论我国弱势群体的机会公平保障问题

高健　秦龙

摘要：弱势群体的机会公平是指国家通过各种措施来帮助处于社会不利地位的人群，使其拥有大致平等的参与各项事务的机会。当前我国弱势群体在获得政治参与、就业与提升、子女教育、社会保障享有等方面都存在着机会不公平的现象。弱势群体机会公平保障是维护社会公平正义的重大问题。要通过完善弱势群体的政治参与机制、建立健全劳动机会和教育机会公平保障制度、完善社会保障体系的再分配功能来保障这一群体的机会公平。

关键词：弱势群体；机会公平；保障

中图分类号：D669 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2014）02-0024-05

李克强总理在十二届全国人民代表大会一次会议的记者会上指出：“我们要努力使人人享有平等的机会，不论是来自城市还是农村，不论是来自怎样的家庭背景，只要通过自身的努力，就可以取得应有的回报。”①然而，当前我国弱势群体在获得政治参与、就业和提升、子女教育、社会保障享有等方面存在着较为严重的机会不公现象。我们要通过完善弱势群体的政治参与机制、建立健全劳动机会和教育机会公平保障制度、完善社会保障体系的再分配功能来保障这一群体的机会公平，让“平等的机会”之光洒照到每一个群体和每一个人身上。

一、弱势群体与机会公平的政治哲学解读

1.何为弱势群体

“弱势群体”一词源于2002年《政府工作报告》，是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上处在不利地位并缺乏相应发展潜能的人群。此词与罗尔斯《作为公平的正义》一书中的“最不利者”内涵相当接近。罗尔斯认为，应根据对“基本善”所分享的份额来识别谁是“最不利者”。他提出了五种“基本善”的指标：“基本的权利和自由”；“拥有各种各样的机会背景条件下的移居自由和职业选择自由”；“拥有权威和责任的官职和职位之权利和特权”；“收入和财富”；“自尊的社会基础”。对这些“基本善”拥有最低期望的人属于“最不利者”。②也可以说，“最不利者”在良序社会里是一种对社会底层人员的总称，他们拥有最少的权利、自由、机会、财富和自尊。当今中国学术界把弱势群体分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者指老人、天灾人祸中的困难者等，后者指城乡贫困人口、农民工、失业和下岗职工等。从当前我国弱势群体的整体情况看，主体是社会性弱势群体。他们经济生活贫困、个人能力较低、资源占有较少、政治参与被动、社会地位低下、合法权益受侵犯，需要国家和社会的帮助。

2.何为机会公平

机会本身是一种资源，机会公平则是一种分配原则。它以个人为基本出发点，是社会在解决如何分配机会这种资源给予个人时所遵循的原则。每个具有相似动机和禀赋的人都应当拥有大致平等的参与经济、政治、文化、社会事务的机会，拥有大致同等的取得各种资源的可能性，具有大致相同的成功前景。从机会公平的内容来看，它包括生存与发展机会起点的平等、机会实现过程本身的平等，它承认并尊重社会成员在发展潜力方面的“自然差异”，以及由此带来的某些机会拥有方面的不平等。从机会公平的类型来看，可分为基础性机会公平和指向性机会公平。前者属于共享的机会公平，是社会赋予个人的生存和发展所必需的、最低的基本权利的机会公平，具有普遍性和共享性。每一个社会成员不论出身、地位、才能、天赋如何，都应该同样拥有的机会。而后者则属于差别的机会公平，指社会赋予的满足人们政治、经济、思想等方面较高级的非基本权利的机会公平，如获得发展才能、获得竞争职务和地位、获得权力和财富等的机会公平，具有差别性和补偿性。

