社会组织促进青年就业的潜力及政策建议

● 王智毓 谭永生

一般认为，社会组织（非营利组织）是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介组织。社会组织与政府、企业一起构成了现代社会中社会服务的三大组织体系。我国《就业促进法》明确规定“社会组织协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利”，这表明在促进就业过程中，不仅要发挥政府和用人单位的作用，还要发挥社会组织具有的能量。根据第六次人口普查数据，我国青年劳动力（16-28岁）总量为1.76亿，在这一人群中，部分青年劳动力面临着严峻的就业压力。在我国大力推进改革开放，不断释放“改革红利”的关键时期，青年就业问题解决得如何，不仅事关青年的切身利益和生存发展，而且关系到国家发展和社会稳定，因此需要社会各方的热切关注。国际经验表明社会组织具有就业弹性大、就业潜力大等特点，是促进青年就业创业，拓展就业渠道、增加就业机会的一个重要渠道。本文将重点对社会组织吸纳青年就业的实现路径、吸纳程度进行分析，发现问题，进而提出能够更好地解决问题的对策建议。

一、社会组织促进青年就业的作用及实现路径

（一）社会组织在促进青年就业中的作用

1.社会组织可以有效地促进青年就业。

从全球视野看，大部分国家的青年就业形势均不乐观，但发达国家的青年通常会为自己的职业生涯做充分的准备，如果不能一次找到满意的工作，他们通常会做长期规划，先到一些社会组织如慈善机构、社团或社区工作，积累工作经验，并发现自己的真正兴趣和工作特长，然后再找工作，从而在求职中更有竞争力。目前，我国的社会组织正处于发展上升阶段，社会组织的进一步发展会给青年群体提供更多的就业机会，与此同时，青年群体的加入将会给社会组织注入新鲜血液，为其发展提供强大的动力，两者的良性互动必将为有效解决我国青年就业问题提供一个机遇。

2.社会组织有助于提高劳动力资源的匹配效率。社会组织具有深入基层和灵活调整的优势，加之本身具备的独立性和公正性特征，这有助于充分了解青年就业人群的需求愿望并有针对性地开展服务活动，如社会组织可以针对就业市场中的特定群体提供专业化、高水平的劳动就业技能培训、职业鉴定、法律服务、就业信息服务和中介服务等。通过上述就业服务可以有效地克服就业市场中的信息不对称问题，降低就业市场供需双方参与竞争的机会成本，同时也可以弥补政府部门因信息不足而导致的政府调控行政成本高、效率低下甚至“寻租”等问题。

3.社会组织有助于维护青年就业者的合法权益。一般而言，相对于政府，社会组织有着自身使命和信念，它的非官方性质也使其可以更好地维护劳动者的合法权益。当青年劳动者合法权益受到侵害并向社会组织投诉和求助时，社会组织应当也有责任和义务接受他们的求助。社会组织可以在调查有关事实的基础上，或自身采取适当的措施，或向有关部门反映，要求处理，或支持起诉，或代表起诉等，以有效维护青年劳动者的合法权益。

（二）社会组织促进青年就业的实现路径

社会组织促进青年就业的路径主要体现为直接创造就业岗位和间接促进青年就业（见图1）。

1.直接创造就业岗位。社会组织的经济活动涉及到众多领域，其中大多属于服务行业，大量依靠劳动力，而且服务业内部也在不断分化，形成各类新兴服务行业，从而给劳动者提供广泛、不断增加的就业空间。约翰·霍普金斯大学非营利部门比较项目的调研结果表明，1995年以美国、德国、英国、法国、日本、瑞典、意大利等22个国家非营利组织的就业占所有非农就业的4.8%，占所有服务行业就业的10%，占所有公共部门就业的27%。当然，虽然我国目前的经济发展还没有达到上述国家的水平，社会组织服务也远没有上述国家发达，但经验数据至少表明社会组织吸纳就业的空间非常大，这会为我国解决青年就业提供一个重要途径。

