论纳税服务流程之再造*

◆俞 杰

论纳税服务流程之再造*

◆俞 杰

传统的纳税服务工作强调科室、岗位责任的流程分割，而职能交叉造成的拖沓问题极易引发纳税人的不满情绪。为此，更新纳税服务理念，改进服务方式是当前税务机关探索的重要方向。纳税服务流程再造是新时期下税收征管领域的一项创新。文章借鉴西方国家“流程再造”理论，对纳税人需求进行深入剖析，力求在满足纳税人正当需求与维护其合法权益的基础上，探索纳税服务流程再造的实现途径。

纳税服务；流程再造；正当需求

随着我国税收征管改革的深入和西方国家“新公共管理理论”的传播，优化纳税服务工作成为改革的重点。流程再造理论作为国际上先进的管理理论，在指导纳税服务工作方面具有强大的理论基础与现实指导意义，其扁平化的设计理念、弹性化的业务处理，动态化的迅速反应可以为纳税服务工作注入新的活力。在当前我国的纳税服务工作中，依然存在着程序复杂、机械僵硬、办事拖拉等现象。我国税务部门内部各岗位协作配合还不够顺畅，动态化的办税流程不尽完善，征纳双方信息传导机制不健全等，这些因素的存在导致了纳税服务的效率不高。在具体的涉税业务流程方面，税务部门尚未有效构建纳税人正当需求的采集、分析、响应机制，对于纳税人需求动态变化没有给予足够重视，难以准确地进行服务定制和实现有效的征纳互动。在信息化的税收征管模式下，纳税人的维权意识、需求层次也在逐渐提升。为适应这种变化，近年来，税务机关不断地尝试、探索新的服务理念与服务方式，并试图通过业务重组、流程再造满足纳税人的需求。流程再造作为新时期纳税服务工作的一个载体，可以渗透行政管理层次，打破僵化的层级管理，提升纳税服务效率。流程再造理论为纳税服务变革拓展了无限的发展空间（林德安，2011）。纳税服务流程再造是一个动态改造过程,其核心就是借助信息技术的支撑,创新程序服务的手段和方法 (姚巧燕，2011)。纳税服务流程再造的关键是建立符合科学的纳税服务事项处理主流程,以税收信息化和机构的扁平化提高流程运行效率,整合各类要素和资源,再造组织结构和管理运行机制。将流程再造理论运用到纳税服务中，必然要求对现有税务机关组织结构进行改造，积极建立扁平化的组织结构（熊勇立，2009）。纳税服务流程再造对于提升征管效率、强化外部制约、方便纳税人、提高税法遵从度具有现实意义。本文将在前人研究的基础上，通过构建纳税服务矩阵，将纳税服务流程再造的理论与实践加以拓展，实现纳税服务之法定服务的突破。

一、纳税服务流程再造解析

纳税服务流程再造是税务机关基于扁平化管理的目标定位，致力于运用信息技术与人的有机结合，重新设计涉税业务流程，利用信息技术协调分散与集中的矛盾，将串行的服务流程改造为并行流程，力求实现信息共享与涉税业务的一次性处理。需要说明的是，本文所涉及的纳税服务依然属于政府服务范畴，与市场服务有别。纳税服务流程之再造也并非是纳税服务越多越好，越细越好，如所谓的“贴身服务”、“保姆服务”可以交给中介机构完成，而税务机关的职责主要是满足纳税人正当需求和维护纳税人合法权益。

(一)纳税服务流程再造的内涵

纳税服务流程再造主要利用信息技术对涉税业务流程做全面的再思考和重新设计，以使得纳税服务的关键绩效指标得到提升。其内涵主要体现在：一是建立扁平化组织结构，压缩管理层级，缩短税收高层管理人员与普通办税人员、纳税人之间的距离，更好地听取意见与要求，及时调整业务流程，改变“职能导向”下的层级过多、效率低下的弊端；二是纳税服务以流程为主，对人员安排以团队式管理为抓手，突出全局最优，而不是局部最优；三是涉税沟通方式突出水平方向，淡化垂直方向。以提高纳税人满意度为主旨的流程变革被引入到纳税服务领域，其目标是在方便纳税人纳税的前提下，不仅要降低成本，更要提高效率。

