打造边境扶贫“黄金走廊”

边境地区历来都是捍卫国家主权完整的前沿阵地，是维护国家安全的第一道防线，更是融政治、军事为一体的重要门户。搞好边疆地区的发展，关系到边防巩固和民族团结，关系到对外开放基本国策的全面贯彻，也关系到边境地区的稳定和发展。

同时，边境地区往往也是我国扶贫开发工作的重点难点地区。

2011年6月13日，国务院办公厅印发《兴边富民行动规划（2011-2015）》，实施范围为内蒙古、辽宁、吉林、广西、云南、西藏等9个省、自治区的136个陆地边境县、旗、市、市辖区，新疆生产建设兵团的58个边境团场。要求各地加大对边境地区的投入，使之尽快地发展起来，逐步跟上全国发展的步伐，促进边疆与内地的协调发展。

2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，为贯彻落实中央新十年扶贫规划，各边境地区继续推进兴边富民工程。

2012年12月3日，滇西边境片区规划正式启动，时任国务院副总理、国务院扶贫开发领导小组组长回良玉指出，要加快推进片区跨越式发展和全面建设小康社会进程。要认真组织实施滇西边境片区区域发展与扶贫攻坚规划，坚持扶贫开发与建设面向西南开放的重要桥头堡、兴边富民行动、扶持少数民族和民族地区发展等重大战略部署相结合，努力走出一条边境少数民族地区脱贫致富的新路子。

正是在这一系列背景之下，在区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展的规划中，边境地区的发展成为了民族团结、社会稳定、边防稳固的重要基础。如今，扶贫工作已经进入攻坚期和深水区，要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。边境地区的扶贫开发攻坚战更是一场不能回头、没有选择、必须取胜的战役。

滇西边境稳中求进

“看天一条缝，看地一条沟，出门过溜索，种地像攀岩”，这则民谚真实反映了地处云南西北边陲的怒江傈僳族自治州的生存现状。滇西边境片区涉及云南10个州市91个县市区，总人口1751万人，其中贫困人口424万人。多年的扶贫开发虽然让当地取得了很大发展，但这里的贫困依然面广程度深，很多地方贫困发生率高达20%以上。

与全国其他多数特困片区相比，滇西边境片区的“边境”身份使其显得尤为特别。仅怒江一州，国界线就长达449.5公里，散落在边境的民众肩负着固守国土的责任。用福贡县扶贫办副主任香思益的话形容，“每一个民众都是一名哨兵”。

中国国际扶贫中心副主任黄承伟认为，滇西边境山区靠近越南、缅甸等国，发展和扶贫的方式与其他地方不太一样。其他地方如果生存环境实在艰难还可以考虑用移走的办法，但边境难以沿用一般的方式。

以贡山县独龙江乡为例，这里地处中缅边境，也是滇藏结合部，国土面积1994平方公里，国境线长97.3公里，是独龙族的主要聚居地，总人口5600多人。如果单纯从扶贫角度看，即使把这5600多人全部搬迁出来也不十分艰难，但必须考虑的是，这里的民众代代生息在这里的习惯，还要考虑到区位的特殊性，云南省扶贫办反复调研后还是认为，“不能动”。

之前，相关部门投入2亿多元打通了独龙江乡与外界联系的唯一通道，现在为了解决积雪封山不能通行这一问题，还需打通全长6000多米的隧道。据时任云南省扶贫办主任王智介绍，仅公路投资就达七八亿元，加上对老百姓的投入，总数超过10亿元。如果是整体搬迁，2亿多元就够了。

独龙江因其秀美的风光、原生态的自然环境而闻名。与滇西边境山区的其他许多地方一样，这里也属于重要的生态功能区。由于全是原始森林，未来在建设时就不允许采用以农业为主的扶贫开发形式，要以旅游开发为主。对于一些不靠近边境的村，将进行适当合并，接下来将把40多个分散村合并成20多个，集中打造成特色旅游村。

根据独龙江乡地广人稀，独龙族群众居住高度分散，居住条件原始简陋，耕地面积少，生产生活条件艰苦等实际情况，云南省制定了独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶综合发展五年规划和三年行动计划，计划从2010年开始，分年投入，实施以安居温饱和基础设施建设为主的“六大工程”。

2005年—2010年，云南省先后组织了两轮兴边富民工程，累计投入资金超过250亿元。在2008年—2010年第二轮兴边富民扶贫开发中，云南省政府累计投入5.8亿元，按每村补助50万元的标准，在边境25个县实施了1704个贫困村整村推进，效果较为明显。

素质型贫困或成脱贫难题

与滇东北乌蒙山区的资源型贫困不同，滇西边境山区突出表现为素质型贫困。这一特征也被认为是当地扶贫面临的大难题之一。

据怒江州扶贫办副主任刘会平介绍，由于地处偏僻、封闭落后，社会发育程度较低，当地不少民众几乎是从原始社会直接过渡到社会主义社会，人均受教育程度只有6.2年，思想理念和内地其他地区存在较大差异。再有是文盲率较高，村民普遍缺乏脱贫致富技能，农业科技普及率低，生产生活方式落后，市场经济意识不强，与外界交往少，接受新生事物能力不强。

