美国“官产学研结合”的新动向及启示

杜琼

国际金融危机后，美国为加快经济复苏和增强经济中长期的活力，推出了一系列“再工业化”和加快技术创新的政策措施，最为典型的是2013年颁布的《国家制造业创新网络：一个初步设计方案》。国家制造业创新网络意味着美国的“官产学研”结合进入一个新的阶段。

一、美国“官产学研结合”新形式及其主要特征

（一）美国官产学研结合的三种形式

美国的产学研合作计划强调以项目、资金为纽带，促进若干大学机构与企业、科研院所组成新的研究实体，通过扶持、培育形成坚实的研发能力，在竞争环境下进入良性循环，进而走上独立自主的发展道路。“官产学研结合”根据社会经济发展的需要不断进行调整，其形式主要有三种。

第一种是“科学技术园区”（The S&T Park）。1951年斯坦福科学园的建立，是大学和工业界结合起来的产物，可以说是最早建立的产学研基地。1986年国家科学基金会实施的“科技中心计划”以及1996年改而称之的“集成合作伙伴计划”，由形成合作伙伴关系的多所大学、非营利研究机构、企业界和国家实验室共同组建研究中心，在大学、学科、研究所和产业界之间架起了桥梁。

第二种是“联盟”（Consortia），最为典型的是“半导体制造技术战略联盟”。1987年在美国防部主导下，以美国半导体制造业中居领先地位的14家企业组成的R&D战略技术联盟。在1988—1997年的10年中从国防部的“先进研究计划机构”（ARPA）中拨款10亿美元，研发先进半导体制造技术、测试所生产的技术设备，发展可将新技术用来生产各种不同的微电子产品的新制造方法。

第三种是“研发项目的政府资助”（Government Awards to Fund Innovation）采取政府直接资助的项目援助形式。鼓励小企业参与政府部门研发活动的“小企业创新计划”和促进小企业与研究机构协同创新的“小企业技术转移计划”，是美国联邦政府分别于1982年和1992年采取的跨部门财政直接援助、鼓励小企业和研究机构参与政府研发行为的“官产学研结合”的形式。美国商务部下属的国家标准与技术研究院推出的“先进技术计划”，以及取而代之的“技术创新计划” 也是其代表形式，提供有限资金以帮助企业创造和应用共性技术及其研究成果，实现加速其开发和商业化的目标。

（二）“国家制造业创新网络”的推出及其主要特征

为促进制造业的发展，作为“国家先进制造业战略”的支撑，2013年奥巴马政府决定5—7年内投资10亿美元建设“国家制造业创新网络”。该网络将至少由相互联系的15家“制造业创新机构”组成，无论从政府的支持方式，还是从其实际的运作，都意味着美国的“官产学研”结合进入一个新的阶段。

1、“战略性”和“综合性”加强

作为“国家先进制造业战略”的支撑，该网络计划通过至多15家创新机构的带动，促进新的创新集群的发展，形成具有活力的国家创新生态系统，尤其是消除新的制造工艺和技术实现快速有效开发和商业化的障碍。具体来看，主要宗旨有三点：一是通过政府、企业和学术之间的联盟，通过加速新技术的开发以及商业化、加快美国先进制造业，形成世界领先的区域技术和服务中心。二是制造业创新机构将为所在区域的创业企业和中小企业提供共享性基础设施，以有助于加快技术的市场转移，并且通过供应链的一体化加快技术创新与扩散。三是制造业创新机构还发挥“教育机构”的作用，培育多层次劳动技能人才，增强大企业和小企业的市场适应力。

从其组织和领导机构看，国家制造业创新网络由“国家先进制造计划办公室”来管理，职责包括创新机构的选择和资金支付计划的实施等。参与的联邦机构包括美国商务部下属的国家标准与技术研究院、国防部、能源部、教育部、国家航天航空局和国家科学基金会。为了更好地进行创新机构之间的合作，该办公室计划建立“网络领导理事会”，该理事会成员将由创新机构、联邦政府部门以及其他部门的代表组成。

2、政府支持多元化，且“市场性”特征明显

联邦政府将在5—7年的时间内对一家制造业创新机构提供的0.7—1.2亿美元的资金支持，并且要求有大于1︰1的非联邦政府基金配套以实现共同投资。就政府支持内容看，包括对创新工程实验室的设备资助、基础项目的补助、启动资金的提供，以及后期的竞争性项目资助。例如，对于一家资本设备密集的创新机构来说，前期主要是对设备、基础项目和启动开办资金的支持，随着研究机构的成熟，从第四年开始，主要是竞争性项目的资金支持，基础项目补助将逐渐缩小，设备资金支持在第五年取消。整体来看，设备和基础项目补助资金占总资金规模的比重均为35%，竞争性项目资金约占总资金规模的25%（如表1所示）。

