全国校车需求量的估算及影响因素分析

王磊

教育经济热点问题探讨

全国校车需求量的估算及影响因素分析

王磊

（中国社会科学院人口与劳动经济研究所，北京，100028）

近年来，校车问题逐渐引起党和政府以及全社会的重视。校车事业涉及到学校、学生家长、教育主管部门、交通运营公司和校车生产厂家等各方。校车需求量成为校车事业或校车产业发展中的一个关键问题。本文在回顾已有校车需求量估算方法的基础上，从人口发展的视角，从学龄人口总量角度估算了校车潜在需求量，并基于实地调查分析了影响校车需求量的人口、地理、经济和政治等因素。

校车；需求量；学龄人口

一、引言

长期的低生育水平人口背景下，农村学龄人口快速减少，农村人口举家外出务工的人口流动进一步加速了农村学龄人口的减少进程。20世纪90年代中后期开始，特别是2000年以来，我国在农村中小学实施了新一轮的学校布局大调整[1]，大量农村小学、初中被裁撤、合并，许多孩子上学距离因而变远。“撤点并校”加重了农村地区义务教育阶段学生“上学远”的问题。然而，农村教育经费不足，很难提供便利安全的公共交通工具，农村学生成为校车安全问题的最直接影响群体。针对这个问题，政府部门出台了一系列的制度和规定①2012年4月5日，国务院颁布了《校车安全管理条例》（国务院令第617号）。校车行业也逐步制定和完善了标准，2010年7月全国第一部《专用小学生校车安全技术条件》（GB24407-2009）国家标准颁布实施，2012年4月国家质检总局、国家标准化委员会分布了《专用校车安全技术条件》（GB24407-2012）。，地方政府也推出了针对校车的补贴政策②这些政策主要涉及购车补贴、运营补贴和税费减免等，各地探索了不同的运营模式。。由此可见，校车是涉及民生的重大事业，社会上对校车的需求比较强烈。但是，目前我国校车发展存在诸多问题：多部门管理、缺乏政府协调机制，校车经营散乱、管理不规范，校车运营困难，甚至出现地方政府逃避责任，不鼓励或限制校车发展的现象。尽管目前我国校车供给能力也有保障，校车生产标准不亚于欧美国家，但是校车市场难以快速发展。我国校车存在巨大的供需缺口，据教育部“中小学生上下学出行方式的调查”统计结果显示：我国中小学校共有在校学生1.8亿人，有接送中小学生及幼儿上下学车辆28.5万辆，其中符合标准的校车2.9万辆，仅占10.32%，平均6428名中小学生才拥有一辆专业校车。

二、研究回顾

（一）国际校车发展经验

国际校车历史经验给予我国发展校车以启发，下面以美日两国为代表进行回顾和评述。

经过百年的发展历程，美国建立了完善的校车法律法规系统、安全标准、运营管理体系、权利责任规范：（1）全面、清晰的安全标准和要求，包括了对校车的车体、车身、外部装置和内部饰物的详细规定和与校车相

关的道路安全、交通运输、车辆管理等法律法规；（2）形成了包括联邦、州和地方政府在内的三级职责体系，联邦政府负责全国安全标准的制定，州政府负责制定本州的校车安全和运营法律政策和财务预算与支出，地方学区负责校车的直接运营或外包给服务公司；（3）明确了校车运营参与者的责任和义务，不仅包括政府、学区主管、校车公司管理者，也包括驾驶员、陪乘、维修人员、家长和学生；（4）明确校车费用属于教育费用，编入教育财政预算，保证校车管理者以校车安全性为第一目标①NCST (2010).National School Transportation Specifications and Procedures.Fifteenth National Congress on School Transportation.http://www.ncstonline.org,last visited November22,2013.pp.26-129.。日本基本教育理念是保障义务教育就学条件和儿童的人身安全、提高边远偏僻地区学校教育质量、实现儿童受教育机会均等。因此，日本的教育机会和学校分布十分合理，中小学生可以方便地就近入学，校车使用也就不是很普遍，校车仅在偏远地区运营或由少量学生所乘坐。尽管如此，《偏僻地区教育振兴法》等法律明确规定了必须提供校车的情况，规定了中央政府和地方政府经费的分担比例。总体而言，日本校车制度是建立在保障教育公平和学生安全的前提下形成的一整套法律制度，其经费主要根据义务教育以及财税法律给予保障和支持国家在给予充分的经费保障的同时，对各地校车的经营管理又给予了很大的自由空间，保障了因地制宜，避免了一刀切的政策[2]。尽管国际校车发展经验十分丰富，但是有关校车需求量的学术研究文献较难寻觅。

