土地改革新机遇

樊翠真+张继勇

农业是国民经济的基础，是安天下、稳民心的战略产业。2014年中央一号文件名为《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，指出稳定农村土地承包关系并保持长久不变，并首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。

中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生认为，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，实际上是默认了广大农村集体经济组织自发进行的土地改革，这是一次前所未有的革命，在中国农村土地改革历史上具有划时代意义。

国土资源部法律中心主任孙英辉表示，文件提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再一次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是保障农民权益的当务之急。

转变农业经营方式

“农民通过农村土地的转让承包获得租金，就是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了，也只涉及抵押的农民与银行约定的3年或者5年经营权，不会改变集体所有制，这种探索是可行的。”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，创新农业经营体系必须坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，允许农民以土地承包经营权入股的方式发展农业产业化经营等。

2014年中央一号文件提出放活土地经营权，意味着承包人可以转包、出租等方式让与土地经营权，同时不改变土地承包关系。此项利农政策的出台将分散的土地集中起来，高效率地配置土地资源，推动农村土地规模化种植经营，转变农业经营方式，提高农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化，形成以所有权、承包权、经营权“三权并行分置”为特征的新型农地制度，推动现代农业的发展。同时，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同农业经营方式创新，加快构建新型农业经营体系。

孙英辉则指出，在承包权更加稳固的前提下，经营权流转满足了农民离土离乡或留土离乡诉求，有利于解决“地从哪来、地由谁种、地怎么种”问题，促进新型农业经营主体培育，更有效保护耕地红线。

加快城镇化服务业配套建设

此次中央一号文件提出，要实现城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

目前我国的一些农村地区，水电路气等基础设施非常糟糕。城乡统筹联动，将优化空间布局，推动服务业配套，加快城镇化建设。通过整合、利用和盘活资源，让居住在农村或者小城镇的人能够享有优质、便捷、舒适的服务。努力破除制约城镇化发展的体制机制障碍，创新土地、户籍、社保和金融制度。让要素在城乡合理流动，让资源在城乡优化配置，让财富在城乡公平分配。一方面，要以公共性服务带动社会化服务，为居民创造良好的生产生活环境；另一方面，要以政策性措施推动社会化服务，为居民提供多元化、便捷式社会服务。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆说，通过美丽乡村建设，建设农民美好生活的家园，让留在农村的农民能够享受更好的教育、医疗等公共服务和社会保障，逐步提高农村公共服务质量，从而实现城乡居民在社会保障制度并轨，缩小城乡公共服务差异。对此，一要让人出得来，保障各种权利，土地、住房等财产要保护；二要进得来留得下，使农民能稳定就业，融入城市社会保障体系，享受均等公共服务。

增强农民收益与产权意识

农村土地的所有权究竟是谁的？我国目前农村大多数土地的承包经营权属于家庭，而在本刊记者询问山东、河北、江苏等地村民和县、乡镇干部时，不少人认为属于国有，乡镇集体所有或者行政村集体所有。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确，要“赋予农民更多财产权利”。农业银行高级经济师何志成对此表示，“赋予农民更多财产权利”，实质上就是赋予农民土地产权。

农业部政策法规司原司长郭书田则认为，必须明确土地产权的主体是农民，不是集体经济组织，不是村委会，更不是基层组织。要通过土地制度改革，还权给农民，使农民获得“六权”。“六权”：知情话语权、决策参与权、资产组织权、收益分配权、民主监督权、关于人员的选择权。使农民能够真正当家作主，实现当家作主的基本权利。

中国农业科学院农业经济与发展研究所所长秦富表示，中央一号文件要求赋予农民更多财产权利，是为了保障农民的财产权益，拓宽农民财产性收入的途径。长期以来农民为我国的经济社会发展做出巨大贡献，但城乡居民收入差距进一步拉大，土地确权是实现农民增收的保证。不过，赋予农民财产权利后，还需要增强农民要素流动的活力和自身发展能力，优化发展所需的外部条件和环境。

一号文件表明了一个大方向，其象征意义更明显，具体落实则需要配套的相关立法、社会保障制度的跟进完善作为保证。

孙英辉说，文件多次提出推动修订相关法律法规。当务之急，包括修改农村土地承包法、物权法等。承包经营权分离、集体建设用地入市、宅基地管理制度改革等涉及产权制度改革，是全面深化改革的重要内容。应坚持顶层设计、长远立法与试点结合，可以确保改革红利最大释放并用之于农。

土地制度改革，不仅仅只是让农民富裕起来，更多的是在打破现有城乡二元结构格局下，让农民进城，让资本下乡，盘活整个中国未来的经济发展。endprint