民间金融审计是国家治理应有之义——温州金融综合改革的理论与实践思考

任柏强，阮晓琼

(1．温州大学商学院，浙江温州 325035；2．温州市审计局，浙江温州 325035)

民间金融审计是国家治理应有之义
——温州金融综合改革的理论与实践思考

任柏强1，阮晓琼2

(1．温州大学商学院，浙江温州 325035；2．温州市审计局，浙江温州 325035)

民间金融是正规金融的重要补充，它对我国经济增长尤其是民营经济的发展壮大起着不可或缺的作用。温州民间资金雄厚、民间借贷活跃，温州民间金融有力助推着温州民营经济的发展壮大。可是，发生于2011年的温州民间借贷危机，充分暴露出民间借贷存在的诸多问题，其中我国的金融制度变迁严重滞后、不受监督的地下民间金融的制度缺失是重要原因。以温州民间金融为对象，围绕国家治理要求，可以就如何进行民间金融审计监督方面作些初步探讨。

民间金融；金融审计；路径选择

长期以来，我国的民间资本一直游离于国家的金融体系之外，且未受国家审计机关的金融审计。而对于民间金融，虽有众多学者对其加以研究，也有不少学者都认为应对其加以监管，但对于将民间金融纳入金融审计体系进行系统研究的尚不多见。2012年3月28日，国务院批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，表征着中央和地方政府将民间金融纳入国家治理范畴的决心。无疑，民间金融势必成为国家治理的有机组成部分并被纳入审计监督体系。

一、民间金融及其尚未纳入审计体系的原因

民间金融是我国中小企业和个人的重要融资渠道，全国中小企业约有1/3的融资来自非正规金融途径。由于我国对金融牌照实行管制管理，受制度安排约束，货币融通组织化机构以国有商业银行为主，金融行业未完全向民营资金开放，但货币并不因人为手段限制或者所有制的区别而停止融通，所以就产生了所谓民间金融的概念。

何谓民间金融，国内外学界尚无公认统一的定义。国外多将其界定为“非正规金融（informal finance）”，是指在政府批准并进行监管的金融活动（正规金融）之外所存在的游离于现行制度法规边缘的金融行为。①详见: http://baike.baidu.com/link?url=vLniYe4VK51XbxCuV3cWen1EdDr576a49foA_tuOKLVbUK9qd54Dx 06JWqP12CiHAk3DrZNF1lXlceA4RGe_Yq我国央行认为，相对于国家依法批准设立的金融机构而言，民间金融行为泛指非金融机构的自然人、企业以及其他经济主体（财政除外）之间以货币资金为标的的价值转移及本息支付。

温州是民间资本最发达地区之一。据不完全统计，温州流动的民间资本已经达到6 000亿[1]，基本满足中小企业难以通过正规金融进行融资的资金需求。温州民营企业对民间金融的依赖度很高，80%以上靠民间借贷解决融资问题[1]。也就是说，民间金融作为正规金融的补充，有其存在的正当理由和必要性。但由于法律上的空白，对民间金融的监管游离于法律边缘，长期以来尚未得到国家的有效监控管理，其原因在于:

一方面国内法律对合法的民间借贷和非法吸收公众存款界定不清，民间借贷行为及其管理缺乏法律依据。由于缺乏法律依据，各级政府对民间借贷一直采取放任不管的态度。从具体执行看，对民间金融机构的监管权分布在不同的部门，如典当行由商务部系统监管，小额贷款公司由金融办监管，融资性担保公司则由经信委管理，监管主体的多头运作造成监管混乱，使得政府对民间借贷的事前管理、日常监控能力严重不足。

另一方面，民间金融尚未纳入国家金融审计体系，究其原因主要有三：

一是资金来源是民间资本，并非国有资金，不是国家审计的内容；

二是交易对手基本上是从正式金融部门得不到融资安排的经济行为人，比如发生相互借贷行为的农民，不属于国家审计的对象；

三是大多未经政府部门批准，游离于金融监管体制外，因此民间金融在形式上不具备审计的条件。

这种因制度缺失而不受监督的地下民间金融，直接或潜在地影响着经济发展和社会稳定。因此，加强审计执法力度，对民间金融进行有效监管，是规范民间金融活动、促进经济社会持续稳定发展的有效举措。