图1 社会组织促进青年就业的实现路径

2.提供就业信息服务。社会组织可以通过报刊、杂志、网络等途径向供需双方提供信息，使信息的传送更加准确、全面和及时，避免由于信息不对称可能造成的资源浪费。如社会组织可以针对青年提供诸如就业政策、就业市场供需状况、职业前景分析、用人单位招聘需求等信息；针对用人单位提供诸如青年的基本情况、各地区平均工资水平等信息。通过将供求双方的需求进行沟通，并对双方的需求进行协调，既可以帮助青年选择满意的工作，又帮助用人单位招聘优秀的人才，进而使社会组织成为劳动者和用人单位之间沟通交流的桥梁。

3.实施就业指导及职业培训。社会组织可以通过建立一支专业化、职业化、高素质的就业指导队伍，以市场为导向，根据不同发展阶段的要求对青年就业进行系统且有针对性的指导，积极引导青年做好职业规划设计。为了提升就业质量，社会组织成员可以根据他们所了解的就业信息，对求职者提供力所能及的有关求职技巧、职业道德、适应性训练等教育培训活动。

4.开展职业介绍和劳务代理。职业介绍和劳动事务代理是社会组织促进就业的一个重要服务项目。由于社会组织成员有强烈的同情心、社会责任感以及非营利属性，这使社会组织在职业介绍和劳动事务代理中更易遵纪守法和诚心诚意地为求职者服务。这不仅有利于规避职业介绍劳务代理机构鱼目混珠，杂乱无序的现状，而且也客观上为社会组织提供了一个广阔的发展空间。

5.实施就业援助。社会组织作为青年群体利益诉求的重要途径，可以发挥其了解青年群体社会需求的优势，及时、全面、准确的向政府及有关部门反映劳动力就业市场中存在的问题，表达青年群体的意愿，帮助他们寻求国家政策的保护。此外，社会组织还可以针对性地开展一些就业服务活动，以提高青年群体在就业市场中的竞争力。

二、社会组织促进青年就业潜力的定量分析

1.对我国社会组织的重新估算。社会组织通常分为两大类：一类是在民政部门登记注册的社会组织，另一类是未在民政部门登记的社会组织（在工商、劳动人事、卫生等部门登记）。目前，我国比较完整的社会组织数据来自于民政部门，包括社会团体、民办非企业单位以及基金会三种类型的组织。可以判定，以民政部门登记的社会组织数量来代表我国社会组织数量必然存在低估。

理论上，社会组织的众多机构都具有服务性质，应该隶属于国民经济产业分类中的第三产业部门。根据“新社会组织”内涵，从2004年的第一次经济普查和2008年的第二次经济普查的数据中，本文筛选出被遗漏的部分营利性市场中介机构以及社区社会组织的数据，经过调整，重新整理出我国社会组织数量及其吸纳就业的情况（见表1）。

表1 根据第一、二次经济普查调整前后的我国社会组织数量及吸纳就业情况

表2 2011-2020年我国社会组织新吸纳青年就业情况

通过观察表1，可以发现：调整后2008年我国每万人社会组织数量为5.56个，社会组织吸纳就业人员占服务业就业的比重为3.34%。对比美国约翰·霍普金斯大学有关非营利部门的研究，调整后的我国社会组织及其吸纳就业数据指标虽然有所提升和改观，但仍低于国际平均水平且有一定差距，这说明我国的社会组织总体上还处于发展的初级阶段，并且表明我国的社会组织发展潜力巨大。

2.我国社会组织的发展空间及对吸纳青年就业潜力的估算。国际经验数据显示，每万人拥有社会组织的数量发展中国家一般超过10个，而我国2008年只有5.56个，远低于发展中国家的平均水平，可见我国社会组织还有很大的提升空间。从动态计算的角度，假设2020年前该指标每年增长0.3，那么2015年（“十二五”期末）我国每万人拥有社会组织的数量可达到7.66个；2020年（“十三五”期末）我国每万人拥有社会组织的数量可接近发展中国家平均水平。在此数据基础上，按照平均每个社会组织每年新吸纳0.5名青年就业，本文可测算出社会组织每年新吸纳青年就业的数量（见表2）。

