高校专项资金绩效审计的理论探源

魏乾梅

（梧州学院，广西 梧州 543002）

高校专项资金绩效审计的理论探源

魏乾梅

（梧州学院，广西 梧州 543002）

文章以高校专项资金绩效审计相关核心概念为切入点，论述了高校发展中开展绩效审计的意义，分析了与高校专项资金绩效审计评价高度相关的几个理论依据，为探讨高校专项资金绩效审计实践奠定理论基础。

高校发展；专项资金；绩效审计；理论依据

一、核心概念的界定

（一）绩效审计

“绩效审计”概念源于英国管理学会、机械工程师协会罗斯教授编写的 《管理审计学》，罗斯把企业划分为若干个职责各异的部门，用效率来衡量管理的技术程序，来审查评价每个职能部门的效率和成绩。1985年，英国绩效审计理论权威约翰.J.格林教授编著的 《绩效审计》探讨了绩效审计概念问题，论述了经济性、效率性和效果性 （即3E）三要素的含义。绩效审计就是对一个工作项目的效益和效果进行传统的分析，围绕项目的效果性、经济性和效率性 （即3E）进行评价。其实，绩效审计没有单一的定义概念，绝大多数国际组织，如最高审计机关国际组织、国际会计师联合会、最高审计机关，均对绩效审计有着不同定义[1]。最高审计机关国际组织对绩效审计的定义： “除了重要性和意义都不容置疑的财务审计之外，还有另一类审计，它是对政府工作的绩效、效果、经济性和效率进行的审计。”

（二）高校绩效审计

高校绩效审计是绩效审计的一个领域，是对高校经济活动各环节的经济性、效率性和效果性进行检查、监督和评价，并提出建设性意见，以促进高等教育资源的有效利用和办学效率的提高。

（三）高校专项资金绩效审计

高校专项资金绩效审计是高校绩效审计的重要组成部分，是对高校某项投资项目 （含人力、物力）财政专项资金的经济性、效率性和效果性以及专项资金投资项目对受影响人的公平性和环保性进行检查、监督和评价，并提出建设性意见，促进专项资金的专款专用、改善管理和提高效益。

二、高校发展中开展绩效审计的重要意义

传统的高校审计以财务收支审计为主，审计职能只起到查错防弊的一般性监督作用。本课题创新高校审计理念、模式和绩效审计评价体系，把绩效审计与财务审计、管理审计、环境审计、社会责任审计有机结合，运用免疫系统论、公共产品论、新公共管理论和信息论等多学科理论，多维度系统地研究高校开展绩效审计理论与实践问题，为促进高校审计工作提供前瞻性、科学可行的理论依据和决策建议，对进一步规范高校绩效管理和审计实务具有重要的理论意义和实践价值，对推动 “提速、高效、避险、增值”的高校审计内涵建设和促进高等教育健康可持续发展具有特别重要的意义。

（一）绩效审计是更新高校审计观念的重要手段

长期以来，受传统观念影响，高校存在等、靠、要的思想，而且基于高校 （主要指公立高校）是财政拨款的非盈利组织，尤其是2010年中央关于 “减轻地方高校债务负担 化解高校债务风险”政策被一些人误读为政府为高校债务兜底买单，人们普遍认为高校财务无风险或风险小，资金资源无需社会监控。而且90%以上的高校内审工作也仅仅局限于传统的财务收支审计以及协助相关部门进行日常物资采购询价、资产验收。高校内外审计观念依然停留在计划经济年代。在绩效管理和建设资源节约型社会年代，高校开展绩效审计时不我待。高校要以绩效审计为抓手，更新审计观念，树立绩效管理意识，积极发挥免疫、增值的现代审计职能作用。

（二）绩效审计是加强预算管理、优化预算支出、提高办学经费使用率的重要工具

目前，因我国仍缺乏严格统一、公正透明的预算管理体系，也导致了高校普遍存在预算管理薄弱的问题，尤其是预算编制缺乏科学规范性、预算支出结构不合理、预算审批存在主观随意性、预算执行缺乏严肃性、预算资金使用效率不高、预算绩效评价缺失等问题。并由此导致高校普遍存在办学经费效益低下、资产资源铺张浪费、专项经费使用不规范、盲目发展引发的巨额货款及其风险等问题。在高校发展中开展绩效审计，以预算管理和成本核算为突破口，围绕绩效审计模式，聚集绩效审计与财务审计、专项资金审计、经济责任审计和社会责任审计的协同力，查找存在上述问题的原因及其根源，有的放矢地提出改善管理、提高效益的意见与建议，杜绝铺张浪费、效益低下和盲目发展，促进高校开源节流、节俭办学，建设节约型高校。

（三）绩效审计能促进高校治理进一步完善

高校治理结构是现代大学制度的本质与核心问题。有效的高校治理结构是高校可持续发展和规范财务行为及绩效审计的根本保障。有效的内部控制能促进高校治理结构，内部审计是有效的内部控制的重要手段。长期以来，因制度和法律法规的缺失，我国高校治理结构仍不完善，这对高校审计风险存在较大影响。在高校发展中开展绩效审计，并把高校内部审计上升到结构治理层面，可以有效地促进高校管理层渗透高校治理、风险管理、财务管理、内部控制和绩效管理，达到不断完善治理功能的目的。