二、民间金融审计势在必行

现代社会中，金融业发挥着越来越重要的作用，特别是民间金融活动，更是直接与社会公众的切身利益紧密联系在了一起。金融审计通过对影响和危害金融安全的因素进行充分剖析，揭露民间金融机构违规经营、以牟取暴利为目的的地下金融活动等问题，对洗钱、地下钱庄及内幕交易等新型金融犯罪行为予以严惩，揭示一切违法犯罪行为，有效防范和化解金融风险，推动金融市场可持续健康发展，切实维护金融安全、保障社会公众的切身利益。[2]同时，金融审计具有宪法赋予的独立性和高位监督地位等特殊优势，既能对民间金融机构进行审计监督，又能对银监会、地方金融监管局等金融监管机构进行审计监督。

在国家整个经济社会体系中，金融系统处于中枢地位。金融属于国家治理范畴，民间金融必须纳入国家金融审计监督体系。国家治理的目标，即善政良治，不仅需要官方金融体系的健全稳定，也需要民间金融体系的阳光化和安全、高效的运行。民间金融行为多依赖于亲缘、地缘等民间信用，部分依赖借贷中介等社会信用形式，缺乏规范的借贷流程和手续，而且民间金融中介组织多处于无序的地下经营状态，很容易发展成为非法吸储放贷的私人钱庄。同时，相对于正规金融机构，民间金融机构无论是资金规模、人员素质，还是内部管理、风险防范，都明显处于劣势，其难以在今后正面应对金融危机的巨大冲击。民间金融存在不可克服的内在缺陷，隐藏着大量的金融风险，具有干扰信贷政策、扰乱金融秩序、助长金融犯罪等消极效应。

治理的原意为操纵、引导和控制，民间金融更需要政府层面即国家层面的治理。民间金融要阳光化、规范化，必须：

一是要在法律上赋予其合法地位，将其纳入法律保护的范围之内；

二是在明确民间金融的监管主体和职能、完善准入和监管制度的基础上，督导民间金融组织尽快建立起规范的财务制度、内控体系和治理架构；

三是要通过金融体制改革为其营造健康发展的环境，包括构建民间金融风险的预警和宏观管控体系、建立小型企业贷款担保体系、征信机构和存款保险制度等。

随着民主政治和法制建设的加快推进，人民群众的民主意识与法律意识日益加强。无论是国有金融机构，还是民营金融机构或准金融机构，都直接与社会公众的切身利益有所关联。投资者、债权人、供给方、客户及利益关联人，其十分关注各类金融机构的实际运行情况和资产管理水平。刘家义审计长曾经指出，“现代政府审计作为国家免疫系统，有责任更早的感受风险，有责任更准确的发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御‘病害’的建议，有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个‘病害’的同时，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线”[3]。现阶段，金融风险无时不在、无处不在。尤其是民间金融体系由于其自身的脆弱性和不稳定性，具有干扰信贷政策、扰乱金融秩序、助长金融犯罪等消极效应，难以承受金融风暴冲击。

民间金融作为国家金融体系中较为关键的一环，今后将发挥着愈来愈突出的作用。若金融审计仍停留在国有金融机构的资产负债损益的小圈子里，而没有关注民间金融这片大森林，则将难以满足社会公众对金融业的监管需求。故审计机关必将民间金融体系纳入审计监督范围，使审计监督与社会监督有机结合，并通过审计调查的形式，及时向社会公众发布各类民间金融机构的运行情况，进一步提高金融审计工作的透明度。

三、民间金融审计监督的路径选择

查错纠弊是审计的传统职责，也是金融审计发挥“免疫系统”的基础环节。国家审计机关作为外部“独立人”，以第三者的专业眼光审视民间金融，密切关注金融机构的法人治理、内控制度、产品创新、风险管理以及营运安全等方面的情况，揭示问题，并从体制、机制、制度和管理上入手，提出切合实际的审计建议，更有利于促进金融机构加强管理，依法经营，提高核心竞争力。犹如医生体检，审计通过检查发现病害或易受侵害的薄弱点，再分析病因，最后开出药方或提出建议，达到健康的目的。同时，通过金融审计和审计调查，还能加强对区域经济运行情况以及地方经济政策变化情况的跟踪，分析其对地方金融机构资产规模与质量的影响，在整体上把握地方金融体系的安全状况。就温州民间金融审计监督的路径而言，着重应从以下几方面入手：

