我国环境保护中的公众参与制度研究

于维琴

（烟台职业学院，山东烟台，264000）

一、公众参与制度概述

对环境保护中公众参与制度的内涵的界定，我国法学理论界一直存在两种观点：一些学者认为环境保护中的公众参与制度是赋予群众法律上的权力，鼓励其参与环境保护，另一些学者则把该制度视为民主制度在环保领域的体现。公众参与制度的思想源于公元前5世纪的古代雅典，它开始被视为一项重要的环境保护内容是在20世纪60年代末。在当时环境污染问题日益突出，在出现“政府失灵”的问题的情况下，之前传统的那种公共政策，在一定的程度上，其合法性已经受到很多质疑和挑战，认为环境保护是一种公共产品，只能有政府提供的传统观念逐渐被公众参与原则取代。

最早将公众参与引入环境管理领域的国家是美国，自1972年斯德哥尔摩人类环境会议上《人类环境宣言》提出，世界各国纷纷开始环境权的立法与司法实践，公众参与环境保护也即拥有环境权真正实现。随后，《世界自然宪章》《里约宣言》《21世纪议程》等规定陆陆续续推出，这样就预示着“公众参与”会越来越成为各国环境保护中的必不可少的一项重要原则[1]。公众参与制度在环境保护中能够确立，其最重要的意义就是：这不仅仅是体现了政府在很大程度上的公开性，而且能够保证和鼓励更多的公众参与环境保护，使公众作为社会利益的代表者和维护者，实现对国家权力的监督和制衡，从而有效应对环境危机。

二、目前公众参与制度在环境保护中潜在的困惑

（一）不完整的环境权，救济方式不相适应

环境权，一般意义上指公民对环境的使用权、知情权和参与权，以及公民在受到环境侵害的时候及时向有关部门申请救济的一种权利。现有的环境保护公众参与制度，并没有明确规定公民的环境权，我国宪法也没有明文规定公民的环境权。此外，有权力没有救济，权力也难以实现。为此，许多国家都相继制定了保护环境公共利益免受伤害的公益诉讼制度，如加拿大的环境保护法规定公民个人有权提起环境公益诉讼。但是我国环境公益诉讼制度迟迟未能出台，使得环境权缺乏实际保障。这是导致我国一些地方环境公益诉讼屡战屡败的重要因素，对环境保护公众参与制度的形成非常不利。

（二）主体和范围还是有所局限，而且形式较单一

公众参与的主体即“公众”，是政府为之服务的主体群众，与政府和建设单位相对应，也称社会民众。公众的具体范围包括：自然人、法人、社会团体（人们基于共同利益或爱好自愿组成的非营利社会组织，环境保护公众参与范围中的社会团体主要指环境保护组织）。特定环境事务公众参与的公众范围应当通过立法方式明确界定。现状是环境保护公众参与制度中的那些所谓的“参与主体”主要是那些少数环境保护方面的专家、政府官员、政协委员、少数人大代表等，在法律、法规和政策的制定、规划的确立和项目审批方面罕见公民参与。并且，在理论上，当专家学者、人大代表等以专家或人大代表的身份参与环境保护时，那就不是公众，而是接受委托以专业知识和技能服务于环境保护的那些所谓的受托人。于是，就出现了环境保护公众参与的主体在范围内参与的不足，另外，公众参与的那些范围收到很多限制。比如，我国《环境影响评价法》中仅规定了公众在建设项目和规划中有参与机会，国家立法、政策以及替代方案等对环境有更大影响的宏观政策方面则缺乏公众的参与和监督。

（三）公众参与的方式和内容在立法中过于抽象，操作性不强

我国环境保护的相关法律仅确定了公众参与原则和一些程序性规定，但是这些规定抽象、零散，缺乏可操作性。美国《国家环境政策法》规定行政机关必须通过“公示”“听证会”“说明会”等形式广泛告知公众决策的过程、内容和结论，对参与时间、方式、过程都做了详细规定。我国的环境法仅仅确立了鼓励公众参与的原则，对公众的概念、主体范围界定、参与方式、内容、时间、组织者的义务、权利如何保障等基本问题没有明确规定，如《水污染防治法》只是明确规定“环境影响报告中[2]，必须要有该建设项目所在地的那些单位和居民提出的一些的意见”，至于以何种途径、形式、程序进行都缺乏说明，由于缺乏具体条文的支持，公众无法参与环境保护。

（四）环保类非政府组织力量较为薄弱，难以发挥作用

环保社会团体是环境保护公众参与的重要主体。由于我国环保事业起步晚，民间环保组织还是受到数量、资金、制度、法律、规模等多方面的限制，所以，作用非常有限。我国的环保组织相较于其他国家的一般意义上的非政府组织的一个特点是：一般都是自上而下有政府扶持形成的一些官办民间组织，这样的话，由公众个人自发结社形成的那些草根型民间组织就为数不多，在经费、人力等方面受到掣肘。且我国环保民间大部分成员都是兼职，专职专业人员非常少，从而很大程度上限制了环保组织参与环境政策制定、实施社会监督的能力，难以获得社会认可。