（四）绩效审计是保障高等教育健康可持续发展的重要监督机制

笔者对广西22所本科院校进行抽查了解，结果显示：高校内部资源配置不合理、资产闲置浪费和流失较严重、资金使用率不高、绩效评价体系缺失等问题，尤其是政府投入不足与资源铺张浪费、重投入轻管理、巨额债务风险、重复建设、盲目建设和资金使用率低和财政专项资金使用不规范等“隐性消耗”这些问题或现象仍然突出。这些问题或现象在全国高校也是冰山一角，且与绩效审计缺失无不关联。在高校发展中积极开展绩效审计，并且突破传统思维模式，把上述 “隐性消耗”种种现象作为绩效审计的分析评价重点，力求在绩效审计评价中有所创新与突破，从防范和杜绝 “隐性消耗”或财务安全隐患中提出完善高校管理体制和运行机制的合理化建议和措施，促进高等教育健康可持续发展。

三、高校专项资金绩效审计的理论依据及其分析

基于高校 “准公共产品”的属性以及绩效审计的内涵，本课题研究运用审计学和会计学、财政学、管理学、投资学、运筹学以及新公共管理理论、信息不对称理论、公共产品理论、利益相关者理论、免疫系统论、可持续发展理论、哲学辩证法等学科原理，对目前高校专项资金绩效审计进行探讨研究。尤以如下理论机理作为高校专项资金绩效审计理论依据。

（一）新公共管理理论

新公共管理理论产生于20世纪70年代，这是一个从 “权利至上”发展到 “责任至上”的公共行政模式进化历程，其目标是建立一个 “少花钱、多办事”的高效政府，其内容是更加关注公共部门提供的服务效率、效果和质量。Christopher Hood提出把新公共管理看作为以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，将政府机构视为 “绩效为本”的组织，引入市场机制，强化公共服务质量意识，实行公共问责制度[2]。新公共管理理论对绩效审计的效应，主要是通过公共产品社会需求扩大和审计职能提高，体现对公共服务进行资源配置与控制的市场化绩效评估工具，是对政府绩效和责任高度的关注。就教育而言，绩效审计对政府绩效和责任的关注重点是教育投入 （如公共教育支出占GDP之比4%）到位情况、财政教育资金使用效率，以及教育资源的配置是否合理与优化、社会公众 “接受服务团体或个人是否都受到公平的待遇”的教育公平性等问题。

（二）信息不对称理论

产生于20世纪60年代的信息理论。信息系统论的假定为信息是一种具有公共性质的商品。基于市场中信息不对称问题的信号传递理论的假设是信息的发射与质量成本成反比。那就是说，信息的传递发射，能使商品或劳务购买者业务成交后其质量得到证实。就审计而言，基于商品或劳务交易的委托方与受托方之间存在着潜在的信息不对称。不可靠的信息会导致信息使用者的失败或损失。由此，产生了提高信息质量及其可靠性的需求。 “为了使资本市场的资源分配有效，投资者在决策时需要可靠的信息。而审计能使这些信息可靠”。通过审计这一第三方中介监督 （评价）机构的功能手段，对组织开展绩效审计评价，能够保证信息传递有效和绩效信息的可靠性，使事后的商品质量或劳务服务仍能得到证实，并敦促组织不断加强绩效管理。

（三）公共产品理论

公共产品理论产生于上世纪末，由奥地利和意大利学者创建，认为社会产品为公共产品、私人产品以及介于二者之间的准公共产品[3]，他们将边际效用运用到财政学科研究上，论证政府和财政的公共政策和公共服务及公共管理在市场经济运行中的合理性、互补性。公共产品理论产生，使人们对财政资金政策制定与理论研究的视野从单纯的财政支出拓展到公共产品的产出与提供，更关注财政资金的绩效问题。财政资金绩效审计就是源于如何对提供诸如教育、医疗卫生、安全、社会公共设施等此类公共产品作出科学、合理的规划与预算，使财政资金取得 “好钢用于刀刃上”的效果，其目的就是敦促政府制定的公共政策与提供的公共服务能够既经济又高效地满足人民群众对公共产品的需求，实现促进财政资金使用提高和社会公共产品供给的目标。