3.机会公平与弱势群体间关系的政治哲学解读

机会不公平是产生弱势群体的主要原因之一。造成机会不公平的因素主要有社会因素和自然偶然因素。前者指人们在出身、环境、教育和家庭等方面具有很大差别，有些人比其他人更为“幸运”。后者指人们生来就具有的不同天赋，一些人比另一些人天赋高些。天赋较高者和较低者都不应该因自然的机遇或社会环境中的偶然因素而占据优势或背负劣势。在一个公平正义的社会中，既要关注社会因素的差异，也要关注自然因素的差异，任何人在做出牺牲后，都应得到某些利益的补偿。可以说，国家不仅应当在形式上给予弱势群体以公平的机会，而且还应当通过政策上的倾斜来保障其实质的机会公平。如通过增加就业和教育机会、实行再分配政策等措施，来解决由社会和文化环境给人造成的不利影响，为弱势者提供一种相对平等的出发点。这里的“再分配”的对象是公共资源，其实质是国家通过各种手段将一部分资源转移给弱势群体，从而达到改善其不利地位的目的。原则上，所有的社会价值或“基本善”都应该公平分配，但存在一些无法公平分配的“基本善”，如进入优秀大学的机会和获得职位的机会，必须把它限制在一定程度上，在有利于每一个社会成员的前提下，给处于社会劣势地位的弱势者带来最大的利益，让他们可以通过自身的努力减少不平等的差别。

二、我国弱势群体机会不公的现象学阐述

改革开放30多年来，中国在各个领域都取得了重大成就。可以说，很多弱势者在原体制下为社会发展都做出过很大贡献，承受了更多的改革代价，但却没有品尝到太多的发展成果。他们在获得政治参与、就业和提升、子女教育、社会保障享有等方面都存在着较为严重的机会不公平现象。

1.政治参与机会不公

弱势群体的利益表达是弱势群体政治参与的重要表现形式。然而，弱势群体在各级各类政府机构中缺少自己的代表，表达意愿和诉求的渠道不够畅通，影响力、话语权较弱。人民代表大会制度作为我国根本的政治制度，是弱势群体利益表达的主要渠道，但在全国和各级人大代表中，弱势群体代表所占比例偏低，即使地方官员等代表能够在一定程度上反应弱势群体利益，但代表和选民之间少有沟通，弱势群体的利益难以得到真正地代表。一定意义上，弱势群体长期处于“失语”状态，甚至有些合法权利和机会都得不到相应保障。而且，弱势群体缺少代表自身利益的组织，意见和行动都比较分散。在公共资源分配以及公共议题的发言上，无法以组织化的形式表达出他们统一的声音。在各种媒体和舆论平台上，弱势群体也缺少自己的声音。由于受工作不稳定、无保障、收入低和所受教育程度低等因素的影响，弱势群体的社会地位明显低于强势群体，能够掌握的社会资源十分有限，社会利益分配的话语主导权往往被强势群体所控制，无法与其进行平等的博弈，只能是被动的政策接受者。由于政治资本不足，弱势群体大都远离权力中心，缺少机会参与及与自身有关的决策、财富和机会的分配，难以获得公平的对待，导致他们缺乏主人公意识，容易产生失落感和孤立感，对国家和社会认同感和归属感较低。有的弱势者甚至产生对社会的不满情绪，乃至产生反社会行为，给社会稳定带来隐患。

2.就业和提升机会不公

劳动就业机会公平是指在就业过程中，每个人都有公平参与竞争的机会。然而，在劳动力市场招聘过程中，对于弱势群体存在着大量以就业歧视为表现的就业机会不公平现象，如对农民工身份的歧视、对残疾人群生理的歧视等。事实上，农民工与城镇职工相比，普遍存在着“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”现象。在就业信息收集方面，弱势群体受到诸多限制，容易失去就业机会。随着城市化进程的推进，农民工这一弱势群体越来越庞大。与城市劳动力相比，他们生活环境较为闭塞、受教育程度低，对于工作的选择比较盲目，找到相关机会的可能性也比较低。除了劳动技能束缚外，主要因素在于他们对于空岗信息的收集和了解不够充分。众所周知，劳动技能是把握劳动就业和提升机会最为重要的因素。在劳动能力训练和培养方面的差异，是构成就业和提升机会不公的最大障碍。而劳动能力的形成与劳动者的成长环境密切相关。那些出生于父母有稳定收入家庭的人，更容易获得相关的劳动技能训练和培养的机会；而成长在不稳定职业群体家庭，甚至无职业群体家庭的人则反之，从而难以获得足够强大的工作竞争力，更无从谈起就业提升机会了。