(二)纳税服务流程再造的方法

1.全新设计法。从根本上重新考虑纳税服务的提供方式，在一张白纸上重新设计业务流程。这种方式重在发挥办税服务人员的主观能动性，通过创造性的思考来改善纳税服务。具体的做法是引入现代企业业务流程再造理念与方法，以“纳税人正当需求”为核心，对原有税务机关的组织结构和服务流程进行全面、彻底地重组，构成征纳双方的有机联系与互动，改善纳税服务环境，以满足纳税人动态变化的需求。

2.系统改造法。深入剖析现有流程，在现有涉税流程的基础上提出改进方案。这种方式重在检查、反思、重新设计未来的纳税服务，通过持续不断的评价、调整和改进流程，实现组织绩效的改善。相对于全新设计法，这种方法近似于改良，属于渐进式的改进与提高。

表1 不同涉税流程再造方法的主要特征对比

(三)纳税服务流程再造的关键因素

纳税服务流程再造与征纳环境息息相关。税务机关各岗位功能定位、权利配置、职位分类、薪酬体系等敏感因素势必引起各种利益相关者的抵制或博弈，因此，在税务部门实施流程再造往往会遭遇较大的阻力。总体而言，影响纳税服务流程再造的关键因素可以概括为以下五类：其一，税收政策因素，税收政策变化往往增加流程再造的难度；其二，税收文化因素，税务部门的再造意愿以及现存税收文化影响流程再造的目标定位；其三，组织结构因素，税务高层领导的支持以及单个涉税业务流程负责者的授权力度影响流程再造的实施；其四，业务流程因素，新流程设计试点以及流程重新设计的协调影响流程再造的推广；其五，信息技术因素，信息传递快慢与信息共享程度影响着流程再造的效率。

二、纳税服务流程再造在理论上的必要性：基于供给

（一）纳税服务的潜在垄断性

税务机关提供的纳税服务具有非市场性和垄断性。在大多数情况下，许多纳税人只能被迫接受某辖区的纳税服务或是全国性的标准化纳税服务(个性化纳税服务可由纳税人选择或税务机关根据实际情况实施)，而纳税服务质量好坏直接影响到税务机关的形象。“新公共管理理论”提倡打破政府部门的垄断，引入竞争机制，将接受公共服务的公众视为“顾客”，能够对顾客的需求做出迅速反应。因此，税务机关不能因为提供服务的垄断性，就放松对自身的要求，越是垄断，越要维护自身的形象。现实生活中，当纳税人对某辖区纳税服务极度不满时，可能会选择注销或变更税务登记，去其他辖区从事相关生产经营，但纳税人通过“以足投票”来选择经营地点或纳税地点往往要付出一定的成本，是无奈之举。为了给纳税人提供良好的纳税环境，并避免纳税服务垄断带来的负面效应，税务机关应该引入“流程再造”作为提升纳税服务质量的突破口。

（二）管理方式的扁平化特征

扁平化的组织结构要求压缩管理层级，用网络替代垂直组织中的层级壁垒，促进信息快速传递，缩短征纳双方的距离。由于我国的纳税业务流程呈现出权力集中、职能明确和讲究秩序的特点，致使以纳税人需求为导向的服务流程与以征管职能为导向的征管流程不能有效对接。税务机关职能分工、层级节制的金字塔组织模式往往降低纳税服务工作效率。为了打破官僚主义与照章办事的“组织僵化”模式，需要借鉴企业运作机制和企业家精神理念来推进纳税服务工作。“流程再造”通过构建无缝隙组织，实现层级渗透，并辅之以网络化代替壁垒和等级,可以为纳税人提供一步到位的信息与服务。

（三）业务流程的弹性化设计

弹性化的税收流程再造要求在税务机关内部设立选择性的业务流程，而不是终身制的业务流程。强调弹性的“终极目的”是为了避免“流程僵化”所带来的困扰，以便迅速对纳税人的需求做出反应。一般而言，理论上的弹性模式主要由非正式机关或半政府组织来实施，但在纳税服务中，有限度地引入弹性化设计对提升办税效率是重要的探索与尝试。弹性模式更为重视税务高层领导者的角色，弹性化的设计并不片面反对层级节制，也不强调过分的集权化，相反，它允许某个岗位制定并执行自己的业务流程，强调执行政策与管理监督。因此，通过“流程再造”建立内部的、适应征纳环境变化的柔性结构，增强弹性供给，能保证高质量的纳税服务落到实处。

