我国绿色贸易壁垒法律制度的性能评价体系研究

(南开大学 法学院，天津 300071)

“绿色贸易壁垒”是我国学者提出的概念，国外文献中大多称为“环境壁垒”，是指进口国为保护环境、人类及动植物健康，通过制定立法或环境标准，限制外国商品或服务进口，保护本国市场的一种贸易保护措施。我国绿色贸易壁垒法律制度的制度绩效直接关系和影响着我国经济贸易的整体发展水平，因此设立我国绿色贸易壁垒法律制度的性能评价体系，把好绿色贸易壁垒法律制度的质量关，具有一定的理论和现实意义。

一、性能评价体系概述

(一)新制度主义绩效原理

新制度经济学是以制度为研究核心的独立的基础科学。本文以绿色贸易壁垒法律制度为研究对象，因此借鉴新制度经济学的绩效理论作为研究的理论基础，构设绿色贸易壁垒法律制度的性能评价体系。

所谓绩效，简言之就是成绩和成效的总称。而制度绩效，就是制度在事物发展中的作用的量化，实质上就是“适应性效率”。［1］寻求最佳的制度绩效是制度变迁的终极目标。我国绿色贸易壁垒法律制度正处于制度变迁的关键时期，因此必须以寻求最佳的制度绩效为宗旨建立绿色贸易壁垒法律制度的性能评价体系，以实现绿色贸易壁垒法律制度的良性制度变迁。

(二)性能评价体系

性能评价体系是对组织行为活动的效能进行科学测量与评定的程序、方式、方法之总称。［2］一项法律制度的性能评价体系，实质上就是该项法律制度的绩效评估体系，它以获得最佳的制度绩效为目标，根据事前的制度绩效预期、事中的制度绩效考核、事后的制度绩效结果监督，设立若干可量化指标，构成评估的指标体系，并以此为标准收集数据，采用适当的评估方法加以核算，从而总结出法律制度在立法、执法、司法各环节的制度绩效状况，在此基础上有针对性地进行制度完善和制度变迁，以获得更佳的制度绩效。［3］28

因此，性能评价体系既是一项法律制度现阶段制度绩效的客观反映和有力体现，又是预期该项法律制度未来制度绩效的主要参照和基本保证。

二、我国设立绿色贸易壁垒法律制度性能评价体系的动因

(一)提升我国绿色壁垒法律制度绩效的需要

虽然我国已初步建立了包括环境保护法律、法规、规章、标准，及相关法律文件的绿色贸易壁垒法律体系，但我国绿色贸易壁垒法律制度立法、执法、司法的绩效仍然不容乐观:我国的外贸出口市场面临着不断缩小的危险;很多出口产品的生产成本提高、国际竞争力削弱;还带来发达国家向我国转嫁污染的危险。

我国绿色贸易壁垒法律制度的绩效不佳，主要是由于性能评价体系缺位造成的。当前，绿色贸易壁垒立法、执法、司法各部门采用的绩效管理和评估活动，多数都处于自发状态，缺乏统一的规划和指导。评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于各部门本身的需要，缺乏数据支持和科学的分析测评，没有客观的衡量标准;或者只是停留在较为抽象的原则层次上，只注重从宏观和总体上进行把握和审视，而忽视微观和具体的观点和诉求，缺乏具体的可操作性。这样，我国绿色贸易壁垒法律制度的制定和运行都是盲目的，其效果也往往是落空的。因此，现阶段设立我国绿色贸易壁垒法律制度的性能评价体系，势在必行且箭在弦上。

(二)提高我国绿色壁垒法律制度立法、执法和司法质量的需要

中国绿色贸易壁垒法律制度性能评价体系既是一个指导体系，也是一个检验体系，它不仅要评估中国绿色贸易壁垒法律法规自身存在的必要性和合理性，而且强调事前评估的结果必须向公众公布，这样就会在立法、执法、司法部门和公众之间形成一种“公约”，如果事后评估显示其制度的制定或运行未能产生预期的效果，则有关部门和人员将不可避免地被追究责任。［4］142加之，绿色贸易壁垒法律制度性能评价体系与工资奖金、职位变动等适当的奖惩机制结合起来，能激发立法、执法、司法工作人员的工作积极性和主动性。

