我们需要什么样的社会政策和福利制度

李爽+常兴华+李欧

社会政策是现代国家的一项核心职能。从发达市场经济国家的发展实践来看，社会政策是工业化和城市化发展到一定阶段必然呈现的结果，它表明了政府干预社会问题、修复社会结构和重塑社会关系的系统努力与制度设置。现阶段，我国正在着力推进五位一体的社会主义建设事业，社会建设是其中重要一环，完善的社会政策体系是社会建设的载体，其中，建立什么样的社会政策体系和福利制度，是当前必须重视和审慎研究的问题。

一、惠及各阶层的社会福利政策更有利于社会的和谐与稳定

从世界不同模式的社会政策及其实施效果来看，具有普遍惠及性的社会福利政策更有利于社会的和谐与稳定。瑞典、丹麦等北欧国家为代表的社会福利政策最具典型性，它的福利普遍性不仅体现在福利对象覆盖范围上的普遍性和福利待遇的人人平等，而且还体现在福利内容的普遍性，以及政府和公共部门在社会福利政策实施中充当主要角色的政策运行体制，而深厚的社会民主主义政治文化、以强制性储蓄为特征的税收制度以及强大的公共部门体系，是这一社会政策模式得以持续的基础，使得北欧各国的幸福指数始终处于世界各国前列。

再如日本，作为亚洲后发资本主义国家，其社会政策的设计路线经历了从初期德国式社会保险为主体的社会保障模式到后来取向北欧和英国“普遍主义”模式的过程，该国在上世纪40年代提出的“国民皆保险”方针，在60年代就已经大体上得以实现，并在此后又得到不断发展和完善，日本突出的国民素质和高度的民族凝聚力与其实行的普遍性社会福利政策不无关联。

相比之下，在一些国家的社会政策制度中，社会福利阶层特点较为明显，所享有的社会福利有较大差异，社会阶层间、行业间流动性较差。尤其在欧洲的一些福利国家中，对中产阶级来说，某种程度上说享有比较优越的福利特权，劳工阶级则难以站在同一个福利平台上，要解决社会地位和福利问题，不仅要靠工会跟雇主去争，也要和国家去争（国家把雇主的权利和义务做了规定）。近几年，法国等国家社会冲突不断，与这种块状的、阶层固化的福利制度是不无关系的。

二、社会福利政策既可以是危机的放大器，也可以是危机的缓冲器

一直以来，对福利国家社会福利政策为民众带来高福利进行称道的同时，也不断充满了质疑，认为所谓高福利会带来经济的低效和社会的惰性、沉重的债务负担和福利的不可持续性等。尤其是欧债危机的爆发，这种质疑之声再次升高。如何认识欧债危机与其社会福利政策的关系，对社会政策方向和模式的选择和设计至关重要。

进一步分析欧洲国家社会福利政策与欧债危机的相关性，不难看出，福利支出的高低与国家债务并无直接关系。社会保护支出占GDP比重最大的国家（如丹麦、法国、瑞典、荷兰、德国等）均超过了30%，但目前遭遇债务危机最严重的希腊、西班牙、意大利、葡萄牙和爱尔兰等的福利支出却基本上都在30%以下。福利支出最高的丹麦债务水平仅为GDP的43.7%，素有“福利国家橱窗”之称的瑞典公共债务也不到GDP的40%，但社会支出占GDP约16%的爱尔兰，其负债水平却接近GDP的100%。因此，并不能说明福利支出越高债务越严重。实际上，欧债危机政府赤字最高的几个欧洲国家的具体原因也是有所不同的。

需要进一步阐明的是，到目前为止，并没有证据证明高福利会降低一国竞争力。相反，多项研究都证明国民福利与国家竞争力之间存在显著的正相关关系，在世界经济论坛发布的《2011—2012全球竞争力报告》中，北欧高福利国家的国家竞争力仍居世界前列，而东南欧的一些福利水平较低的国家则排名较低。虽然，北欧国家在20世纪90年代曾经经历了经济衰退时期，但北欧各国纷纷对自身的福利制度进行了改革，使其更富有弹性和应变能力，在欧债危机面前显示了其应对危机的能力和发展的可持续性，提供了“经济问题社会解决”的范例。尽管如此，我们仍需要看到，不顾自身经济发展水平盲目攀比社会福利支出确实是欧洲一些国家，如希腊等陷入此次债务危机的不能排除的重要原因之一。由此可见，社会福利政策要依据本国具体国情循序渐进、合理设计，合理的社会福利政策可以成为危机的缓冲器，但不合理的社会福利政策也会成为危机的放大器。

三、民粹主义的“福利赶超”会陷入“增长陷阱”

