以行政手段为主；政府强制干预市场资源配置；遇到问题，也是政府之间协商然后直接采取行动。这就使得其他参与主体无法公平、有效地参与协作利益的分配，造成协作积极性不高。另外，由于政府长期占据主导地位，使得政府容易忽视其他利益主体的诉求。为了协作治理的长远发展，完善利益分享机制非常必要。利益分享机制的建立，应以能充分体现协作各参与主体的利益诉求为核心，利益分配要规范、公平。在组织结构上，实现从金字塔式的科层制向网络式组织结构转变，这将有利于环保组织迅速地应对外界环境的变化和信息及时、准确的传递和交流，将NGO、私人组织和民众很好地吸纳进协作治理网络中来，实现资源整合和共享[10]；在治理途径上，可以运用市场、法律、行政等多种途径代替政府间的单一的行政协调；在制度形态上，构建稳定的、以信任和互动为基础的合作体系。

（三）构建利益约束机制

协作治理过程中各参与主体利益纷繁复杂，各利益主体往往为了追求自身利益最大化，而忽视其他利益主体和协作的整体利益。造成太湖水污染治理效果一直不明显。这违背了协作治理最根本的利益分享目的。因此，应该建立有效的利益协调约束机制，将复杂的利益协调行为简单化。协作治理涉及到政府、企业、非营利组织、居民等多方利益主体，所以完善相关利益约束法律法规，对于有效约束跨区域合作中各利益主体的行为，避免各参与方发生利益冲突，协作治理好太湖水污染具有重要意义。利益约束主要体现在两个方面：一是硬约束，主要依靠双方约定的协议实现约束作用。不管哪一个协作主体违反协作治理协议都必须承担相应的违约责任。明确权责和以结果为导向是协议的主要内容，即使是最完美的团队也需要监督和责任控制；二是软约束，主要是指建立在双方互信基础上的信任、声誉等。软约束可以弥补硬约束带来的不确定性[11]。在这种情况下，如果某一方发生违约情况，其后果可能会导致某种合作的停止或某种优惠的取消，甚至取消其参与资格。迫使各参与主体约束自身行为，遵守区域政策规划。

（四）完善利益保障机制

为了使复杂的利益协调行为易于理解和具有可操作性，必须进一步完善保障机制。在形式上，主要是对跨区域机构在其功能定位方面的完善；同时进一步完善监督功能等方面的服务功能。在内容上，主要是对协作区域相关法律制度进行完善。从制度层面来看，区域协议是利益相关者在一个有限的 “囚徒困境”博弈中产生的一种合作均衡，一致性是其产生的前提[12]。这种伴随着经验出现的公约或规则，在一个群体内通常以正规的方式发挥作用并被强制执行。区域合作公约或规则具有以下三个特点：一是规则的形成是多元利益主体间相互博弈的产物，体现了参与者的一致意见；二是签署正式协议具有较强的约束性和制度性，有利于协议的监督执行；三是正式的执行机制是协议发挥效力的根本保障。在区域协调治理实践中，上级政府和协调管理机构是协作冲突的主要调节机构，这些机构确定协作治理的标准和惩罚机制，这种正式的协作治理机构是实现协作治理效果的根本保障[13]。利益保障机制的完善，是提升太湖水污染治理效果的根本之道，也是吸纳其他利益相关主体积极参与的动力所在。

[1]王阳亮.利益平衡视角下太湖流域水污染治理分析[J].北京航空航天大学学报，2012(1):10-14.

[2]邓建胜.长三角心脏之痛八年未除太湖治污再成热点[N].华东新闻,2004-12-08．

[3]张锐.中国水污染的沉重报告[J].中外企业文化,2007(9):12-15.

[4]刘靖云,凌馨,赵飞飞.太湖怎么了[N].文汇报,2007-06-07.

[5]施祖麟,毕亮亮.我国跨行政区河流域水污染治理管理机制的研究—以江浙边界水污染治理为例[J].中国人口、资源与环境,2007(3):3-9.

[6]傅勇.地方政府追求GDP的成本收益分析[N].中国经济时报,2006-07-04.

[7]潘岳.中国环境问题的根源是我们扭曲的发展观[J].环境保护,2005(9):9-10.

[8]肖明,张艺博.环保局官员:十二五环保投入将达到3.1万亿[N].21世纪经济报道,2009-11-25.

[9]皮曙初,廖君.边治理边污染“再投910亿元也没用”[N].济南日报,2009-11-11.

[10]Keith Provan,Patrick Kenis.Modes ofNetwork Governance: Structure,Management and Effectiveness[J].Journal ofPublic Administration Research and Theory,2007(8):103-109.

[11]占小军,唐井雄.声誉激励:公务员激励机制的新思维[J].江西财经大学学报，2009(4):13-16.

[12]汪伟全.区域一体化、地方利益冲突与利益协调[J].当代财经,2011(3):87-93.

[13]朱启贵.区域协调可持续发展[M].上海:上海人民出版社, 2008:120.

On the Countermeasures to Interest Conflict Among Different Parties in the Process of Cooperative Control——Taking the Case of Water Pollution Control of the Taihu Lake

Dong Rui
(College of Politics and Laws,Zhaoqing University,Zhaoqing 526061,China)

During the process of cooperative control,there are interest conflict among different parties in the same region or different regions.In order to avoid interest conflict among different parties to the cooperation,this paper,taking into account the water pollution control of the Taihu Lake,makes an analysis of the interest of the parties concerned and the causes of interest conflict.On the basis of this,this paper further analyzes how the parties concerned change their ideas proposes to focus on cooperative spirit and win-win effect,perfect the interest distribution mechanism,construct an interest constraiting mechanism and establish an interest sharing mechanism so that interest coodination can be realized during the process of cooperative control.

cooperative control;Interest conflict among different parties;Water pollution;Countermeasure

D63

A

1673-8535（2014）04-0029-06

董蕊（1987-），女，湖北武汉人，肇庆学院政法学院教师，硕士研究生，研究方向：行政管理。

（责任编辑：孔文静）

2014-05-20