三、纳税服务流程再造在实践中的必要性：基于需求

笔者通过对河南省、安徽省、江西省、湖北省等地区的纳税服务课题调研，以及对调研问卷的整理，对纳税人的需求有了更深入的了解，也进一步从纳税人需求层面明确了纳税服务流程再造的必要性。

(一)纳税人普遍反映的情况

1.关于纳税咨询与辅导。纳税人获取涉税信息渠道时更为强调现代信息技术的支撑。越来越多的纳税人通过12366咨询和登陆相关网站查询或咨询涉税事项。调查显示，在宏观层面，纳税人较为关注税收优惠政策和最新税收政策辅导；在微观层面，纳税人关注的焦点主要是热点及疑难问题解答、办税流程、办税指南、表单填写咨询与辅导。纳税人对咨询与辅导方式的偏好出现多元化：其一，纳税人希望税收新政策出台后，能及时获得针对性的辅导；其二，新成立的企业迫切需要税收相关政策与涉税事项办理流程的培训；其三，营改增时期，纳税人希望在增值税一般纳税人资格认定、一般纳税人发票票种核定、出口货物退(免)税申报等相关政策出台时多加宣传辅导，增进沟通交流。

2.关于办税业务流程。纳税人普遍反映的问题如下：一是在办税服务大厅办理涉税事项时排队等候时间过长；二是一般纳税人资格办理、注销税务登记、票种核定、代开发票等事项的流程过于复杂；三是申请退税（残疾人即征即退和多缴税款退税）等事项的审批时限过长；四是办理退税后，税款到账时间偏长；五是一些涉税审批项目，手续繁多，需往返多个部门，望能简化、合并手续集中办理，提高工作效率；六是办理涉税事项的所需纸质资料太多，填写表格烦琐，耗时过长，希望简化办税流程。应该说，部分涉税事项程序复杂，源于政策自身的规定。如纳税人从申请办理一般纳税人到能开具发票，中间需要办理一般纳税人认定、增值税防伪控系统最高开票限额审批及发票票种核定，同时还要与金税公司联系安装与培训事宜，可谓是千头万绪。又如办理注销税务登记，纳税人需经过取消相关税务认定资格、结清税款、缴销发票、税务稽查等多个程序才能注销。

3.关于纳税人个性化需求。(1)纳税提醒方面的需求。部分纳税人对于纳税申报提醒、欠税提醒的需求较为迫切；要求短信提醒服务(银行划扣成功提醒服务、网上申报成功提醒、征期提醒和发票申请业务下达提醒)的纳税人数量逐年提升；网站服务中发票真伪查询需求量逐年增加；涉税事项审批查询、申报表填表说明、表格下载等需求日益增多。(2)税务稽查方面的需求。纳税人一是希望税务稽查能提前告知，并且稽查提速；二是尽可能缩短税务稽查的间隔时间，争取两年检查一次，以减少滞纳金的加收；三是尽量避免月初稽查，避免稽查事项与评估事项雷同，避免税务稽查和评估同时进行从而给纳税人带来压力。(3)核定征收方面的需求。其一，有纳税人表示对企业所得税核定征收政策不理解，认为政策规定本身不合理，希望能尽快修订相关政策（比如说调整应税所得率的规定幅度）；其二，有纳税人认为企业是被税务机关强制核定，没有考虑到企业的具体情况，造成企业实际税负较高，无法正常经营，希望税务机关能够根据企业实际情况，给予政策倾斜（尤其是给予新办的中小企业政策扶持）；其三，部分纳税人反映国、地税同时核定企业所得税，造成重复征税，希望国、地税之间能进行信息共享，合理界定管辖范围。

（二）调研结果的原因分析

1.需求层次差异化明显。由于市场主体日趋多元化，经济活动日趋复杂，纳税主体个性化差异日益明显，需求情况各异。纳税人经营范围、纳税能力不尽相同，而且在财务核算等方面也存在明显差异，差异化带来纳税人不同层次的需求。