联邦政府的资金支持设计充分考虑了创新机构的市场成长性，不同阶段对不同项目予以重点支持，同时持续性的资金支持将以通过资助启动的三年后实施的“入关评估”为前提，评估包括合作投资、设备的利用，以及项目的开展和技术商业化等情况。另外，研究机构应制定出其在5—7年后能实现自我可持续发展的详细规划，其收入将主要来自会员费、服务费、产品规模化合同、联邦政府和其他机构的奖励以及知识产权报酬等。

3、创新机构的区域性影响

“制造业创新机构”是制造业创新网络中的核心主体，每一个创新机构都必须有足够大的规模和影响力，能够对整个国家和地区的经济有较大的影响力，能够解决该机构所在领域的重大技术挑战，从研究、商业化和劳动力培训的视角，该机构在区域范围内必须具有显著的产品规模化以促进制造业发展的效应。2012年底成立的“国家添加物制造创新机构”，由85家公司、13家研究型大学、9个社区学校、18家非盈利的专业协会联盟而成。2013年5月美国政府宣布成立3个制造业创新研究所，分别是国防部的数控制造和设计创新研究所、轻量制造和现代金属制造研究所，以及能源部的新一代电力电子制造研究所。endprint

4、注重发挥研发方向的市场化导向作用

创新机构必须有一个独特和明确的重点领域，政府没有给出导向性的研究领域，而是给出了描述性的导向，如某项制造工艺、某项基础技术、新型先进材料或是某个产业，当然也举出一些实例。关于研究领域的确定，一种被大家普遍认同的观点认为，应该由政府部门的建议组提出关键研究领域，建议团队应该以产业需要、创造新技术的机会以及政府主要部门的计划需要为导向，部分人则提出要对事前确定主题的趋向保持警惕，政府财政支持的项目，应该在明确的选择标准和允许公开申请的情况下，由申请单位而不是由政府选题，好的想法一般来自意想不到的地方。因此在实际执行中，研究领域由建议组提出，但是整个网络的构建没有显著的领域导向。

二、中国“官产学研结合”的现状及主要问题

（一）中国“官产学研结合”的推进现状

1、技术平台建设积极推进

“国家认定企业技术中心”、“国家地方联合创新平台”和“国家重大科技成果转化项目”是目前政府部门如国家发改委、工信部和财政部等有关部门开展的主要政策。企业技术中心创新能力建设专项，是通过专项实施，鼓励支持企业补充完善关键研发试验条件，构建支撑企业开展关键技术研发的创新平台，加快建立以企业为主体的技术创新体系；国家地方联合工程研究中心（工程实验室）侧重于建立工程化研究、验证的设施，以及有利于技术创新、成果转化的机制，以加强区域产业创新基础能力建设；“国家重大科技成果转化项目”以进一步推动产学研用紧密结合、加快科技成果向现实生产力转化、提高企业技术创新能力、推进工业经济转型升级和经济发展方式转变为宗旨。这些政策已实施一段时间，相对成熟，并取得了显著成效。

2、积极探索“产业技术创新战略联盟”

该联盟的主要任务界定清楚：（1）组织企业、大学和科研机构等围绕产业技术创新的关键问题，开展技术合作，突破产业发展的核心技术，形成产业技术标准；（2）建立公共技术平台，实现创新资源的有效分工与合理衔接，实行知识产权共享；（3）实施技术转移，加速科技成果的商业化运用，提升产业整体竞争力；（4）联合培养人才，加强人员的交流互动，支撑国家核心竞争力的有效提升。为推动产业技术创新战略联盟构建与发展，科技部推出了一些配套政策，如在联盟先行投入的基础上，国家科技计划积极探索无偿资助、贷款贴息、后补助等方式支持联盟的发展；经科技部审核并开展试点的联盟，可作为项目组织单位参与国家科技计划项目的组织实施。

（二）从中美比较视角看中国“官产学研集合”存在的问题

1、政府支持以设备工程资助为主，竞争性技术创新项目的资助偏弱

“国家认定企业技术中心”和“国家地方联合创新平台”，主要是增强企业的技术创新能力、提高工程化研究、检测核试验的设施水平，并不针对某一具体的技术创新计划，而“产业技术创新战略联盟”的建设处于初期阶段，配套政策尚待进一步完善，目前只规定试点联盟可在国家科技计划项目实施中优先考虑。相比较而言，美国“制造业国家创新网络”是对工程设备资助和竞争性技术创新项目资助的政策组合，整个资助的前期侧重于设备资助，而后期则主要由竞争性项目资助为主，这一组合实现了技术创新平台建设和技术创新过程中风险分担的链条化。随着我国技术水平的提高，提高单个平台技术能力的政策，已不能适应“创新驱动发展”战略的需要。