在经历了20世纪50—70年代末的增长黄金时代后，拉美国家普遍进入负增长，即人们称之为“失去的80年代”，在进入21世纪后，人均GDP年增长也只有0.2%的低速增长，其中一个重要原因就是民粹主义及其与之密切相关的“福利赶超”型社会政策。民粹主义在拉美有着深厚的社会基础，至今仍然流行甚广。拉美民粹主义在各国的不同时期均有所表现，例如，智利（1970—1973）、阿根廷（1973—1976）、秘鲁（1985—1990）、墨西哥（1970—1976）、委内瑞拉（1974—1978）等国家，都程度不同地实行了以劳工利益为基础的政治制度，反对外国资本实行国有化的民族主义战略，实行财政赤字政策、汇率高估、以控制价格实行补贴等的办法干预经济，强制提高工资水平等。拉美民粹主义政策一个核心内容，就是效仿发达国家的福利制度和就业保障制度，试图通过政府主导的收入再分配和超过财政承受能力的补贴政策，以达到快速提高低收入阶层的收入、快速缩小收入差距的目的。横向比较，由于民粹主义的影响，拉美的社会支出一直以来都比亚洲国家高出一截，社会支出占GDP比重从上世纪80年代的5%左右达到90年代末的48%左右，其中个别国家，如巴西、阿根廷、智利、乌拉圭达到了60%或70%以上的水平。但是由于其社会政策与经济增长相脱节，增长对就业的创造不足，使大幅增加的社会支出并没有获得预期的效果，带来的却是全面短缺和通货膨胀、财政赤字急剧恶化、实际工资大幅下降和贫富差距不断拉大。民粹主义的“福利赶超”和与之相关的拉美“增长陷阱”的教训，对发展中国家尤其是对于我国这样的快速追赶型的发展中国家更应引以为戒，避免重蹈盲目“福利赶超”之路。

四、积极的福利政策和合理的社会政策内部结构，更能保持经济增长与社会福利的协调和可持续发展endprint

经济发展与社会福利究竟何者为重？长久以来一直众说纷纭、莫衷一是。二战后西方世界经历了一个长达半世纪的社会安定繁荣的时期，不少国家尤其是西方发达国家在经济长足增长的同时纷纷走上了福利国家之路，国民越来越多地享受到经济发展所带来的福利。然而，在上世纪70年代后和进入本世纪后西方世界的经济危机，对福利国家的社会政策提出了严峻挑战，迫使其社会福利政策不断做出调整，以适应经济形势的变化，这种调整主要表现在，调整社会政策内部结构，强调实行积极的福利（positive welfare），注重社会政策的可持续性及对经济增长的促进作用。如德国在进入本世纪以来实行的“哈茨一号”到“哈茨四号”的社会救济制度改革，实施了一系列促进就业、增加和激励工作机会和就业岗位、惩罚和规训拒绝就业者的措施，有效调整了社会福利与经济增长的平衡协调关系，在此次欧洲债务危机中依然保持了旺盛的经济增长，创造了新的“德国奇迹”。另如瑞典，从上世纪50年代强调公民的“社会权利”转变为80年代用福利手段解决就业问题，再到90年代的社会福利制度市场化改革，以适度削减福利支出为核心，重点进行结构调整，在社会福利中增加就业指标，使“愿意就业”成为享受社会福利的基本条件，在一些领域适当进行私有化和市场化，实施减税等，对提高其社会福利政策的生命力取得了成效。再如，自上世纪70年代以后，美、英为代表的新自由主义国家，开始采取缩减政府福利开支，推进福利民营化（privatization）的方式来重建经济竞争力。而后来的亚洲新兴经济国家和地区的发展型社会福利制度，是在学习西方福利制度的同时，更注重把社会福利与经济增长联系起来，强调在保证社会最弱势群体的最基本生活的基础上，把福利津贴与就业和人力资源联系起来，使社会福利的发展能够对经济起到积极的促进作用，这些国家的社会福利制度与西方传统福利制度比较，显得更具有制度效率和发展活力。在当今经济全球化日渐深化的环境下，原有的以一国、一个地区的主权和公民资格为边界的社会福利体系基础受到削弱，作为全球化意识形态支持的新自由主义对各国福利制度走向的影响开始加深，以“紧缩化”、社会伙伴多元共担均衡责任、以促进积极就业替代单纯给付，似乎正在成为社会福利政策改革的一种趋向；倡导转变当代社会福利概念、采取社会福利多元化、实施“社会投资国家”（social investment state）策略的“第三条道路”理论正在被更多人所认同；但同时，近年来兴起于欧盟的“社会质量”（social quality）取向模式，则强调通过重新审视“社会”内涵，使社会政策和经济政策服从于社会质量这一目标，建立欧洲经济发展和社会发展之间的平衡，彻底改变社会政策和经济政策之间的不平等关系，为经济发展与社会福利的有机融合提供了一条新的思想政策路线。