2.政策宣传不够。新政策、新规定出台后，税务机关进行广泛性宣传多，对适用企业进行针对性宣传少(在核定征收方面表现得尤为突出)；对于政策解释的宣传力度不够，具体操作流程宣传不到位，导致纳税人对政策不易理解且不知如何办理。在宣传中对咨询工作尚未引起足够重视，缺乏一个权威性的解答平台，部门间解答不一致，让纳税人不知所措。

3.流程设计复杂。由于受制于层级管理，缺乏动态的响应机制，基层税务干部往往受困于不合理的业务流程，不能有效地对复杂的业务流程进行简化、整合，直接弱化了税源监控的主体功能。涉税事项、流程和表单是法律制度的外在表现。我国现行的法理基础倾向于职权主义，税务机关往往处于主动和强势的地位，有权根据纳税人信用等级与日常征管来设计相应的业务流程。部分流程设计对保障税务机关获取用于印证纳税遵从的信息的力度不够(在注销稽查中表现得尤为突出)，加之税收应用系统的多头开发和标准不统一，从而导致信息难以共享、流程设计烦琐、资料重复报送。

四、纳税服务矩阵的构建

通过对纳税人需求的深入观察，可以得出，不同层次、不同性质的需求决定了不同的服务难度。按照纳税服务的难度大小，可分解为两个层面。第一个层面根据服务针对性做划分，具体包括标准化服务和个性化的服务；第二个层面根据服务性质做划分，可分为法定服务和再造服务。这两个层面互相交叉，构成了服务难度不同的4种类型的纳税服务：法定的标准化服务、再造的标准化服务、法定的个性化服务、再造的个性化服务。四种类型的纳税服务可用矩阵（表2）来表示：

表2 纳税服务矩阵

笔者根据纳税服务矩阵，对主要纳税服务内容做进一步归类（见表3）。笔者认为，出于对纳税服务边界的考量，税务机关应对再造的个性化服务进行梳理，把握一个基本的原则：提供个性化服务依然要以满足纳税人正当需求与合法权益为前提，大多数个性化服务在实践中可以交由中介机构通过市场服务来完成。十八届三中全会明确强调，市场在资源配置中起决定性作用，这对我国未来的纳税服务走向具有重要启示意义。因此，税务机关应在纳税人的多维需求中厘清纳税服务边界，把握服务重点，明确服务方向。

表3 纳税服务矩阵所涉及的部分服务内容举例

通过对纳税服务矩阵的深入分析，我们发现，流程再造的对象虽然是涉税业务流程，不是组织结构，但必然伴随着组织结构的变化，它将以扁平化的组织体制替代传统的金字塔式的科层制组织结构。在纳税人办理涉税事项过程中，流程再造应构建一种能够提供便捷服务、灵活回应纳税人多维需求、具有动态适应性的组织结构。

五、相关政策建议

开展纳税服务流程再造的首要任务就是对现行涉税流程进行彻底的反思并分析现行流程弊端，进而寻求流程改进。新流程实施后，同样要对纳税服务质量、整体绩效、纳税人满意度等信息进行评估反馈，并在流程绩效评价的基础上，启动新流程持续改进项目，不断完善新流程。

（一）完善流程再造的信息化平台

税务机关应借助信息化平台，赋予纳税人更多选择权利，并聆听其意见，倾听纳税人抱怨、收集纳税人信息、了解纳税人不满，积极采取行动，有针对性、及时地改进流程设计和工作方法，使纳税人获得最终满意。考虑到纳税人对税收优惠政策咨询与税收实务操作辅导等方面的需求比较强烈，税务部门应进一步打造功能强大的网上税务课堂，逐步完善网上咨询、网上辅导和网上培训，并以12366业务知识库的建立为契机，搭建税收咨询服务业务支持平台。各级税务机关通过问题的收集与解答，对纳税人咨询的问题进行梳理和归集，借助业务知识库，形成解释明确、内容及时的税收知识库，在此基础上，建立全国统一的纳税服务热线和纳税服务平台，构建全程办税服务网络，为纳税人提供全天候、零距离的涉税服务。此外，可以根据不同企业类型或不同行业类型设计操作界面，进行分类管理，进一步根据纳税人个性化的需求创新服务形式。具体操作如下：一是将繁杂的涉税信息、政策调整、办税指南等以简洁的形式展现出来；二是为纳税人提供实时在线服务，促进征纳双方信息互通；三是将信息化建设与12366纳税服务热线紧密结合，通过受理、转办、反馈、监督等制度再造个性化服务平台。