（一）制定金融审计办法，建立民间金融审计的长效机制

我国民间金融相关法律主要是成文法，如：《中华人民共和国注册会计师法》《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国刑法》等，国家、省级层面尚未出台有关民间金融监管的相关法律法规。《中华人民共和国审计法》及其实施条例，仅规定了审计机关对国有银行的财务收支、资产负债损益情况的合法、真实性负有审计监督职责，而对于审计监督小额贷款公司、担保公司、投资公司等类金融机构的职责尚未作出明确规定，使得金融审计面对庞大的民间金融市场显得力不从心，难以发挥应有的作用。因此，就目前情况而言，温州地方审计要进入民间金融监督这一全新的领域，首先应确立民间金融审计的法律地位，制定《温州市金融审计暂行办法》，明确民间金融审计的对象和内容，建立有效的民间金融监管体制。

一是围绕温州市金融综合改革的十二条实施方案[1]，将“地上”民间金融，即将温州行政区域内依法取得经营业务许可的由地方政府管理的各类新兴金融行业全部纳入审计监督范围，包括小额贷款公司、融资性（非融资性）担保公司、典当行、寄售行、民间资本管理公司、民间借贷登记服务中心、股权投资公司、各类投资（管理、咨询）公司等，同时将民间金融监管机构纳入审计监督范围，充分发挥金融审计高位监督职能，推动构建大金融审计格局。

二是要关注新兴金融行业经营行为的真实性、合法性和效益性，揭露其间存在的风险和违法违规问题，也要关注新兴金融行业发挥的积极作用和发展中的困难，审查相关政策尤其是扶持政策的合理性和落实情况。同时，要发挥高位监督职能，从“为管理审计”转到“对管理的审计”。通过对地方金融监管服务中心、“一行三会”等部门监管运行的合规性、科学性和有效性进行监督和评价，评价金融监管与金融体系运行的关系，倡导和促进形成一种全新的、面向结果的监管理念，不断促进监管体系的完善和监管职能的改进。另外，国家审计机关要承担对社会审计机构出具的相关金融审计报告进行核查责任，通过检查社会审计机构的相关审计档案，延伸审计有关被审计单位，对社会审计机构出具的相关审计报告遵守法律、法规和独立审计准则等情况，进行核实和检查。

（二）加强多元监督的合作体系建设，尝试构建大金融审计模式

金融机构具有三个突出的特点：一是所开办的各项业务具有相似性，二是管理体制基本相同，三是机构的设置及分布基本一致。其违规问题也具有以下典型特征：一是违规问题具有相似性，二是违规问题具有地区性，三是违规问题具有地区分散性。

以上特点和特征使金融审计有了规律性，对提高审计质量是有利的方面；但在此同时，民间金融的创新和经济金融化的深入发展，又增加了金融审计的复杂性和难度，要求金融审计人员掌握全部金融业务进而实施审计，几乎不可能。况且对应于金融审计的运用，金融审计力量明显不足。因此，在治理上应强调合作管理理念，要求金融审计“独立”但不应“孤立”。对民间金融的审计，有赖于上下级审计机关协同配合；有赖于包括“一行三会”、地方金融监管服务中心、社会独立审计、内部审计在内的整体金融监管体系的合作，尤其是要以“四联动”来推进民间金融审计。

一是“上下联动”，加强上下级审计机关的沟通和指导。积极争取国家审计署、省审计厅的支持和指导，突破传统的审计定位，充分利用资源，共同研究温州综合金融改革中的金融审计，同时努力吸取上级及同行先进的审计技术方法，提高金融审计业务能力，锻炼地方金融审计队伍。

二要加强“内部联动”，展开综合分析。由于民间金融业务活动的涉及面广，关联单位错综复杂，单纯点对点的审计很难达到效果，要想充分揭露一些问题的本质，就有必要将金融审计与其他行业审计紧密结合起来，并主动延伸至各项相关业务活动中去，共享和综合运用各自所获取的信息、数据与线索。

三要实施“内外联动”，促进三大审计力量成果利用。社会审计具有资源丰富的优势，是对国家审计的一种有力支持，内部审计则是外部审计的一个基础，其结论也是国家审计、社会审计进行再监督的一个有力参考。因此应充分利用社会审计每年对民间金融组织出具的年度审计报告，尝试聘请社会审计人员参与国家审计项目，发挥其资源丰富的优势。民间金融规模小，普遍不规范，可逐步引导帮助建立内部审计，以实现三大审计力量的联动监督。

