政府信息的范围辨析——由朱令案引发的思考

(中共广州市委党校，广东 广州 510000)

一、问题的提出

朱令，全名朱令令，因为习惯，大家都叫她朱令，系清华大学92 级物理化学系学生。1994 年12 月，朱令令因身体不适住院治疗。1995 年4 月28 日被确认为铊盐中毒。同年5 月5 日，清华大学保卫部向北京市公安局报案。北京市公安局接报后认定有投毒犯罪事实发生，依法立案侦查①北京警方回应“朱令令案”［EB/OL］.新华网http://news.xinhuanet.com/legal/2013-05/08/c_115691072.htm，2013-05-08。1997 年4 月，北京警方对朱令室友孙维进行了8个小时的讯问后排除其嫌疑。此后，朱令案再无进展。2013 年，上海复旦大学突发投毒案后，朱令案又走进公众视野，再次引发了社会的广泛关注②朱令父母曾向警方申请公开案件结果遭拒 至今成谜［EB/OL］.中国广播网http://www.s1979.com/news/china/201305/0786665107.shtml，2013-05-07。

2013 年5 月8 日北京市公安局通过微博发布消息称，对“朱令令案”仍未获取认定犯罪嫌疑人的直接证据。碍于证据灭失等客观因素，此案最终无法侦破。5 月9 日朱令令的代理律师李春光向北京市公安局寄送了《信息公开申请书》，申请事项为:1)公开北京市公安局“结办”“朱令令案”的事实材料依据、规范性文件依据以及相关程序文书资料等信息;2)对该案中“不予公开的相关涉密材料”的密级及保密期限予以公开①北京警方回应“朱令令案”［EB/OL］.新华网http://news.xinhuanet.com/legal/2013-05/08/c_115691072.htm，2013-05-08。

李春光律师的申请引发了广泛讨论，学界对于朱令案中的相关侦查信息能否适用国务院制定的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)以及是否应当公开的问题展开了激烈的争论。

二、学界争议的焦点分析

学界对于朱令案中涉及的侦查信息是否应当适用《条例》以及是否应当公开的问题形成了两种截然不同的观点，有的支持朱令案中的侦查信息应当公开，有的则持反对观点。支持者虽然都认为侦查信息应当公开，但是理由和依据各有不同。有的支持者认为侦查信息的公开应该适用《政府信息公开条例》，比如中国社科院法学所研究员周汉华认为，《政府信息公开条例》并不区分行政还是刑事行为，公安机关作为行政机关，其行为理应受到行政法的调整。①林战.陈年疑案:公开与监督如何破题［EB/OL］.南方周末http://www.infzm.com/content/90402，2013-05-16而有的支持者认为朱令案中的侦查信息应当公开，但是依据并非《政府信息公开条例》。②楚望台.以“朱令案”衡量侦查公开［J］.传知行学术通讯.2013(4)

反对公开的学者所持的理由也各有不同，有的反对者认为朱令案中申请公开的侦查信息是否公开的问题不适用《政府信息公开条例》，比如律师袁裕来援引国务院法制办的相关解释认为，这里的“政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息”，作为行政法规，《政府信息公开条例》无权调整刑事诉讼范围。③同注①另有中国人民大学莫于川教授也认为，公安机关虽然属于行政机关，但公安机关的履职行为却包括行政行为和刑事行为，公安机关的刑事侦查行为不包含在政府信息公开的范围内。④同注①。有的反对者则是支持北京警方回复的观点，认为朱令案中申请公开的信息属于保密信息的范围。⑤刘仰.《从朱令案说信息的公开与保密》［EB/OL］.新浪博客http://blog.sina.com.cn/s/blog_4134ba900102ehwi.html，2013-05-11言外之意，朱令案中的侦查信息虽是政府信息，但是属于《条例》规定的免予公开的“国家秘密”的范围，因而不能公开。

实质上，争议双方观点首要的分歧在于朱令案中申请公开的侦查信息是否为《条例》规定的“政府信息”，如果是，那么才需要继续审查该项信息是否属于《条例》规定的应当公开的政府信息范围，是否存在涉密的内容;如果不是，那么当然不能适用《条例》的规定，只能寻找其他可供适用的依据。

三、“政府信息”的法律解释

侦查信息是否属于《条例》规定的“政府信息”，这个问题必须建立在对《条例》规定的“政府信息”准确理解的基础上。下面拟从《条例》的文义、《条例》的立法目的和《条例》与相关法律法规的体系关联来探讨“政府信息”的正确理解。

(一)“政府信息”的文义解释

《条例》第二条规定:本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。从该条款的规定看，构成《条例》所称的“政府信息”应该包括主体要素“行政机关”以及职责要素即“在履行职责的过程中”。学界争议的焦点在于对“职责”的理解不同，即对该“职责”是否应该限定为行政机关履行“行政管理职责”有不同看法。有的学者认为，公安机关既然是行政机关，其行为就应该受行政法的调整⑥同注①。言外之意，不管其履行的是行政管理职责还是刑事司法职责，只要是行政机关，只要该行政机关在履行职责，就符合《条例》的这一规定。有的学者甚至明确认为:《条例》并没有将“职责”限定为“行政管理职责”⑦甄鹏.《朱令案信息公开的争议》［EB/OL］.新浪博客http://blog.sina.com.cn/s/blog_67b915f10101j8ko.html，2013-05-15。有的学者则持不同意见，认为《条例》第二条的规定不仅要求是行政机关，同时要求行政机关是在履行“行政管理职责”过程中。⑧同注①