从怒江州府所在地六库镇一直沿江而上，沿途的集市上有这样一个差异：在离州府比较近的乡镇，村民买卖物品已经普遍用秤来量，较远的乡镇，商品就按堆卖了。怒江州扶贫办干部何伟荣介绍，全州29个乡镇中，18个属于直接过渡地区，集中于福贡和贡山两县，直接过渡区人口占全州总人口的62%，而各类人才仅占人口总数的3%。

针对素质型贫困的特征，教育的意义在此地尤显突出，这是一个长久大计。据了解，这里的学生对外面的世界了解非常少，且主要来自书本。

作为定点联系滇西边境片区的部委，教育部制定了《教育部定点联系滇西边境山区工作方案》，明确“将滇西边境山区建设成为人力资源开发扶贫示范区”的工作思路，并开展了一系列工作。

2013年11月，教育部定点联系滇西边境山区扶贫经验交流会在云南大理召开。会上教育部部长鲁昕要求，通过优势对接形成一批龙头项目，积极参与滇西重大教育改革项目，加强经验交流和资源共享，及时反馈在扶贫工作中的经验和遇到的困难，为滇西经济发展提供有力的支持。

打破自然壁垒 东盟合作减贫

2013年8月，第七届中国—东盟社会发展与减贫论坛在防城港市开幕，时任国务院扶贫办主任范小建指出，国务院扶贫办高度重视该论坛的重要交流平台作用，希望中国和东盟各国积极利用这一平台，分享各自在促进城镇化与包容性发展方面的好做法、好经验，不断拓展减贫与发展领域的合作，共同为推动亚洲减贫，构建和谐世界而努力。

2007年至今，“中国—东盟社会发展与减贫论坛”已在中国、越南、印度尼西亚等地举办了六届，成为中国与东盟国家间分享减贫与发展经验的交流平台。这次论坛围绕“城镇化进程中的减贫与包容性发展”的主题，倡导通过促进公平的发展机会和区域贸易，消除社会排斥和制度障碍，为贫困人口创造更加有包容性的发展环境，同时倡导改善收入分配，让穷人更多地分享经济增长和发展成果，促进城乡一体化发展。

据统计，亚洲的贫困人口在2010年时占世界贫困总人数的六成，其中东亚和东南亚贫困人口占该区总数的 55%。城乡差距不断加大、城市环境恶化、收入不平等问题困扰着中国与东盟国家。面对数量庞大的贫困人口，中国与东盟正在通过促进经济发展等手段，为提高民众福祉做出努力。

作为推进湄公河流域开发、加强中国西南地区与东盟联系的举措，泛亚高铁建设的计划从2010年开始在中国以及老挝、泰国等东盟国家推进。根据相关规划，这条被外界普遍认为将打破双边“自然壁垒”的高速铁路，将在2020年建成通车。作为连接东盟与中国的“黄金走廊”，泛亚铁路的修建将加速双边在各领域的融合，有利于改善泰国沿线城市的贫困问题，将从交通、文明、城镇化等方面推动泰国和其他东盟国家的经济发展。

老挝国家农村发展与减贫委员会副主席MeckPhanlack认为，泛亚高铁在运输、旅游以及提高沿线东盟民众收入方面将发挥巨大作用，这条加强中国西南部与东南亚联系的高速铁路，将加快区域开发，促进双边产业结构的调整和优化，中国和东盟正谋求在多领域展开合作，通过促进双边发展逐步减少贫困人口。老挝和中国正通过涵盖多领域、多层次、多政策的合作开展减贫，通过举办培训班、研讨会等加强人力资源开发领域的合作，推动减贫政策及措施的实施。

后零关税时代的农业发展

按照《中国—东盟全面经济合作框架协议》的时间框架，中国—东盟自由贸易区2010年1月1日全面启动，标志着由中国和东盟10国组成、接近6万亿美元国民生产总值、4.5万亿美元贸易额的区域，开始步入“零关税”时代。

从2010年1月1日起，中国与文莱、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、泰国、新加坡6个东盟成员国间，有超过90%的产品实行零关税，中国对东盟的平均关税将从当时的9.8%降至0.1%，上述东盟成员国对中国的平均关税将从12.8%降至0.6%。越南、老挝、柬埔寨和缅甸4个东盟新成员将在2015年对90%的中国产品实现零关税的目标。

最初在中国与越南边境的广西凭祥市友谊关口岸，等待过关的车辆经常会排起长龙。“我们要从凭祥去越南，昨天就来了，但是车太多，排一天队了都没有过去。自贸区建成之后肯定会更多。” 河南司机王师傅从桂林运来半部磨粉机，静静等着工作人员办理最后的手续。