3.教育资源享有的机会不公

由于受公共政策和地方财政收入的影响，当今中国存在着公共教育资源在地区、城乡和不同人群之间分配的不均等现象，这必然导致弱势群体在享受教育资源方面的机会不公。区域间教育资源分配不合理，东部大城市的教育投入、教学水平大大高于西部贫困地区。城乡间教育机会不均等，占总人口70%的农村人口仅享有30%的教育资源，城镇各类学校的教育投入、教学水平远远高于农村各类学校。并且，城镇学校的整体费用是由政府负担，而农村学校的费用许多则是由农民自己负担，这造成了农村一些儿童失学。目前，农村小学教育条件虽然得到了较大改善，但是，大量撤并农村学校，导致农村教育出现了新的入学难、上学贵现象。与此同时，城镇学校出现了教育“巨无霸”现象，给留守儿童和城镇农民工子女提出了新的难题。由于公办学校的入学资格是以户籍地为主，农民工没有城镇户籍，他们的孩子多数只能就读于民办的教育机构，进入公办学校则需要缴纳高昂的择校费或赞助费。即便农民工子女在城市里接受了义务教育，但没有城市户口，也不得不返回原籍参加中考和高考。当今热点话题“异地高考”就是个典型的例子。对弱势群体子女来说，接受的教育层次越高，门槛就越高。越来越高的高校收费标准使城乡贫困家庭难以承受。据测算，现在我国家庭供养一个大学生，每年至少需要一万多元，相当于一些贫困的农村家庭几年的收入，这就使一些贫困学生因交不起学费而放弃求学。这些孩子很可能成为教育机会丧失的新主体，这相当于变相地剥夺了他们的发展机会，使这一群体永远处于弱势地位。

4.社会保障享有的机会不公

长期以来，社会保障等公共服务资源在城乡和不同社会群体之间的分配是很不均衡的，导致了弱势群体在社会保障资源享有上的机会不公。从城乡来看，城市的社会保障服务水平远远高于乡村，大城市高于中小城市，且城市越大保障程度越高，而农村的社会保障程度却很低。如：在社会保险费用支出方面，占全国人口70%的农村人口，只享有该费用支出的10%，即城市人均保险费支出要超过农村的20倍。目前，城镇居民医保、新农合的保障水平还比较低，制度还不够健全，弱势群体患大病发生高额医疗费用后，个人负担仍比较重。从社会群体来看，公务员、事业单位职工、国企职工相对较好，其余群体，尤其是弱势群体，享受的社会保障资源相对较低。以农民工为例，一些用人单位不愿为其提供社会保障。“截止到2012年9月，全国农民工参加城镇职工基本养老、基本医疗、事业、工伤保险者占农民工总人数的比重，分别仅为17.8%、19.7%、10.4%和28.0%。”③而在企业退休人员基本养老金已经连续8年上调，新农保和城居保运行3年后的今天，依然是每人每月55元的基础养老金没有提高。中国社科院2013年发布的《2012社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》中指出，现阶段不同养老保险制度的养老金最低是200元，最高是10000元，上下限最高相差近50倍。在弱势群体这一庞大的队伍中蕴藏着巨大的社会风险隐患，极易因“水桶的短板效应”而成为社会动荡的“火药桶”。

三、保障我国弱势群体机会公平的途径

弱势群体机会公平保障是维护社会公平正义的重大问题。政府要秉持优先支持和补偿原则，通过综合运用各种手段，合理借助国家和社会等力量的支持，同时激发弱势群体成员自身的潜能，来保障他们的机会公平。具体来说，可从以下几个方面着手。