这样，一方面，绿色贸易壁垒法律制度的相关立法、执法和司法部门就会根据性能评价标准，在绿色贸易壁垒法律制度变迁过程中，积极主动地避免和及时发现绿色贸易壁垒法律制度建设实施具体环节存在的问题，减少建设和实施的盲目性与无序性，使得服务和绩效意识贯穿于绿色壁垒管理的各个环节，最终从整体上促进我国绿色壁垒法律制度立法、执法和司法质量的提高。另一方面，由于具有量化的性能评价技术指标，我国绿色壁垒问题的政府主管部门等评估主体也可以不定期运用这些指标，对绿色贸易壁垒法律制度的立法、执法、司法情况进行考核评估，从而及时掌握绿色贸易壁垒法律制度制定实施的效果，从而全面提高我国绿色贸易壁垒法律制度立法、执法和司法的质量，使其朝着规范化、有序化和标准化的方向发展。

(三)促使我国绿色壁垒法律制度尽快与国际水平拉近距离的需要

对中国绿色贸易壁垒法律制度性能评价体系的设立，使中国绿色贸易法律制度与外国绿色贸易壁垒法律制度、ISO14000 等国际环境标准进行比较，从单纯的由制度到制度的抽象研究，发展到从具体技术指标到具体技术指标的量化分析。

这样，我国绿色贸易壁垒法律制度就能够逐步摆脱徘徊于制度外说法的状态，考察我国绿色贸易壁垒法律制度与国际水平的差距，就可以深入到制度的具体制定和实施的内部;完善我国绿色贸易壁垒法律制度也可以细化到具体条款的制定和具体措施的实施。我国绿色贸易壁垒法律制度与国际接轨的进程必然加快，中国产品拿到了国际绿色通行证，对外经贸活动的摩擦势必也会减少，制度绩效自然因此不断攀升。

三、设立我国绿色贸易壁垒法律制度性能评价体系的初步设想

(一)评价体系的价值取向

价值取向是指主体在价值选择和决策过程中的一定的倾向性。［5］25一般来说，评估体系的设立既受制于价值取向，同时也反映着价值取向。我国绿色贸易壁垒法律制度的性能评价体系的价值取向，一方面，必须体现作为一项法律制度所共同具有的价值目标和要求;另一方面，也应当符合绿色贸易壁垒法律制度这一特殊法律制度的具体服务宗旨。

1.法律制度共有的价值取向

(1)正义取向

正义对绿色贸易壁垒法律制度具有评价作用，有利于树立绿色贸易壁垒法律制度的权威。“正义取向”要求我们，在设立绿色贸易壁垒法律制度性能评价体系时，要考虑法律制度是否通过合理分配权利和义务确立了正义;是否明确了违法的事实和理由，并给予违法者适当的惩罚，以伸张了正义;是否使因违法而遭受损失的外贸经营者得到了合理的补偿，以恢复了正义。

(2)效率取向

效率或效益，是社会发展的基本价值目标，它是指以最少的投入获得同样的效果，或以同样的投入获得最大的效果。［6］243“效率取向”要求我们，设立绿色贸易壁垒法律制度的性能评价体系，要考察法律制度能否以其特有的权威性的分配权利和义务的方式，实现效率的极大化。

(3)自由取向

无规则则无自由，因此，自由在法学或法律上指人的自由权，即权利主体的行动与法律规范的一致。因此，“自由取向”要求绿色贸易壁垒法律制度，首先应以自由为目的，即不能废除或限制自由，而应保护和扩大自由;其次要保证自由免受侵犯，必须对自由的侵犯者及其侵犯自由的行为予以严厉的惩罚;再次要保证自由不被滥用，通过把自由确认为权利的方式，确定各种自由权利的范围，使之有可能在自由的法律通则之下互相协调。

(4)秩序取向

法律在建立和维护秩序的过程中成为秩序的象征，因此，绿色贸易壁垒法律制度的性能评价体系以秩序为其价值取向之一。在“秩序取向”下，绿色贸易壁垒法律制度首先要通过规范权利和权力、权力与权力的界限等合理的手段避免纠纷;其次，要以公力救济等文明的手段解决纠纷，以维护正常的社会生活秩序。