（二）国内校车需求量的估算

1.全国校车需求量的估算

有研究指出，目前国内接送上下学的车辆为28.5万辆，其中符合标准的校车为2.9万辆，比例仅为10%。研究者据此估计，此后每年因报废需要更换的校车将超过10万辆，同时，按照目前我国小学在校学生有1亿人左右、幼儿园约50万所看，以5000万人需乘坐校车、每辆校车乘员50人计算，校车的需求量就将达100万辆[3]。这一针对校车需求总量预测的研究主要是从市场需求角度采用非常粗略的估算方法所得到的初步结果，它对于乘坐校车人口的比例、实际校车平均乘客量等参数设定不甚准确和实际，也没有考虑到目前基层校车实际运行状况。

2.地方校车需求量的估算

对于校车需求量的更精细化估算的现有研究主要来自地市级或省区级层面。通过调查洛阳市中小学生上下学各种交通方式所占比率，计算出洛阳市市区校车市场的潜在客流量根据近几年的潜在客流量，首先采用加权平滑预测模型、灰色系统模型和灰色——马尔柯夫预测模型进行初步预测，然后采用组合预测模型来对未来客流量进行最终预测，最终计算出洛阳市市区普及校车工程所需要的校车数量：2015年要达到校车拥有量为1243辆，以五年的时间来实现全面推广校车的话则每年需要从生产厂家购进249辆[4]。“中国义务教育发展报告”对广西农村地区义务教育阶段的学生家长和学校管理人员进行问卷调查和访谈，表明：农村地区对校车有较大的需求，家长和学校管理人员均认为校车是确保学生上下学途中人身安全的有效途径，也希望政府能担当起有关的责任；但由于地区发展滞后等因素，当地学校和政府在校车管理、经费、人员等基本保障方面无法跟进，校车问题还须“因地制宜”地辩证看待[5]。还有研究以北京市中关村地区三所小学为研究对象，对这三所小学进行了大规模摸底调查，以问卷形式调查了学生的居住地分布、交通出行结构、出行距离以及学生家长对乘坐校车的意见及意愿等，并对调查结果进行了具体分析[6]。

地方校车需求量估算和预测中，洛阳市校车估算与预测研究的方法专业性较强、思路比较明晰、结论说服力较强，是校车需求量估算和预测的较好尝试。推广起来的主要障碍可能是调查成本很高。其他地方校车需求研究实际上并没有直接触及校车需求量的估算。

3.小结

目前，国内缺乏有关国内市场校车需求量预测的学术研究。已有的“预测”文献可以分为三大类，第一类是校车行业或企业的粗略“估算”，第二类是对校车的“需求”调查，第三类是针对某个特定城市所做的校车需求量预测。第一类的预测只是对校车需求量的比较粗略的估算，不能称之为严格意义上的预测。第二类主要采取问卷调查和访谈的方式获得社会（主要针对学生家长）对校车的需求，也谈不上对校车需求量的直接预测。第三类是对某个城市的特定区域所做的严格意义上的预测，能为我们的预测提供经验，比如“客流量”的概念和整个研究思路。但是，如何借鉴也存在很多困难，问题包括：（1）单个城市的预测如何能够有效拓展到全国；（2）“客流量”预测之外是否应该有“中小学（包括部分幼儿园儿童）学龄人口规模和结构的预测”；（3）人口迁移导致的地区间学龄人口分布的变化以及农村基层学校撤并将会对校车需求产生何种影响。

二、全国学龄人口与校车潜在需求量

（一）简单估算思路与方法

校车为学龄人口服务，但并不是所有学龄人口都会有乘坐校车需求。从人口发展角度估算的校车需求只可以称之为校车潜在需求。下文主要从有校车乘坐需求的学龄人口的当前及未来的总量来估算全国校车的潜在需求量。这样的粗略估测基本没有考虑到城市化影响到的城乡学龄人口构成、校车运行的地理限制条件和学龄人口流动等影响校车需求量的参数，只是以学龄人口数量和构成及其变化为基础、以平均每辆校车乘坐35人并且每辆校车每个上学日只运营一个往返班次为基本假设、采用设定学龄人口乘车的不同比例（30%；20%；10%；5%；1%）来估算出不同乘坐比例口径下的校车需求量。

（二）基于“六普”数据估算的学龄人口与校车潜在需求量

学龄有两种含义，第一种含义是指达到入学年龄的儿童。各国学制规定不一。英国规定5岁儿童入学。朝鲜、罗马尼亚、美国、法国、日本、德意志联邦共和国等规定6岁儿童入学。苏联、南斯拉夫等规定7岁儿童入学。中国现行教育法令规定儿童年满6周岁入学。学龄的第二种含义是指符合普及义务教育入学年龄阶段的儿童。有的仅指6~7岁至11~12岁小学阶段的学生为学龄儿童；也有称6~7岁至17~18岁整个普通教育阶段的学生为学龄儿童。与此相适应，把在普通学校受教育的时期，分为三个年龄阶段：小学阶段为学龄初期，初中阶段为学龄中期，高中阶段为学龄晚期。

