农村土地制度改革中的农民权益保护

董丽娟

(辽宁社会科学院农村发展研究所，辽宁 沈阳 110031)

十八届三中全会再次掀起了农村土地改革的大幕。全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》提出要“构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产性权利”，这是我国土地改革向纵深推进的一项重大举措。可以说，土地制度变革既是一个经济问题，也是一个重要的社会问题。因为它涉及的是占中国人口70%的最广大的农民的权益问题。因此，研究土地制度变革中农民权益的保护问题，具有很强的理论和现实意义。

农民权益包括农民的经济权利和社会权利，而农民最重要的经济权利莫过于土地权利。农民土地权益的保护应该成为土地制度改革最为核心和最基本的要求。改革开放30多年来，我国农村的土地制度经历了一个不断变迁的过程，而对农民在土地制度变革中权益的保护问题也一直受到了学界的关注。

国外学者对中国农村土地制度改革的研究集中点就是农村土地改革过程中农民是否获益和财产权利是否得到保障。很多学者从这两个角度出发，对农民收益和农民财产权利保障进行了相关的阐述，他们认为农村土地是否改革、为什么改革、为谁改革、怎样改革，都应取决于这个变革过程农民是否获益，农民财产权利是否得到了保障。美国华盛顿大学农村发展研究所蒂姆·汉斯塔德和大卫·布莱索认为中国农村土地改革面临着“使农民获得有保障的农地使用权”“培育农地市场”和“确定和保护大众在农地中的合法权益”［1］三个问题和挑战;米切尔·卡特和格申·费达从理论和实证两个层面进一步论证了农地产权、农地制度和农业绩效之间的关系［2］。

经过30多年的改革发展，我国经济发展速度不断加快和对外开放程度的不断加深，城乡二元结构矛盾日益突出，成为影响中国经济社会发展的新时期的突出矛盾。十八大提出“城乡一体化”道路，而农村土地制度改革则是城乡一体化道路的核心，农民权益的保护则是农村土地制度变革的出发点和落脚点。在这种新的历史条件下，国内学者也开始关注中国农村土地制度变革中的农民权益保护问题。

目前，国内关于农村土地制度变革中的农民权益保护研究主要集中于以下几个方面:

一、关于农村土地制度改革中农民权益受损原因的探析

徐元明基于对江苏省农村土地流转的调查，认为农村土地流转中农民权益受到侵害的原因主要是“农民集体土地所有权被曲解;农村集体土地所有权残缺;社区农民合作经济组织长期缺位;现行的土地法律、法规不健全、不合理;政府对土地流转干预过多。”［3］

杨光辉通过回顾我国农地制度改革的演变情况，分析农地改革的绩效和存在的问题，认为“农地自古以来就承担着农民的就业社保功能，农民失地以后，就业问题、社会保障等问题就会显现出来”［4］，而农村的社会保障体系尚属“空白”，所以既要考虑众多失地农民的“近忧”，还要为他们的长远生计着想。项继权、罗峰认为“我国农地制度改革和发展的方向是在不断扩大、强化和稳定农民的土地产权”，但还存在改革不彻底的问题，需“进一步推进和深化农地制度改革，赋予农民完整的土地产权，从“两权分离”到“五权合一”。在农地制度改革的同时必须进行社保、财税、行政及乡村社会组织体制的改革［5］。黄浪的《我国农村土地制度改革路径探索》一文认为中国现行的土地集体所有制产权不清晰、使用权不确定性、承包经营流转不顺畅、现有的征地制度都使农民的权益受到了侵害，应“建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度、延长农户承包经营权、建立健全土地承包经营权流转市场、改进土地征用制度、完善就业和社会保障机制”［6］。项继权、周娴从农民的地权选择角度也阐述了同样的问题［7］。覃建芹认为在“农村土地承包经营权流转中，由于法律制度的缺陷和市场机制不健全，导致农民流转收益低、主体地位不受尊重、流转后就业与社会保障面临风险”。［8］

二、关于农村土地制度改革中农民权益保护的路径探索

陈洪、何双艺以“成都汤营模式”为例进行实证研究，从而总结出在土地流转模式中保护农民利益的经验是“实现了农民的就地再就业;建立了切实可行的社会保障模式;从农民利益出发，增加农民收入，调动了农民的积极性;充分发挥了政府的职能”［9］。

王权典、陈利根认为“农村土地股份合作适于城市化进程中非农产业化农民土地权益的保护，是基于土地家庭承包制且适应‘产权社会化’的农地制度创新”，但在某种程度上可能损害农民权益，不宜成为农地制度改革的基本模式［10］。

覃建芹提出要“切实保障农民权益，需要从法律上明确土地所有权主体，推进地权改革;转变政府职能，规制政府行政权力;完善农村就业与社会保障制度;培育土地流转市场，建立土地流转的价格机制、中介机制和收益分配机制”［11］。

还有学者另辟蹊径，以当前中国农村土地流转为现实背景，分别从农民对土地流转的权利认知、农民的权利环境、农民的维权行为三个维度，对农民的权利意识进行了实证研究［12］。

由国内外的研究现状来看，国内外学者都非常注重农地制度改革中农民权益的保护问题，这不仅是对以往中国农地制度改革经验的总结，也将为未来中国农地制度改革指明方向，为政府制定政策提供了有益的参考。