从文义解释的角度看，所谓行政机关，本身即要求是履行行政管理职责的主体。①《国务院法制办负责人就＜条例＞答＜中国政府法制信息网＞记者问》［EB/OL］.中国政府法制信息网，http://www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfgwd/200704/20070400053760.shtml，2007-04-24，其中对于“哪些单位应当按照条例的规定公开政府信息?”问题的回答中表达了此种观点也就是说，《条例》第二条的规定之所以没有对“职责”予以限定，是因为“行政机关”的主体要素限定中已经包含了“行政管理职责”的要求。《条例》的规定是为了立法语言的简练所作的合理省略。这个解释的结论可以从《条例》第三十六条和三十七条的规定中得到佐证。《条例》第三十六条和三十七条分别规定了“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”和“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”。这两类主体适用《条例》均有明确的条件限制，第三十六条限定了“法律、法规授权的组织”的职能必须是“管理公共事务”，而对于“公共企事业单位”同样明确规定必须是“在提供社会公共服务过程中”。由此可见，《条例》对于政府信息公开主体的范围是有条件限制的，对于职能或者职责是有明确要求的。第二条的规定之所以没有明确是否规定行政机关在履行“行政管理职责”的过程中，完全是为了立法语言的简练而作的合理省略。

因此，《条例》规定的“政府信息”的限定既包括主体要素也包括职责要素，该职责必须是“行政管理职责”。《警察法》第二条、第六条关于公安机关职责的规定，明确了公安机关既是行政管理机关，也是刑事司法机关。公安机关在查处犯罪的过程中是刑事司法机关，履行的是刑事司法职能，在此过程中制作或者获取的信息不是《条例》所规定的“政府信息”。朱令案是一起刑事案件，北京市公安局在1995 年就已经立案侦查，期间属于履行刑事司法职责的过程，在此期间形成的侦查信息不属于《条例》所规定的“政府信息”。

(二)“政府信息”的目的解释

一切解释的目标是规范目的，［1］321不论是对于法律规则还是法律概念的解释，都必须服从法律目的。从目的解释的角度看，“政府信息”概念是界定政府信息公开范围的首要标准，更应该与政府信息公开的立法目的保持一致。《条例》第一条即对政府信息公开的立法目的作出了明确规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”。由此可见，《条例》的立法目的主要有两个:一是为了提高政府工作的透明度，促进依法行政;二是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。

首先，通过前文的分析，由于公安机关在查处犯罪的过程中是刑事司法机关，履行的是刑事司法职能，对公安机关开展侦查工作的监督纳入《条例》的调整范围显然超出了《条例》“促进依法行政”这一立法目的适用的范畴。因此，《条例》中的“政府信息”难以涵盖刑事案件中的“侦查信息”的内容。

其次，侦查信息属于公安机关在查处犯罪的“过程中”形成的信息，基于无罪推定的原则，此类信息不管是事实类信息还是办案人员的观点类信息都属于未定性或者未有结论的信息，难以实现对人民群众的生产、生活和经济社会活动提供服务作用的立法目的，因此，《条例》的“政府信息”不包含刑事案件中的“侦查信息”。

(三)“政府信息”的体系解释

从体系解释的角度看，《立法法》第八条明确规定:对于涉及犯罪和刑罚的事项只能制定法律;第五十六条规定:“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。……”。而国务院制定的《条例》属于行政法规，只有权对属于国务院行政管理职权的事项做出规定，无权对只能由法律调整的刑事司法事项进行规范。因此，《条例》对于“政府信息”的界定不可能涵盖刑事司法领域的侦查信息，朱令案中申请公开的侦查信息不能适用《条例》的规定。

有一种观点认为《公安机关执法公开规定》中第十六条规定:公安机关应当向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家属公开的执法信息中包含“刑事案件立案、破案、移送起诉等情况，对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限”这一类信息，认为可以以此作为朱令案中申请公开侦查信息的依据①林战.陈年疑案:公开与监督如何破题［EB/OL］.南方周末.http://www.infzm.com/comtent/90402，2013-05-16.。但是，《立法法》第七十一条规定:部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。《行政法规制定程序条例》第三十一条规定:行政法规条文本身需要进一步明确界限或者做出补充规定的，由国务院解释。《公安机关执法公开规定》只是公安部发布的规范性文件，效力低于行政法规，因此无权对《条例》作出解释，不能以“执法信息”作为对《条例》中的“政府信息”的注解，更不能违背《条例》的规定，擅自扩大可公开的政府信息的范围。

综上所述，无论从文义解释、目的解释还是体系解释的角度，朱令案中被害人申请公开的侦查信息都不是《条例》规定的政府信息，其公开与否不受《条例》的调整，我们不能以期望案件早日侦破的善良愿望代替对于法规规定的正确理解，也不能认为北京市公安局的回复以及行政复议的受理就是对侦查信息是“政府信息”的佐证。当然，该结论并非否定进一步扩大公众知情权的必要性，也并非否定《条例》的局限性和上升为法律的必要性。相反，通过以上分析，《条例》的局限性和上升为法律的必要性愈见明显。实践证明，制定政府信息公开方面的法律已经迫在眉睫。

［1］［德］伯恩·魏德士.法理学［M］.丁小春，吴越，译，北京:法律出版社，2003:321

［2］杨登峰.论过程性信息的本质——以上海市系列政府信息公开案为例［J］.法学家，2013，(3).

［3］杨伟东.政府信息公开主要问题研究［M］.北京:法律出版社，2013.

［4］颜海.政府信息公开理论与实践［M］.武汉:武汉大学出版社，2008.