计算表明，“十二五”时期，社会组织新吸纳青年就业人数在241万人左右，年均可新吸纳青年人数在48万左右。“十三五”时期，社会组织新吸纳青年就业人数在301万人左右，年均可新吸纳青年人数在60万左右。尤其需要表明：社会组织吸纳青年就业是一种事前治理，而不是事后解决，是一种治本之策。

三、制约我国社会组织吸纳青年就业的主要问题

发展社会组织促进就业已经得到世界各国政府的重视。然而，从我国社会组织发展的现实来看，社会组织促进就业的作用还未能得到充分发挥。本文主要从社会组织吸纳就业的内、外部环境视角分析，发现我国社会组织吸纳青年就业还存在以下问题：

1.社会组织的相对数量偏低，吸纳就业的能力结构不尽合理。2013年我国万人拥有社会组织的数量仅为7.06个，而发达国家一般超过50个，发展中国家的平均水平也为10个以上，社会组织相对数量的偏低必然影响其就业的吸纳能力。从社会组织吸纳就业的能力结构来看，社会团体吸纳就业的比重相对较高，民办非企业和中介组织吸纳就业的份额低于社会团体吸纳就业的份额。从国际经验上来看，民办非企业和中介组织通常是社会组织吸纳就业的主要力量，这也说明我国社会组织吸纳就业的能力结构不尽合理。

2.社会组织准入门槛较高，阻碍吸纳就业功能的发挥。

按照现行政策，社会组织注册成立必须要进行登记，而登记之前必须要找到相应的主管单位，找不到主管单位就无法注册成立，而由于社会组织的性质，往往在这一过程中，许多组织根本找不到主管单位，达不到成立条件。过于严格的限制政策导致社会组织成立难度较大，大量社会组织因不能注册而无法成立，更不能吸纳社会人员实现自我运作，进而影响了社会组织吸纳青年就业作用的发挥。

3.社会组织经费供给有限，束缚了其吸纳就业的扩容力。

我国社会组织大部分是自筹经费，经费供给渠道有限，保障力度不够，经费不足已是制约我国社会组织吸纳就业的瓶颈。从清华大学1999年以来做的三次大规模调查结果来看，几乎所有的社会组织面临的最突出问题都是经费不足。资金来源不足制约了我国社会组织参与社会管理和提供服务的能力，直接表现为社会组织不但整体上提供的社会服务较少，而且人员规模也比较小，无法吸纳新的人员尤其是高素质青年来扩充自身队伍，进而束缚了其吸纳就业的扩容力。

4.社会组织就业的被认知程度不高，制约了其吸纳就业功能的发挥。在我国，目前由于社会组织的部门规模较小、提供的服务较分散、资金相对缺乏、人员福利待遇低等问题，导致了公众和青年对进入社会组织部门就业的不认同，而这种不认同又反过来导致了社会组织人才归属感低，流动性大。此外，政府对社会组织专职人员户口及工作居住证管理、就业合同、档案管理、职称评定、工资确定等方面都没有明确的规定或不统一也直接导致了社会组织缺少必要的福利保障与条件，造成专职工作人员的社会认可度较低，社会地位不高，这严重影响了社会组织工作人员的工作积极性，压抑了计划去社会组织从事工作的人员热情，更难以吸引、激励和留住青年人才到社会组织领域工作。

四、促进社会组织吸纳青年就业的政策建议

充分发挥社会组织吸纳青年就业的作用，需要社会组织和政府的共同努力。一方面社会组织自身要加强治理、改善管理，提升社会组织的影响力和竞争力，另一方面政府更要致力于为社会组织发展创造良好的外部环境和条件。