三、对完善我国环境保护中公众参与制度的几点建议

（一）完善公众参与的法律制度，给予公民独立的法律地位和诉讼资格

环境保护中的公众参与需要奠定基本的权利基础，因此必须完善公众参与环境保护事务的法律制度。宪法是我国其他各部法律的母法，是国家立法的基础与依据，所以首先要在宪法中明确我国公众的环境权，为公众参与奠定坚实的基础。第二，只有环境基本法及各单行法规对公众参与的专项或补充立法非常完善的情况下，公众参与制度才能有效落实[3]。我国《环境保护法》中目前还没有对公众参与制度作专门明确的规定，我们认为有必要在修订中增加对公民参与制度的一些明确规定。第三，为了保护公民的环境权，提供法律救济渠道，应当给予公民独立的诉讼资格和法律地位，进一步建立健全环境公益诉讼制度。建立环境公益诉讼制度[4]。

（二）拓宽公众参与范围，参与途径具体化

当前我国公众参与最主要的一个障碍是缺乏公众参与的机会和途径，公众缺乏参与的法律依据，前已述及，这一方面是由于法律规定的公民参与的范围有限，另一方面是由于相关环境法律对公众参与制度的规定不够具体，过于抽象化、原则化，难以操作。美国、日本等国家在公众参与的立法方面较我国积累了更多的经验，应当加以借鉴，加快对《宪法》《环境保护法》以及有关环保法律法规进行修订和补充，拓宽公众参与环境保护的范围，具体其参与途径、方式，使公众参与制度具体化、法制化。

（三）推动环保类非政府组织进一步发展

非政府组织作为公众基于共同的信念自愿形成的社会团体，是一种能够大大降低立法、执法成本且有望收到更好环境保护效果的公众组织形式，在公众参与制度中有着重要作用，可以对政府在其不能、不便干预的领域进行补充，所以非政府组织被普遍认为是公众参与的最好的形式。非政府组织作用的发挥需要国家和社会为其创造良好的法律制度环境。所以，应当尽快完善规范非政府组织的法律法规，对环保组织的设立和登记创造宽松便利的法律环境，经费和人员方面适度放宽限制条件，特别是对缺乏政府支持的草根民间组织，良好的法律制度环境事关其生存，尤为重要。社会公众和政府官员应当对环保组织的活动给予理解、关心和支持。特别是在政府与社会团体的关系上应当以法律形式做出合理的界定[5]。政府与社会团体相互联系又相互区别，政府需要对社会团体进行监督和一定的管辖。相关法律也应对政府的权力范围作出规定，政府应在法律规定的权力义务下，对社会团体进行宏观调控，避免直接管理、领导，甚至越权包办。

（四）健全环境保护奖励制度

针对我国公众参与环境保护意识和主动性不足的现状，建立合理适度的环境保护机制是非常必要的。在规定公众对环境保护做出较大贡献时有权获得政府奖励或鼓励公众参与环保推广、科研、实施，以及参与环保组织的那些具体政策等方面，可以考虑作明确的规定。确定公众参与环境保护获得奖励的条件、评价标准、评价指标体系、完整的奖励程序；明确对清洁生产、循环经济等环保企业的优惠政策；适度放宽环境保护类公益社团在设立、登记、对外合作、人员资金等方面的限制，为其成长发展，学习国外非政府组织创造良好环境。从而推动我国环保组织走向规范化，充分发挥社会团体组织公民参与社会事务，为我国环境保护中公众参与制度的持续发展创造有利条件。

四、结论

公众参与环境保护是一个国家对公民权利的重视和保护程度的标志，同时还是实现社会可持续发展的需要。公众参与环境治理是环境保护领域立法的趋势，目前已被许多国家认可并进行了立法、司法方面的有益实践。我国环保立法起步较晚，公众参与环境治理制度尚不完善。我国环境保护的立法仍然存在诸多不足，这在一定程度上制约了环境保护中公众参与制度的发展与实现。公众参与制度作为一项渐进、动态的历史过程，要想能够得到实质性的进展，就必须在一个长期的过程中在各个方面逐步完善和提高。相信随着我国环境法律制度的不断完善，社会团体能获得更良好的法律制度环境，公众能取得更具体、完整的环境权，我国环境保护中的公众参与制度将会提升到一个新的高度，实现环境治理工作的战略目标。

[1]张栋.我国环境保护中公众参与制度研究[J].安全与环境工程，2012(4)：67.

[2]舒冰.论我国环境保护中的公众参与制度[J].内蒙古环境保护，2004(2)：92.

[3]刘锐.我国环境保护中的公众参与制度研究[J].大庆师范学院学报，2010(4)：87.

[4]王美，贺娟利.环境保护中的公众参与制度分析[J].北方环境，2013(6)：69.

[5]饶世权.环境保护的公众参与制度研究[J].资源与人居环境，2007(8)：6.