数据来源：国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rk pc/6rp/indexch.htm。

全国第六次人口普查显示，2010年我国6-18岁学龄人口总量达到了2.09亿人。随着年龄的减小，学龄人口数量也在减少。2010年，6-11岁组的单岁学龄人口不到1500万，12-16岁组的单岁学龄人口不到2000万，17-18岁组的单岁学龄人口刚超过2000万且不超过2200万（图1）。

尽管实际生活中，幼儿园和托儿所等学龄前人口乘坐校车的情况也很多，但是因为学龄前幼儿乘坐校车的危险性更大，难度也更大，而16-18岁学龄人口通常处于高中阶段，这部分人口的校车需求量相对较小，因此，基于学龄人口的校车需求量预测只考虑小学和初中阶段的学龄人口，我们认为这部分学龄人口基本上处于6~15岁之间。在不考虑校车利用率、校车（载客量）类型、校车报废更新和其他诸多限制校车发展因素的情况下，仅按照每辆校车承载35名学生计算，下文估算了不同情形下的分年龄校车潜在需求量和全部校车潜在需求量，结果表明，如果6-15岁学龄人口乘坐校车比例在5%-20%（情形2、3、4）之间的话，校车潜在需求量在21.3万辆至85.2万辆之间（表1）。

表1 2010年校车潜在需求量（万辆）

（三）未来5年、10年的校车潜在需求

20世纪70年代以来，我国经历了生育水平快速降低并长期保持在较低生育水平状态。1990年之后，总和生育率一直低于更替水平，官方认为总和生育率在1.8左右，学界认为要低于1.8，甚至可能低于1.5。2010年及以后出生的人口将主要是1975年之后出生的人口婚育的结果，父母一代人口总量的萎缩、加之总和生育率低于更替水平，导致未来学龄人口还将继续减少。

本文对人口预测参数的简单设置是：生育水平2010-2015均保持在1.5的水平上，2015-2020年则分别为1.6、1.65、1.7、1.75、1.8；死亡水平保持不变；不考虑人口迁移。另外，我们主要考虑未来5年、10年的校车潜在需求，因此，只要预测未来5年、10年的学龄人

口变化，就能够基本满足这个预测要求。

简单估算表明：2015年，如果6-15岁学龄人口乘坐校车比例在5%-20%（情形2、3、4）之间的话，校车潜在需求量在21.2万辆至84.9万辆之间（表2）；2020年，如果6-15岁学龄人口乘坐校车比例在5%-20%（情形2、3、4）之间的话，校车潜在需求量在20.3万辆至80.7万辆之间（表3）。

表2 2015年校车潜在需求量（万辆）

表3 2020年校车潜在需求量（万辆）

（四）小结

对于全国校车潜在需求量的简单估算和预测结果如下：根据第六次人口普查的学龄人口分布状况，如果小学至初中（6-15岁）学龄人口乘坐校车比例在5% -20%之间的话，校车潜在需求量在21.3万辆至85.2万辆之间，均值约为53.25万辆。未来5年、10年的校车需求量将会下降。2015年校车潜在需求量大约为53.05万辆。2020年校车潜在需求量大约为50.5万辆。

三、校车实际需求量估算与预测的限制参数

上面只从学龄人口角度粗略估计了当前及外来5年、10年的校车潜在需求量，然而，潜在需求和实际需求之间还有诸多中间限制环节。通过在全国多地的校车发展情况实地调研，研究人员发现包括人口、地理、经济和政治等几大因素决定了校车实际需求。

（一）人口

目前我国校车主要服务于小学和初中阶段学生，托儿所和幼儿园等学龄前人口使用校车存在较大安全隐患，高中阶段学生基本具备了乘坐公共交通工具或步行或骑行等自行上下学的能力。由此，从人口变化视角看校车需求变动，考察6-15岁学龄人口基本达到预测校车需求的目标。由于长期的低生育水平，我国6-15岁学龄人口发展的总体趋势是总量不断降低，因此仅从人口数量变化角度看，校车需求将会出现不断萎缩的前景。

城乡分布变动是学龄人口变化的另一个主要因素。伴随着不断推进的乡城人口流动和不断深入的城市化进程，学龄人口也处在乡城流动之中。部分农村学龄人口跟随其他家庭人员流动到务工城市，从而在城市上学。调研情况表明，我国校车需求主要集中在农村，城市公共交通条件相对较好。因此，从人口流动角度看，校车需求也将会弱化。

不过，2013年11月12日中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”城乡全面放开“单独”生育二孩的生育政策变动预计将会带来出生人口一定程度的增加，也必将会增加未来校车需求人口数量，从而在一定程度上延缓校车需求弱化的进程。