1.完善弱势群体的政治参与机制

当前，我国正处于社会各种资源和利益重新分配与整合的阶段，不同利益主体占有社会资源的程度不同，在为自身争取利益的能力方面也存在着很大差异。而弱势群体往往由于受到主流社会的排斥，在公共政策制定过程中影响力很小。完善弱势群体的政治参与需做好三个方面的工作。一要畅通和规范弱势群体诉求的表达渠道。要完善人民代表大会制度和基层选举制度，选出弱势群体的真正代表；通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同选民间的联系；改革信访工作制度，实行网上受理信访制度④，健全及时就地解决弱势群众合理诉求机制；推行领导干部接待弱势群众制度，建立“干部听民生、共说连心话”、“民情通议事会”等弱势群体畅所欲言的平台；构建社会舆情收集分析机制和社情民意调研反馈机制，注重弱势群体民意收集与信息反馈。二要培育并健全弱势群体的利益表达和保障组织。合理的公共政策或政治决策应该是在不同利益集团的博弈和竞争中形成的。弱势群体要想有效地进行利益表达，将自身的利益诉求在公共政策中得到反映和体现，就要通过组织化的力量，培育自己的利益表达组织。为此，要成立工会、农会、民工协会等弱势群体基层组织和行业协会，将分散和缺乏有机联系的弱势者组织起来，提高他们的利益表达能力和社会行动能力，从而有效地保障他们的合法权益。三要增加大众传媒在弱势群体利益表达上的作为。政府需对大众传媒进行正确引导和适度干预，抑制大众传媒向强势群体倾斜、为其提供更多媒介资源的趋势。鼓励和支持媒体开办更多的面向弱势群体的版面、频道和栏目，提高媒体的社会责任感，对帮助弱势群体并收到显著效果的新闻，可给予该新闻报道记者及其所在媒体以奖励，为弱势群体提供更多的信息和表达平台，使他们的愿望能够通过正常渠道及时表达出来，争取更多平等有效的参政机会。

2.建立健全劳动机会公平保障制度

劳动作为创造价值的活动，需要必要的技术和能力，是一种指向性机会。劳动机会公平保障制度就是要帮助弱势群体站在相对平等的起点上，根据各自的能力和禀赋获得最适合自身条件的工作。但由于弱势群体个人能力较低，他们的就业问题难以通过劳动力市场的自发调节来解决。政府作为公共权力的掌控者，有责任也有能力创造更多的就业机会，对弱势群体起到就业扶持的作用，让他们获得相对平等的参与社会发展的机会。一是政府要提供尽可能充分完备的就业信息。政府要成立各种就业信息中心，专门收集空岗和待业人员资料，便于雇主和劳动者之间的信息交换，从而增加工作的匹配机会。必要时还可采取补偿措施来减少他们的信息交流费用，如对弱势群体给予一定补贴，使其有条件获取更多的劳动信息。二是要为弱势群体提供职业技能培训。要加强弱势群体劳动能力的训练，减小他们在能力培养方面的差异，从而缩小劳动机会的不平等。提高弱势群体的劳动技能，使其能够自由流动于各个层次的劳动力需求市场，更好地把握劳动机会。特别是对失业人员和农民工这些弱势劳动者，政府要帮助他们提高劳动技能，为其提供有针对性的职业培训，使其获得再就业和就业能力。如：确立政府主导“买单”、企业按需“订单”的就业培训机制；继续增加财政投入，提高补贴标准；开展实用技术培训，将免费培训和有偿培训结合起来。只有提高弱势劳动者的素质和技能水平，激发他们自身的潜能，才能真正增强他们的“抗弱”能力，从单纯的“输血”转为帮助其积极“造血”，使其获得自尊、自立、自强，实现自我价值。三是要加大户籍制度改革力度。党的十八届三中全会明确指出，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。现行的户籍制度是就业地域歧视和身份歧视的根源，彻底打破农业户口与非农业户口、大城市户口与小城市户口的身份限制，实行居住地户口登记制度，尽快改变劳动者身份转换滞后于职业转换的现状，让外来人员尽快享有与本地居民相对平等的就业机会。除此之外，政府还可适当减免录用弱势劳动者企业的税收，或者按照录取人数为企业提供补贴；政府可要求各级部门及其相关事业单位，对于一些特定的弱势人群，保持一定的录用比例。