2.绿色壁垒法律制度特有的价值取向

(1)可持续发展

1987 年，联合国环境与发展委员会正式提出了“可持续发展”的概念和模式。可持续发展要实现自然、经济、社会复合系统的持续、稳定、健康发展，是“可持续”与“发展”的统一。［7］82因此，“可持续发展”取向要求绿色贸易壁垒法律制度的性能评价体系，首先要有利于实现公平自由贸易，即通过设立国际通行的环境指标，促使资源无障碍地按照有利于全人类可持续发展的方向自由流动;其次，要有利于实现环境成本内在化，即将开采、生产、运输、使用、回收和处理商品以及克服上述经济活动所造成的环境污染和生态破坏所需的费用纳入商品的市场价格;再次，要有利于实现贸易产品“绿色”化，即产品从研制、开发、生产、使用、消费到最后处置过程中，消除或尽量减少对生态环境的不利影响，达到“资源——产品——废弃——再生资源”反馈式循环发展的过程。

(2)国际性

绿色贸易壁垒是各国在对外贸易中保护环境与促进贸易发展的制度措施，所以，该法律制度必须以国际性的贸易环境作为其存在的依托和土壤。因此，绿色贸易壁垒法律制度的性能评价体系的设置必须体现“国际性”的价值取向。具体而言，“国际性”价值要求绿色贸易壁垒法律制度的性能评价体系能够体现绿色贸易壁垒的国际动态，即性能评价体系要在收集、整理国际及外国绿色贸易壁垒的信息、数据和标准的基础上建立;要能够体现国际环保公约和国际贸易公约中有关环境保护条款的规定，性能评价指标的制定要以ISO14000 国际环境标准为参照，以使我国的环境标准能够得到国际认可，使我国产品获得国际绿色通行证。

(3)利益平衡

从国家主权的角度，为本国利益的实现创造条件是所有国家在国际经济贸易中追求的永恒主题。因此，在国际活动中，无论发达国家，还是发展中国家都会寻求国家利益的平衡。“利益平衡”的价值取向，一方面，要求绿色贸易壁垒性能评价体系的建立，能够以得到国际认可的环境标准，抗辩发达国家违反非歧视原则对我国出口产品规定的、高于其本国产品环境标准的不合理的绿色贸易壁垒;另一方面，通过我国绿色贸易壁垒性能评价指标体系的建立，筑起我国市场的绿色屏障，将低质和污染环境的产品拒之于我国国门之外。

(二)评价体系的具体指标分析

评价的具体指标构成，是构建中国绿色贸易壁垒法律制度性能评价体系的核心与关键，也是在实践中对绿色贸易壁垒法律制度进行性能评价的具体操作标准。

在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，并着重借鉴了我国政府绩效评估指标的设计，笔者提出了一套适用于我国绿色贸易壁垒法律制度性能评价的指标体系。该体系由4个一级指标、13 个二级指标、43 个三级指标构成(见图表)，适用于全面系统地评估我国绿色贸易壁垒立法、执法、司法的业绩状况。

我国绿色贸易壁垒法律制度性能评价指标体系

1.质量指数

质量指数，主要体现我国绿色贸易壁垒法律制度本身的优劣程度，是依据法律制度本身应具备的性质设立的评估指标。

(1)稳定性标准。即国家在执行其对绿色贸易壁垒管理职能时所颁布并实施的各项政策、法规要在一定时期内基本保持不变。具体而言:第一，政策、法规一旦出台，政府便应在这些政策、法规既定的有效期内，采用一切措施竭力维持它们的有效性和权威性;第二，除非发生重大的异常或突发性事件，不应对已出台实施的政策、法规做重大调整或将其废止，避免朝令夕改;第三，在必须进行的政策、法规调整过程中，应尽量使调整后的政策、法规与原来的政策、法规保持连续性和承继性。［8］21只有具备以上三个条件的绿色贸易壁垒政策、法规，我们才能将其称之为具有稳定性的政策、法规。只有绿色贸易壁垒的政策、法规稳定并可预见，各外贸主体才可能据此合理安排自己的外贸行为，以避免外贸主体普遍性的短期行为，避免管理成本的增加和资源的浪费。

(2)透明性标准。绿色贸易壁垒法律制度的运行过程，既涉及政府主管部门的执法行为，又是世界审视我国法制状况的窗口。因此，透明性是对我国绿色贸易壁垒法律制度进行性能评价的重要指标。理论与实践已告知我们，外贸经营主体为了自身利益的最大化，千方百计找关系、走门路;而政府本身也是一个具有自身特殊利益的利益集团，它在行使其权力的同时也在竭力寻求能为自身集团谋利益的机会。为此，来自民间的社会监督就具有格外的重要性，而社会监督若想真正发挥效力，没有信息就如同要让巧妇去做“无米之炊”。所以，能够允许公众自由获取其行为信息的活动占政府所实施的整个经济活动的比例应该是一个评估指标。同时，这个指标也可以具体化为政府公开绿色贸易信息的比例和公民的满意度，这样，对于公众和政府机构内部官员进行调查就可以作为辅助的手段。