（二）地理

校车运营对于交通和道路条件的要求比较高。这主要是为了保障学生乘坐校车的安全。然而，客观现实是城乡交通基础设施存在较大差别，农村不同地区的校车运营道路的差别也比较大。比如，运营在农村山区中的校车所面临的道路情况必然要差于城市平原地区。各地调研发现，校车仅仅服务于住所与学校之间距离在2-3公里之外的学生，住所与学校之间距离在2-3公里之内的不予提供校车服务。因此，学校和学生住所之间的分布状态是决定校车需求的重要因素。以往，学

生住所大部分在学校周围，现在，随着人口出生数量的下降，发生并校的情况大幅增加，学生住所与学校之间的距离在增大，因此，这客观上就增加了校车需求量。因此，从地理因素看，山区的校车需求量要高于平原，并校将增加校车需求量。另外，还需考虑的是，并校将会导致有校车需求的学龄人口数量变化和校车线路的重新规划，这些也将影响到校车需求量。

（三）经济

诸多经济因素也深刻影响着校车需求量。第一个经济因素是校车利用率。由于校车的专业用途，校车在节假日和工作日上下学之外的时间，都处于闲置状态。虽然校车车辆处于闲置状态较长，但是校车司机的人工费用、校车管理服务费用、校车维护费用甚至校车停放费用都不会减少。为了克服这一最为重要的经济条件限制，多地校车运营采取了“两班制”甚至“三班制”，提高校车利用率。所谓的“两班制”或“三班制”指的是，每天上下学，校车分别都接送两次或三次。以“三班制”为例，早上接学生上学时，将接送学生的距离分为最远、中间和较近三类，最先安排最早的时间去接最远的学生，将最远的学生接到学校之后，接着去接中间距离的学生，最后去接近距离的学生，也就是说，早上接学生上学一辆校车需要连续运营三趟。放学的时候，同样也是分三趟将全部学生送回家。如此一来，校车利用率提高了，校车需求量也就降低了。以前需要3辆校车才能完成的任务，目前只需要1辆。如此一来，校车需求量将会变为“一班制”的三分之一。第二个经济因素是校车运营成本、费用分担模式以及校车费用的涨价模式。校车费用分担最终是政府、校车公司、学校和家长的一场博弈。各方都觉得付出大致等于回报，或者“有利可图”，才能够让校车持续发展下去。任何一方利益没有照顾到，校车发展都将难以为继。因此，校车发展还和地区经济发展水平和居民收入水平紧密相关。

（四）政治

政治因素主要与政府及教育行政主管部门有密切关系。我国校车发展处于起步阶段，各地开展校车事业也主要是缘起于政治事件。非法校车和黑校车事故将政府和教育行政管理部门推到了风口浪尖，他们不得不承担之前没有明确要求承担而现在不得不承担的高政治风险事业——校车事业。安全是校车官员们的首要考虑，因此，托儿所和幼儿园等学龄前儿童不鼓励乘坐校车。校车发展仍没有全国性的中央政府层面的制度安排，各地发展校车主要依靠自身财力，勉强维持运营，如果没有中央的经济、政策和制度等支持，地方政府将缺乏继续采购和运营校车的积极性。

[1]范先佐.农村中小学布局调整的原因、动力及方式选择[J].教育与经济，2006，(1)：26-29.

[2]牛志奎，高晓宇.日本义务教育校车制度及其运营管理方式[J].比较教育研究，2013，(2)：74-77.

[3]丁倩，尤嘉勋.国内外校车市场发展现状及未来市场需求展望[J].商用汽车，2012，(9)：94-97.

[4]叶正梗，吕锋，周福礼，布朝辉.洛阳市中小学校车需求量预测[J].大观周刊，2012，(15)：58-61.

[5]甘凤春.广西农村地区中小学校车需求状况调查报告[J].西南农业大学学报(社会科学版)，2013，(2)：168-170.

[6]余柳，刘莹.北京市小学生通学交通特征分析及校车开行建议[J].交通运输信息系统工程与信息，2011，(5)：193-199.

Estimation of School Bus Demand in China and Analysis of its Influencing Factors

WANG Lei

In recent years,school bus increasingly gets attention from the public and the government.The development of school bus relates to schools,students'parents,education authority,transportation companies and school bus producers, etc.The quantity demand is a key issue that determines the development of school bus.This paper estimates the potential quantity demand of school bus from the perspective of population development and school-age population gross after reviews the former estimation method.Besides,it analyzes the factors which influence the demand of school bus based on field work and interviews in several counties and cities.

school bus;quantity demand;school-age population

F08；G40-054

A

1003-4870(2014)03-0032-05

责任编辑 范先佐

2014-05-07

中国社会科学院2013年度委托课题“中国校车发展研究”。

王磊，男，中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员，博士，主要从事人口与社会发展和家庭人口学研究。