那时在云南磨憨口岸，仅仅一上午，云南就能利用50吨蔬菜与泰国成功交换50吨成品油。来往多年的客商都会感叹十年来磨憨的变化，越来越多的车、越来越多的人，也惊喜十年来从磨憨口岸进出入关卡的手续越来越便捷。

2012年2月1日，中共中央、国务院出台《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，提出了增强农产品供给保障能力多方面的对策建议，这些对策建议同样适应于提高中国农产品在东盟市场的竞争力。

实行零关税和贸易自由化是中国—东盟自由贸易区最本质的东西。零关税的背后，实质上就是要求提高农产品的质量，标志着同类产品竞争更加激烈，最终实现优胜劣汰。近几年中越边境线上越南同类水果产品如龙眼、荔枝等大批涌入，使广西同类产品的价格大跌，果农损失很大，其他农产品的竞争也存在同样情况。

广西是农业省区，农业资源丰富，传统农业发达，改革开放以来地区农业获得了较快发展。眼下，顺应中国—东盟自由贸易区的建设要求，深挖潜力，提高农产品在参与自贸区运作中的竞争力，应是广西农业发展的一个重要方向。

广西的农产品生产企业也要注重地理标志产品的保护工作。从目前广西的情况来说，通过培育地理标志资源禀赋型产业来提高农产品的国际化标准，应该是一条重要途径，而这正好是东盟不少国家具有的独特农业资源优势，广西也应依据东盟国家的不同农业资源情况进行合作。如泰国的农产品具有较强的竞争力，广西应进一步加强与泰国农产品开发合作，越南、老挝、柬埔寨、缅甸等国家土地资源丰富，与他们的合作应重在利用自己农业科技方面的优势来提高农产品的质量。

随着2015年中国—东盟自由贸易区零关税的全面实现，以及东盟国家和我国国内其他省区地理标志产品发展和保护的深入，广西农产品产业需要站在培育特色战略性新兴产品产业及参与中国—东盟自由贸易区竞争的高度，更加积极地研究和采取更有力的培育特色农产品产业竞争力的对策，把广西农产品产业的竞争力提高到一个新水平。

跨境经济区的建立

在广泛开展农业合作的同时，中国和东盟在经济领域的合作也在逐步扩大。以工程承包、劳务合作为例，东盟企业对中国直接投资项目3万多个，金额达570多亿美元，而中国企业到2013年底对东盟地区投资达270多亿美元，东南亚也成为中国企业“走出去”较多的地区。

云南省江城县紧紧抓住桥头堡建设的历史机遇，提出了通过构建江城—奠边（越南）—莱州（越南）—丰沙里（老挝）—江城的三角边境经济区，从而实现把江城建成云南省对越南、老挝开放的黄金前沿门户、滇西南重要的绿色生态旅游区和跨境旅游集散地、普洱市最具特色的绿色生物资源开发基地、普洱市面向东盟的商贸流通基地的目标。江城县与越南、老挝接壤，边境线长达183公里，在我国属于少见的一县连三国的情况。

中老越三角边境经济区的功能定位和未来的发展方向可以概括为“三区一圈一基地”。“三区”即边境扶贫开发的示范区、绿色经济发展的示范区和民族团结进步、边疆繁荣稳定的示范区；“一圈”指三国边境旅游合作圈；“一基地”指三国边境旅游合作圈。

在三国边境旅游合作圈建设中，将积极利用中老越三国边境区域旅游资源丰富，民族风情、民族文化七彩纷呈，发展绿色生态旅游、民族风情旅游、跨境旅游潜力巨大的优势，规划建设“一眼望三国”主题公园，推动三国旅游合作。充分发挥江城森林覆盖率高、水电资源丰富、生态环境容量大以及老挝丰沙里省丰富的煤炭资源优势，按照矿电结合、加工与贸易相结合的思路，积极发展钾肥、林板林化、橡胶深加工、粮食加工等产业，把江城打造成为外向型出口加工贸易基地、林板林化加工基地、清洁载能产业基地。

凭祥素有“中国南大门”之称，是广西口岸数量最多、种类最全、规模最大的边境口岸城市。根据中共凭祥市委书记邱明宏介绍，目前凭祥市已成为广西对越贸易的主通道，成为中国通往越南乃至东盟最快、最便捷的陆路大通道，多年来一直占据广西对越贸易的半壁江山。近年来，东盟国家成为广西边境小额贸易“主战场”。

数据显示，广西与越南双边贸易呈快速增长态势。2012年，广西与越南的双边贸易额达到97.27亿美元，占广西对东盟贸易的80.7%；截至2013年10月，广西与越南的贸易额已经达到96.92亿美元，全年将有望首次突破100亿美元。据凭祥市官方统计，2008年至今，凭祥市已连续五年对外贸易进出口、边境小额贸易进出口、对越进出口等八项指标位居广西第一，连续六年实现红木家具进口总额中国第一，连续四年实现对东盟水果进出口总额中国第一。

（本刊记者 李涛编辑整理）