四是推动“左右联动”，实施联合审计机制，充分发挥人行、银监、地方金融监管中心、公安、监察等相关职能部门的作用。相比正规金融，民间金融更为复杂，孤立的金融审计模式在防范风险、维护国家金融安全方面显得力不从心。因此，应积极与相关部门协同开展审计项目，发挥好协调作用，加强合作与交流，形成资源共享、优势互补的监督合力。

（三）提供风险管理服务，构筑民间金融安全运行防火墙

金融审计作为一项政府权力，它是对金融活动的一种监督。但金融审计作为一项公共政策，它又是是对金融活动的一种服务。地方金融审计更应由单纯的管制向提供风险管理的服务转变，成为地方金融改革创新的参与者，确保民间金融审计公共受托责任的完整和履责到位。

一是要加强专项审计调查。审计调查可以在更大范围内对存在的普遍性、倾向性、苗头性问题进行专门调查，实现目标上的宏观性、对象上的广泛性、工作上的规范性和时间上的及时性等多方面优势，这是当前金融审计限于民间金融审计法律地位尚未明确的体制下可以充分利用的一种审计方式。要对审计调查中反复出现的问题和普遍出现的问题，要注意探索其中的规律，提出改进的方法，促进有关的制度日趋完善，更好地为宏观管理部门决策服务。要把审计调查视为推动民间金融绩效审计的有效载体，以有效的审计建议，反映金融监管的绩效，对在金融安全和金融运行质量方面作出正确评价。

二是要提升审计建议质量。对民间金融的审计，关键在于提出改进意见和规划设想，为被审计单位发现并解决产生问题的背后根源和深层次因素。审计决定是对具体的违纪违规问题的处理处罚，类似于“就事论事”，而审计建议往往是对这些具体违规现象背后的透视，着眼于未来的经济活动和管理工作，类似于“就事溯源”，它反映出违规现象产生的深层次的缘由，比如说制度因素、决策体制、管理体制等。如果说审计决定是硬约束，主要起到事后惩戒的作用，那么审计建议就是软约束，主要起到事前预防和全程教育的建设性作用，预防性、建设性审计建议更有积极意义，可收“下自成蹊”之效。尤其是在民间金融审计法律适用有争论、审计风险较高的情况下，审计建议可以弱化矛盾，提高审计效率，使审计顺利实施。

因此，地方金融审计要用足用好审计建议权，不满足于就事论事的一事一议，而要立足于服务于大局决策、民生关注的热点，从完善法规、规范秩序、强化监管、保障金融安全提出审计建议，把揭露问题、反映情况同促进金融业深化改革结合起来，深入分析此次民间借贷风波对金融业的影响，从而维护温州金融有序健康发展。

四、结 语

总之，就温州国家级金融综合改革试验区而言，金融审计应围绕国家治理的要求，积极探索民间金融审计监督，在更大范围、更高层次、更前关口上充分发挥金融审计预防、揭露、抵御的“免疫系统”功能，本着防范风险、稳定大局的原则，多途径、全方位的改善民间金融环境，维护地方金融安全，从而创造出更好更美的温州经济社会发展的软环境。

[1] 王丹容, 吴勇. 来自温州民间借贷市场的深度调查[N]. 温州日报, 2011-11-18(3).

[2] 吕劲松. 论金融审计服务国家治理的实现途径[J]. 审计研究, 2012, 5: 3-7.

[3] 刘家义. 国家审计与国家治理[J]. 中国审计, 2011, (16): 3-11.

Auditing on Private Finance of State Governance’s Inherence Responsibility——Based on the Theory and Practice of Wenzhou Financial Synthesis Reform

REN Boqiang1, RUAN Xiaoqiong2
(1. School of Business, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035; 2. Audit Bureau of Wenzhou Municipality, Wenzhou, China 325035)

Being a kind of important supplement for formal finance, private finance carries forward an un-substitutable role on our country’s economic growth, especially on the growing up of the private economy. In Wenzhou, the currency flow in private economy has been surging, the private credit has been flourishing, and private finance is pushing the thriving development of private economy. However, a good many problems had thoroughly emerged during the processes of the private debit and credit due to the private credit crisis that break out in 2011, in which the main causes were severity stagnancy of financial institutional innovation and the lack of systematic supervisory on private underground finance in our country. In this paper, elementary exploring just has carried through on how to audit and supervise the private financial process according to the requiring of state governance in Wenzhou.

Private Finance, Financial Audit, Channel Choosing

F061.5

A

1674-3555(2014)01-0042-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.01.007 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：周斌)

2013-09-04

任柏强(1953-)，男，浙江上虞人，研究员，研究方向：区域经济