（四）利益相关者理论

利益相关者理论最早由弗里曼在 《战略管理：利益相关者管理的分析方法》中提出，他当时提出的利益相关者理论基于企业性质，他认为：利益相关者管理理论是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。该理论更关注的是与组织活动保持密切联系的各相关者的切身利益与权益，认为任何一个公司发展都离不开各利益相关者的投入或参与，企业追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。这是该理论与传统的 “实现利益最大化” “股东利益至上” 理论之别。利益相关者理论给高校专项资金绩效审计的启示就是，审计评价高校专项资金绩效，除了运用传统的思维评价其3E（经济性、效率性、效果性）外，还需拓展评价内容，即把3E拓宽为5E（经济性、效率性、效果性、公平性、环保性）等利益相关者关注的问题。随着高等教育从精英教育发展到大众教育，高等教育办学规模日益扩大，财政拨款大幅度增加，办学资金来源渠道不断拓展，社会公众对高等教育关注度日益提高，高校利益相关者也在从计划经济时代单一的政府和学生，拓宽到现在的政府、学生、金融机构、捐资助学者、要求享受教育公平的社会公众以及债权人、社区、竞争者等等，甚至高校重大项目建设中因受征地拆迁、环境保护等影响的周边居民。因此，高校在开展绩效审计时，需要不断提升高校“公共性”警觉，更加关注利益相关者的整体利益，满足政府、学生、公众等委托人迫切想了解和确保来自他们的经费是否被合理、有效使用等信息质量。

（五）免疫系统论

免疫系统论是免疫学理论之一，它认为健康体质能够保持机体的稳定和保护自身免受外界病原体侵害缘于人体内由免疫活性分子、免疫细胞、免疫组织和器官组成的免疫系统，该系统具有防御、自稳和监视功能。在2008年全国审计工作会议上，刘家义审计长借鉴了医学免疫系统概念，首次提出“现代国家审计是国家经济社会运行的 ‘免疫系统’观点”。审计免疫系统功能论的提出，形象生动地寓意了审计监督的功能，深刻地揭示了审计的本质，丰富了审计内涵，促使我国审计思路、审计方向、审计内容和审计方式方法的改革创新。审计免疫系统功能的提出，弥补了传统审计模式缺陷，要求绩效审计在发挥原有评价与监督同时，实现免疫系统功能。如像目前政府投资项目绩效审计，需关注地方政府债务风险问题；高校绩效审计，需关注高校债务风险问题；高校专项资金绩效审计，除了关注专项资金财务收支的真实性、合法性和效益性的同时，需防御和监视专款专用，资金有无虚报、挤占、挪用和超支等现象。也就是说，把内部控制和风险管理及其评价作为绩效审计评价的重要内容。

（六）可持续发展理论

1962年美国女生物学家Rachel Carson发表了环境科普著作 《寂静的春天》，1972年著名美国学者Barbara Ward和Rene Dubos写作了享誉全球的《只有一个地球》，1972年罗马俱乐部发表著名的研究报告 《增长的极限》，1987年联合国世界与环境发展委员会发表 《我们共同的未来》，并正式提出可持续发展概念，1992年联合国环境与发展大会上可持续发展要领得到与会者的共识与承认。至今，可持续发展理论内涵不断拓展，协调发展、公平发展、高效发展、多维发展与共同发展，就成为人类社会在生态环境日趋恶劣和资源日趋枯竭的双重压迫下的共同愿望。可持续发展理论提出：组织的发展要与外界资源和环境的承载力相协调，强调发展度、协调度和可持续度。就高校专项资金绩效审计评价而言，资金投向的项目必须是教学及教辅所需，而不是因盲目攀比、复制或拷贝 “豪华校园”来 “跑部钱进” “争项目争资金”所造成的重复建设、闲置浪费、资金使用率低等 “隐性消耗”这些外界资源的浪费损失甚至高校巨额贷款风险。因此，基于可持续发展理论视角的高校专项资金绩效审计评价，需要运用财务、经济、技术、生态和社会等财务指标与非财务指标，对其经济效益、社会效益、生态效益、管理效益和社会责任，尤其是教育资源配置、预算资金使用、价值增值和管理效果进行全面系统地评价，敦促高校加强绩效管理，促进高校发展理念，由扩大规模转向提升教育质量，走内涵发展之路。

[1]邢俊芳,陈华,邹传华.最新国外绩效审计[M].北京:中国审计出版社,2001:22-35.

[2]雷达.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示[J].审计研究,2004(2):36-42.

[3]余仕先.公共财政理论与财政审计取向 [J].审计与理财, 2003(11):5.

An Analysis of the Theories on Performance Audit of Special Funds in Universities

Wei Qianmei
(Wuzhou University,Wuzhou 543002,China)

Based on some core concepts related to performance audit of special funds in universities,this paper discusses the significance of performance audit during the development of universities,analyzes some theories related to performance audit of special funds in universities so as to set a theoretical foundation for the research into the practice of performance audit of special funds in universities.

Development of universities;Special fund;Performance audit;theory

F239.4

A

1673-8535（2014）04-0001-05

魏乾梅（1963-），女，梧州学院审计室主任， 高级会计师、 研究员， 研究生学历， 广西“十百千”拔尖会计人才，广西会计咨询专家，广西科技项目评估咨询专家，主要研究方向：高校财务管理、审计实务。

（责任编辑：覃华巧）

2014-05-06

广西教育科学“十二五”规划2013年财务专项课题（2013ZCW058）；中国教育审计学会2013-2014年度教育审计科研课题（中教审通[2013]第11号）的阶段性成果