（二）推进流程再造的扁平化建设

推进扁平化的组织结构，实现“弱化两头，强化中间”向“强化两头，弱化中间”的转变。消除涉税信息源与业务决策层之间的人为阻隔，加速信息传递，避免信息失真。在有效规避执法风险的前提下，上级税务部门可以适当放权让基层税务机关自行安排简化的流程，而仅负责备案与监督。在坚持执法原则的同时，对纳税人提出的一些合理、合法的需求，通过简化的程序向上级反映，并通过流程再造满足纳税人合理需求。在流程再造过程中，税务机关应克服层级制约，整合破碎的流程，合并多余和重叠的流程，探索税务部门各科室、各岗位之间业务、信息、服务的整合与协同办公，注重整体流程系统优化，实现整体最优而不是单个环节最优。

（三）改进流程再造的弹性化设计

流程设计应能够灵敏地对纳税人的需求做出反应，并随着纳税人需求的动态变化做出适时调整。一是通过再造的个性化服务抓住优化业务流程、精简涉税资料这两个关键环节，逐步下放审批权限和取消不必要的审批事项；二是在办税服务过程中，制定纳税人分流措施，按照纳税人种类设置临时专业窗口，有效分流纳税人；三是设置“绿色通道”，方便A级纳税人和大企业顺利办理涉税事项；四是针对办税服务大厅停电，系统故障等突发状况，制定办税大厅工作人员现场维持次序、值班领导现场指导、咨询台迅速启动临时查询等制度；五是在办税服务大厅安排值班干部，改进预约服务，方便纳税人在中午休息时间办税，并向纳税人承诺，如在中午出现大量纳税人排队等待现象，尽可能地随时增加弹性窗口。

总而言之，流程再造是源于对企业管理的借鉴，其绩效目标、需求导向、实施环境、组织属性等方面具有市场服务特性，与政府服务存在较大差异。要避免流程再造引入税务部门出现水土不服，就不能对流程再造进行简单模仿和移植，必须根据纳税服务特性，把握纳税服务流程再造的基本规律。将起源于西方的流程再造理论与实践移植到我国的纳税服务过程中，需要考虑我国的现实基础、面临的税收制度环境，尤其要从组织文化、人力资源、组织结构、流程特性、信息技术等方面预测引入流程再造面临的困难与障碍。只有这样，才能消除纳税人对税务部门引入流程再造能否取得实效的质疑，促进流程再造在税务部门的实施与推广。当前税务机关面临的困难是实施流程再造的方法与路径。如：在流程再造的各个阶段，究竟应该选择那些管理工具，如何进行流程再造的控制与结果的检测；如何进行流程再造的模拟试验与适时纠错；如何实现信息技术与服务流程的有机衔接等。在学习和借鉴西方流程再造模式的同时，如何通过对我国税务部门流程再造的案例进行分析，提炼出具有中国特色的“再造模式”则是我们需要进一步研究的课题。

[1]姚巧燕.信息化视角下纳税服务研究[D].大连：东北财经大学博士学位论文,2011.

[2]杨晓妹.基于流程再造理论的税收信息化研究[J].扬州大学税务学院学报,2010,(8).

[3]张 炜,王诚明.纳税服务几个基本问题的研究视角[J].税务研究,2011,(12).

[4]熊勇立.借鉴流程再造理论优化纳税服务的思考[J].开放导报,2009,(4).

[5]赵迎春.现代管理理论在纳税服务中的运用[J].税务与经济,2006,(2).

（责任编辑：东方源）

F812.423

A

2095-1280(2014)06-0024-06

*本文系国家社科基金重大项目“宏观税负、税负结构与结构性减税研究”（编号：12&ZD044）的阶段性成果之一，同时得到中央高校2014年基本科研业务费专项资金资助。

俞 杰，男，中南财经政法大学财税学院副教授，财政部财政科学研究所博士后。