五、我们需要什么样的社会政策和福利制度

（一）保障和改善民生应是我国现阶段社会政策的指导思想

我国的社会政策经历了改革开放前“城乡二元社会福利、国家承担重要角色”，改革开放后到本世纪初“社会政策服务于经济政策、公共政策局部调整”，再到本世纪以来“社会政策重建、着力保障和改善民生”的发展阶段，但与西方福利国家相比差距依然较大，尚处于“补缺”阶段和“福利不足”状态，基本公共服务还没有实现均衡覆盖，且标准和水平较低，作为经济发展和社会稳定调节器的社会保障基础还不稳固。因此，在我国现阶段乃至未来一个时期内，都应将保障和改善民生作为我国现阶段社会政策的指导思想，这不仅对经济转型时期保持社会稳定至关重要，而且对实现全面小康战略目标、跻身世界中上等收入国家行列也是势在必行。

（二）适度普惠和发展型相结合的社会政策是我国现阶段相对合理的选择

目前，我国的社会福利正在由过去的补缺型“小福利”向适度普惠型“大福利”转变。适度普惠型社会福利是由政府和社会基于本国国情，向全体国民提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利。显然，我国长期以来形成的巨大的城乡差距、地区差距和体制内外差距，以及较低的人均收入水平等国情决定了，在相当长时期内还只能实行适度普惠型的福利制度。并且，从发展阶段看，我国正在从生存型阶段跨入发展型阶段，而发展型的社会体制下，市场和社会在逐步发育，同时，社会政策与经济政策相互联系、相互影响的趋势在日益增强，过度强调一种政策将很难达到预期目标。日益复杂多变的内外环境也迫使我们不能顾此失彼，既要警惕民粹主义盲目狭隘的“福利赶超”，又要坚持“以人为本”的发展理念，使人民群众从增长中得到实惠；既要使社会福利水平稳步提高，又要防止造成未来的社会福利“路径依赖”，保持与经济增长间的协调互促。因此，相对于补缺型、普惠型的福利政策，走适度的中间道路、重视与经济增长促进的发展型社会福利模式显然更适合我国现阶段的发展实际。为此，我国社会政策的设计和福利制度的完善，要注重保持社会政策行动中公平与效率的统一，社会福利支出计划要兼顾经济增长的不同阶段特征，确立以增进全体社会成员经济和社会活动能力的社会政策策略目标，提高人力资本和社会资本的存量，实现经济政策与社会政策融合互补，推进经济与社会的协调和可持续发展。

（三）政府主导、多元分担应是我国社会政策行动体制改革的基本取向

在社会福利体制上，我国从建国以后经历了计划经济时期的国家统包统配福利供给阶段、改革开放后传统公有制为依托的福利供给体制解体后的公共服务下滑阶段及目前的公共服务供给体制改革阶段。当前和未来一个时期，全球化和经济结构转型对社会结构和社会秩序的影响将日益突显，社会矛盾将明显增多，公众对公共服务的需求将会随之迅速上升，对我国新形势下的社会政策内容和行动体制提出了新的挑战。而我国目前的社会政策行动体制，既保留了部分传统公办体制的特征，民间公益慈善力量相对薄弱，同时在基本公共服务供给中政府缺位问题依然存在。面对新形势和新挑战，必须改革我国现有社会福利供给体制和社会政策行动体制，调动社会各方参与社会事业的积极性，使之创造更加丰富的公共服务和社会福利资源，更加充分地满足人民群众的需求。在新体制下，政府无疑要在社会政策和福利制度建设中继续当好“守夜人”的角色，要在法律制度层面进一步明晰政府的公共服务责任边界，并健全相关责任执行机制和监督机制，保证和监督政府对其基本职能履行到位；同时，要充分发挥市场和社会参与社会公益事业的积极作用，对政府职责范围内的纯公益和部分准公益事业，可以以政府购买、委托经营、公私合作经营等多种市场运作方式，引导市场主体和社会公益力量经办和运营公益事业、提供公益性产品和服务，对政府职责范围之外的社会服务领域，一律向社会和市场开放，以完全的市场规则规范管理和运行，以营利性产品和服务满足社会多样化、个性化需求。搭建起与市场经济体制多元主体的社会责任相对应、既有分工又有协作、满足社会多层次需求的社会政策行动体制。

（作者单位：国家发展改革委社会所）endprint