3.建立健全教育机会公平保障制度

教育机会公平是指每个社会成员都应当有平等接受教育的机会，不受家庭背景、经济财富等因素的影响。弱势群体的教育机会公平问题不只是一个教育资源占有和分配的问题，而且还是一个事关人的能力发展和终身幸福、关系到其下一代是否继续成为弱势群体的大问题。一要合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困地区倾斜。⑤各级政府及教育行政部门要调整规划好教育结构和布局，以促进教育均衡发展为原则，增加教育公共性支出，改善贫困偏僻农村的投资办学条件，解决这些地方贫困儿童入学难的问题，从教育起点上给予他们平等的入学机会。为提高这些地方的教学质量，还可实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗等措施。而对于当下我们热议的农民工子女教育公平问题，在确保他们受教育的权利和机会的同时，要积极推动其公平接受教育：一方面，要有针对性地解决留守儿童的受教育问题，加强扶持和管理的力度；另一方面，对于进城上学的农民工子女，要严格规范和实施“流入地为主”和“公办学校为主”政策，扩大进城务工子女的入学机会。二要在高考录取上对弱势群体子女采取倾斜政策。作为一个多元录取机制的高等学校招生，既要促进入学机会公平，又要有利于优秀人才的选拔。这就要求完善高校招生计划的基本编制原则和办法，搞好高校生源计划的编制，协调好不同区域和地区间招生比例的适度消长。尤其需要加大区域结构调整力度，利用增量、动员存量向中西部升学压力较大的地区倾斜，以此实现教育机会的实质公平。同时，还要稳步适度地降低部属高校在属地安排招生计划的比例，逐步实现优质高等教育资源在各省的相对均衡配置。三要健全家庭经济困难学生资助体系。对于欠发达地区和贫困地区的弱势群体子女进行收费减免和资助等方面的教育补偿。政府需提供专项教育补偿资金，对义务教育阶段贫困家庭的子女，要免除杂费和提供必要的经费补助；对非义务教育阶段无经济能力独立完成学业的贫困生，扩大国家奖学金、助学金补助的覆盖范围，提高家庭经济困难学生资助水平；建立以国家和学校投入为主渠道的“贷、奖、助、补、减”资助体系，即通过助学贷款、奖学金、生活补助、勤工俭学、减免学费等措施资助贫困家庭子女完成学业，并鼓励社会各界对他们进行捐资助学。

4.完善社会保障体系的再分配功能

社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。社会保障体系则是满足社会成员特别是社会弱势成员基本生活需求的必要保证，它确保每一个公民获得最起码的生存权，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。政府应通过公共政策的制定让社会保障资源相对公平地分配，建立更加公平可持续的弱势群体社会保障体系。一要完善以社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。政府应立足于社会的整体利益，对于初次分配后形成的利益格局进行必要的再分配，使所有社会成员能够普遍得到由社会发展带来的收益，尤其是使社会弱势群体成员的生存质量不断提高。因此，建立完善社会保障机制和最低生活保障机制，是确保弱势群体在社会保障资源享有方面的机会公平的根本内容。当前，社会保障制度要强化对农民、农民工、城市无业人员等弱势群体的保护力度，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。如：完善最低工资和生活保障制度，保障城乡困难群众生活；完善主要社会保险制度，保障农民、农民工社会权益。二要选择合理的社会保障资金的筹集和缴纳方式。在筹集和缴纳方式上，应该实行适度的差别对待：东部地区，采取强制保险，以弱势群体个人缴纳保险费为主、集体补贴为辅；中部地区，采取自愿参加为主、个人缴纳与政府补贴相结合；西部地区，采取自愿参加为主、个人缴纳为辅，实行中央、省、市三级政府补贴。三要建立政府与社会互动的综合救助体系。要完善社会救助体系，健全社会福利制度，完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。这就需要构建弱势群体社会支持网络，发动各种非政府组织、慈善机构、群众组织、社区组织、志愿团体积极参与社会慈善事业。以鼓励与自愿并重为原则，促进社会内生再分配的秩序发展，确保弱势群体在三次分配中更多受益，实现分配的相对均衡，缓解初次分配所带来的收入分配差距过大及代际不公、机会不公等问题。

注释

①《李克强总理等会见采访两会的中外记者并回答提问》，《人民日报》2013年3月18日。

②[美]约翰·罗尔斯：《作为公平的正义》，姚大志译，上海三联书店，2011年，第74—75页。

③陆学艺、李培林、陈光金：《2013年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2012年，第16页。

④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

⑤胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2012年，第35页。

责任编辑：浩淼思齐