1.突破社会组织发展瓶颈，促进社会组织快速发展。

要充分发挥社会组织吸纳青年就业的作用，必须放宽社会组织成立权限。建议允许行业协会建立社会组织提供自我服务；逐步放开对民办非企业单位的成立限制；对公益慈善类社会组织主动承担某种社会服务职责的可考虑尽量放手，准许其成立社会组织，简化登记注册程序，只要法人代表具备吸纳一定人员提供某种社会公共服务就尝试让其成立。此外，在实际操作中，建议分类别、分步骤对不同社会组织采取不同的登记管理方式。如：对发育相对成熟的行业协会、商会等经济服务类社会组织，可以采取登记部门统一管理；对发育尚不成熟、与社会稳定相关度较高的社会组织，可以暂时维持登记部门与主管部门相结合的双重管理体制，待时机成熟后，由登记部门统一管理；对群众迫切需要的松散型的社区服务、文化、娱乐福利类的社会组织，要降低门槛，可以考虑采取“先成立、后备案”的办法，由民政部门直接备案。

2.建立政府购买社会组织服务长效机制，扩大社会组织吸纳就业空间。根据国外经验，通过政府购买社会组织服务已经成为政府公共财政支出的一个重要部分。因此，培育发展社会组织吸纳就业，可以考虑从国家和各级政府对有关民生、农业、基础设施、社会事业、节能环保、灾后重建拨款中明确划出部分资金向社会组织购买公共服务，由社会组织去组织完成公共服务领域的供给需求。通过加大利用政府公共资金的使用可以有效地解决目前社会组织发展过程中的资金缺乏瓶颈：一方面社会组织有了可以维持运作的资金支持，吸纳就业人员扩大向社会提供服务的规模，反过来从服务中获得资金以持续自身发展；另一方面，有了充足资金支持的社会组织在公共服务的提供过程中，能够充分提高在组织内工作人员的工资福利待遇，进而更多更好地吸引青年进入社会组织部门就业。切实落实社会组织税收政策，出台具有操作性的社会组织税收优惠政策及实施办法，建立税收优惠配套措施和各部门沟通协调机制，全面落实国家有关促进社会组织建设的优惠政策，简化税收优惠减免程序，鼓励企业和个人积极投入到公益捐赠事业中来。

3.提高社会组织从业人员的待遇和身份认同，增强其就业吸引力。政府应加大力度提高社会组织就业人员的福利待遇和身份认同，尽快制订专门的社会组织专职工作人员的劳动人事管理制度、人事档案管理制度、收入分配和考核奖惩制度等，健全社会组织专职工作人员的社会保障机制，促进社会组织工作的职业化发展，以此来改变目前社会组织部门工作人员的身份认同问题。与此同时，社会组织也要加强自身的能力建设，努力将自己培育成为吸引青年人才就业的新行业，从而增强公众对社会组织的信任和信心，反过来这又可以推动社会组织的良性循环发展。

4.适时出台《社会组织法》，将社会组织就业管理纳入法制化轨道。目前我国对于社会组织促进就业的法律法规不够健全、不够统一，现有的若干关于社会组织就业管理的法律法规要么散乱不衔接（有的甚至矛盾），要么还只是一些行政法规，有的甚至是行政部门指导内部工作的“文件”，对社会组织就业自身的发展和管理还主要是在政府相关行政部门的各自管理下进行，缺乏统一实现社会组织促进就业自我管理、自我运行的法律依据。相关部门尤其是民政部门应加快对社会组织方面的研究和调研，在条件成熟的时候建议国家出台《社会组织法》，从而将社会组织的设立、性质、地位、作用、职能、管理和最后解体等都纳入到依法管理的体系下，以法律手段对社会组织进行管理，明确社会组织提供社会服务的政策，明确社会组织部门内就业人员的社会保障，以切实解决社会组织部门内就业人员的后顾之忧，使社会组织促进就业逐步走向法制化、制度化和规范化。

1.陈旭清：《中国NGO社会责任及实现模式》，载《晋阳学刊》，2010年第1期，第41—45页。

2.纪颖、邓国胜：《政府在自助组织发展中的角色定位》，载《中国行政管理》，2008年第5期，第88—90页。

3.王名、孙伟林：《我国社会组织发展的趋势和特点》，载《中国非营利评论》，2010年第1期，第1—23页。

4.Lester,M.Salamon and Helmut K.Anheier.The emerging non-profit sector:an overview.Manchester:Manchester University Press.1995:12-13.