2、政府资助没有体现出“成本分担式”和“分阶段推进”原则

我国有些促进科技成果转化和科技计划对承担单位的项目资助是全额资助，没有明确要求承担单位自身必须投入多少比例的资金，即没有体现出“成本分担式”的原则。对产学研合作项目不采用配套资金比例要求的资助方式，企业自身承担投资风险的风险较弱，往往会影响政府资助经费的配置使用效率。相比较美国而言，美国政府资金的投入，企业必须投入一定比例的匹配资金，以增强对企业的激励，如美国1986年实施的“科技中心计划”，要求有不低于30%的配套资金，而“小企业创新计划”、“先进技术计划”、“技术创新计划”以及“国家制造业创新网络”都要求有不低于1︰1非联邦资金予以配套。另外，美国资金资助性政策的分阶段实施的特点较为突出。最为典型的是“小企业创新计划”，第二阶段的技术研发阶段的政府资助，须以第一阶段技术概念论证与可行性研究的完成为前提，“国家制造业创新网络”则在“制造创新中心”启动至少三年后，进行入关评估，只有入关评估合格，才能获得下一阶段的政府资金资助。我国创新驱动发展战略的推进过程中，技术创新政策的设计要建立在尊重市场规律和科技规律的基础上，否则，政策效果会受到很大影响。

3、市场对技术研发方向的导向作用有待加强

政府资助的研发项目、科技成果的转化，技术中心及创新平台的建设，都对重点支持领域有较为明确的指导性规定。相比较而言，企业或研究机构，基于对市场机会的把握、自行确定研发项目或创新能力建设领域的情况较少。美国的国家制造业创新网络，更加强调了发挥市场对技术研发方向的导向作用，政府没有给出导向性的研究领域，而是给出了描述性的导向。由于中国技术水平落后，原始创新的能力偏弱，技术模仿创新和集成创新相对较多，尤其在美国等发达国家已形成显著比较优势的行业领域，中国更迫切的任务是美国先进技术的引进，进行“模仿创新”，但是，随着中国技术水平的提高和创新能力的增强，政策设计过程中应更加注重市场对技术研发方向的导向作用。

三、启示及政策建议

我国的“官产学研结合”的发展程度，从“产学研结合”的规模，到政府资助的方式，都与美国有较大的差距。为推进中国“官产学研结合”的发展，提出以下建议：

（一）高度重视推进“官产学研结合”发展的重要性和紧迫性

中美“官产学研结合”的发展水平存在差距，一定程度上由中国技术发展的历史路径决定。中国的基础科学技术知识存量远低于美国，在发展的起步阶段，中国的基础科学研究向国际最前沿靠近，而产业技术的来源主要是国外技术的引进，这意味着基础研究与产业技术进步与创新相结合的内在动力不足，相互割裂，产业界与研究机构的联系则相对较弱。随着中国产业技术水平的不断提高，以及中国基础研发与国际前沿水平差距不断缩小，中国产学研结合的客观基础和动力会不断增强。“实施创新驱动发展战略”，加快构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系成为当前政策的重中之重。

（二）政策设计中尊重市场规律和科技规律

我国的政策设计要更加重视政府对技术创新政策的支持过程，首先，以资金“成本分担”为基本理念，形成“工程设备”与“竞争项目资助”有效衔接、资助链条相对系统和完整化的机制。其次，构建和严格执行“分阶段推进”、“不合格淘汰”的资助模式，提高政府资金资助的有效性，加大对企业的考核与约束。最后，政府的资助期限设计，要充分考虑企业实现自我可持续发展所需时间，既保证资助的持续性，又尽量避免企业对资助的依赖性。

（三）对现有政策进行有效整合

“国家认定企业技术中心”、“国家地方联合创新平台”以及“产业技术创新战略联盟”等政策的实施都为进一步推进“官产学研结合”奠定了较好基础，建议以已建成的“国家认定企业技术中心”和“国家地方联合创新平台”为基本元素，进而实施政府资助的“竞争性技术创新项目”，切实推进“产业技术创新战略联盟”的构建。

（作者单位：国家发展改革委外经所）endprint