(3)权威性标准。它体现了我国绿色贸易壁垒法律制度的影响程度，理应作为衡量其优劣的标准之一。它主要包括:第一，发布机构的行政级别及位次。规范法律法规发布机构的行政级别，可以有效杜绝“以规代法”、“以言代法”的现象。第二，法规的完善程度。绿色贸易壁垒法规的空白、交叉或不完善，给外贸经营者的违法经营提供了空间，披上了合法的外衣，因此，必须将法规的完善程度作为考察法律制度权威性的指标之一。第三，执法状况。一方面，绿色贸易壁垒法律制度的执法者是静态的法律制度的代言人，他们的执法状况直接影响着法律制度的形象;另一方面，绿色贸易壁垒法律制度的执法相对人应在遵守法律制度的前提下，与执法者积极配合才能达到有效执法的目的，而执法相对人抗法、逃法、避法的行为，则是对法律制度权威性的直接挑衅。

(4)安全性标准。它是衡量一国绿色贸易壁垒法律制度抵御外来风险、确保本国利益安全能力大小的标准。我国的绿色贸易壁垒法律制度是以保护本国环境安全和经济安全为职能的专门法律制度，它不仅应是积极的市场开拓法，更应该是主动的贸易防御法。在考虑绿色贸易法律制度的安全评估指标时，外企在国内基础性重要行业中的分布状况，外企产值占整个国内生产总值的比重，外国资本在本国资本总额中的比重以及本国政府所拥有的外汇储备量等等，都可以作为衡量一国绿色贸易壁垒法律制度经济安全性强弱的指标。而外资污染密集型企业占生产企业总数的比重，则是考察绿色贸易壁垒法律制度保护我国环境安全性力度的指标，用以逐步减少、最终杜绝别国向我国的污染转移，以达到绿色贸易壁垒保护环境的目的。

2.利用指数

利用指数，是对中国绿色贸易壁垒法律制度进行评价的经济性标准，即以法律制度的实施所取得的经济上的成果、所耗费和占用的资源状况等作为判断法律制度性能优劣的主要准绳。

(1)经费状况。由于评价体系将“效率”作为其价值取向之一，因此，要对绿色贸易壁垒法律制度的投入产出进行比较。进行评估时要考察绿色产业研发经费占全国研发经费总额的比重，同时要兼顾绿色产业增加值占GDP 的比重。另外，资源环境的恢复成本也是绿色贸易壁垒法律制度实施过程中必要的经费支出，它是指人们用来恢复被污染被破坏或损耗的资源本来面目的成本，包括再生成本(将资源环境恢复到原来规格和水平应计量的成本和补偿的价值)和保护成本(为了维护环境资源质量达到一定水平之上而采取的各种保护性措施所花费的各种费用)。［9］115在综合考虑以上因素的基础上，来权衡绿色贸易壁垒法律制度的经费状况。

(2)自用资源率。即我国绿色贸易壁垒法律制度运行时所占用和耗费的资源及其程度。包括，在绿色贸易壁垒立法、执法、司法及其他相关部门就业的劳动力人数，各部门办公、活动所占用的土地和房屋建筑等几个方面。目前，我国国家机构臃肿，人员庞杂，劳动力过多的集中，又有严重的铺张浪费现象。而社会资源的总量是有限的，因此，一项较为优越的法律制度，应当是较少的占用社会资源，而较大的获得社会效益。

3.影响指数

影响指标，是用来测量绿色贸易壁垒法律制度对整个社会经济发展成效的影响和贡献。［10］83按照可持续发展的思想，我国绿色贸易壁垒法律制度的绩效最终要表现在经济的增长、社会的进步和人们生活综合质量的提高上，具体而言:

(1)在经济效益方面，首先，人均绿色GDP是人们在“环保时代”生活水平高低的标志，绿色GDP 的含义是从GDP 中扣除自然资源耗减价值与环境污染损失价值后剩余的国内生产总值，它能够在一定程度上反映经济与环境之间的相互影响，是反映可持续发展的重要指标之一，绿色GDP 占GDP 的比重越高，表明国民经济增长的正面效应越高。其次，劳动生产率是用以衡量社会技术发达程度的指标，社会技术特别是绿色产业制造技术越发达，绿色产品生产企业的劳动生产率就越高，我国产品在国际市场的竞争力就越强。再次，对外贸易依存度是进出口总额与国民生产总值的比例，是用以衡量对外开放程度的指标。这些指标都是与绿色贸易壁垒法律制度给我国经济带来的影响息息相关的。

(2)在政治效益方面，由于我国绿色贸易壁垒法律制度的优劣直接影响着我国对外贸易状况，而我国对外贸易状况的好坏，直接牵动着我国与世界其他国家的政治关系，甚至关系着我国的国家安全。因此，设立国际合作状况与国家安全状况指标，可以起到间接评价我国绿色贸易壁垒法律制度优劣的作用。另外，政策回应度也是政治方面的重要指标，即法律制度实施后，它对于满足特定社会团体需求的程度。绿色认同度也是从社会公众角度，对绿色贸易壁垒法律制度在绿色环保方面所采取的措施的一个评价标准，该指标可以衡量绿色贸易壁垒法律制度在公众眼中的环境声誉。

(3)在社会效益方面，社会公共产品的供应状况，反映着绿色贸易壁垒法律制度对内外贸易的平衡作用。无论因贸易保护而使社会公共产品供小于求，还是因外国低环保标准产品的无壁垒涌入而使社会公共产品供给过剩，都需要绿色贸易壁垒法律制度加以调节。社会和谐度，是一个具有综合性的指标，它反映了绿色贸易壁垒法律制度在缓解因对外贸易而造成的冲突和矛盾方面发挥的作用。

(4)在环境效益方面，将水土流失治理率、盐碱耕地治理率、自然灾害处理率、废水废气处理率、废物综合利用率作为评估指标，是突出以人为本、人与自然的协调发展。具体而言，就是要求产品从研制、开发、生产、使用、消费到最后处置的整个生命周期，都要消除或尽量减少对生态环境的不利影响，从而使整个绿色贸易壁垒法律制度在环境效益方面有利于可持续发展。

4.发展潜力指数

发展潜力指数，旨在测量绿色贸易壁垒法律制度潜在的发展动力，实际上就是测量法律制度在自身建设和内部管理方面的工作效果，它是绿色贸易壁垒法律制度绩效持续发展的保证。该指数体现了绩效评估的重点不仅是针对法律制度本身，更要注重法律制度建设所处的环境系统状况，因为法律制度的建设发展水平必须依赖于其所处的环境提供的各种有效支持。

发展潜力指标包括人力资源状况、行政效率和绿色发展水平三个方面。人力资源状况，主要反映人力资源的供给情况、公务人员的素质和人事建设状况，这是绿色贸易壁垒法律制度运行获得高绩效的基础和关键。行政高效一直是包括绿色贸易壁垒法律制度在内的外贸管理的理想，但测量难度较大，因此主要从经济性的角度进行成本和投入产出方面的评估，要求少花钱少用人，同时考评信息管理水平，因为信息化管理本身就是省时、省力、高效的管理方式，也是建立高绩效绿色贸易壁垒法律制度的重要技术支撑。［10］83绿色发展水平，是反映我国绿色贸易壁垒法律制度对“环保时代”的绿色贸易适应度的评价指标，以测评其促进我国未来对外贸易的发展空间。通过测算我国的生态足迹①生态足迹:就是能够持续地提供资源或消纳废物的、具有生物生产力的地域空间，是生产已知人口(某个个人、一个城市或一个国家)所消费的所有资源和吸纳这些人口所产生的所有废弃物所需要的生物生产土地的总面积和水资源量。http://baike.baidu.com/view/51075.htm，2014 年7 月2 日访问。，就可以判断我国的发展是否处于生态承载力的范围内;通过考察我国绿色产品的交易量以及销售增长率，可以判断我国绿色产品市场潜在的交易能力;通过测算我国绿色产品年出口量、出口品种数量以及出口创收额，可以了解我国产品达到国际环境标准的状况，以及世界主要贸易伙伴对我国环境标准的认可度;通过评定我国绿色产品的销售价格水平和消费量，可以判断国际产品市场对于我国绿色产品的需求潜力以及国际消费者对我国绿色产品的需求度，从而调整我国的产品供给。这些无疑都是对绿色贸易壁垒法律制度发展潜力的客观而中肯的考评。

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