户籍制度改革与中小城镇发展

林劲松

(中共绵阳市委党校，四川 绵阳 621000)

十八届三中全会明确提出：“要创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”户籍制度改革已经由社会呼声转变为国家政策，中小城镇户籍制度的改革步伐最大。一般认为，户籍制度的改革将逐步消除附加在户籍上的基本公共服务的巨大差别，促进人口的自由迁徙，这对未来我国城镇化发展尤其是中小城镇的发展影响甚大，也至关重要。

1 当前我国户籍制度的特点：附加较多利益

我国的户籍制度有着源远流长的文化根源，基本思想可以追溯到封建社会的早期，讲究的是对人口的管理与控制，背后附加了较多的利益，表现有以下两个显著特点。

1.1 户籍制度对个人或家庭异常重要

户籍制度是对人口的管理与登记，在我国是与利益相挂钩的，尤其在大城市是逐渐强化的，例如当前没有北京市的户口，买房买车需要看政策。在20世纪90年代，我国地方政府还出现过户口买卖现象，不同的地区户口价格不同，从数千元到上万元不等，购买了户口就能享受到当地的一些基本公共服务，后来买卖户口的政策由于弊病和社会反响强烈，被中央及时制止并纠正了，但是户籍背后的利益却并没有被改革。

当前户籍对一般市民的重要性体现在多方面，尤其在以下两方面更加凸显。一是读书的选择。在这个城市的户口去那个城市读书、城市某片区的户口到另外一个片区读书是不准许的，或者需要付出更多的物质或精神代价，以读大学为例，没有北京市的户口，上清华大学、北京大学无疑机率要小很多。二是医疗保障的选择。我国的医疗保障也是讲究区域划分的，社保并不能随意转移。例如，被网络曝光的某大城市一女子为了让他的父亲享受当地的医疗保障，与他的父亲假结婚，充分说明了医疗保障在市民心中的地位。

另外，农村户口与城市户口的重要性近年来也发生些转变。过去是城市户口比农村户口“吃香”，但是现在城市户口和农村户口同样重要。原来农村的土地不能实现价值，农民对土地抱可有可无的态度，随着城镇化的发展，因征地拆迁变富的农民增多，农村户口也变得有价值，十八届三中全会强调集体土地要同权同价，农村户口将更加变成“香饽饽”。现在城市户口不能随意转回农村地区，部分农村人口因挂念土地也不愿意再把户口迁移到城市地区。

1.2 人口迁徙具有国际移民特征

我国的户口具有二代性。一不以出生定户口。在美国，只要娃娃在美国出生，就有了美国户口，所以我国有不少富人去美国生娃娃，甚至被曝光形成了一个产业链条，有专门的中介机构为孕妇到美国生娃娃提供职业服务。但在国内，在北京的医院生的娃娃，娃娃不是北京户口，在上海医院生的娃娃，娃娃不是上海户口，娃娃的户口只能跟着父母的户籍，而不论在某地出生；二不以工作地点定户口。中国约有2.6亿的农民工在北京、广州等地打工,在当地生活了多年,但其中的大部分农民工从户口上说并不是北京、广州人,户籍依然在农民工的家乡。

按照市场经济的要求，人口是最重要的资源，户口应可以自由转移，但是我国由于诸多因素，目前还没有达到户籍自由转移的条件。改革开放后，我国人口流动的渠道增多，尤其在投资、人才引进上人数逐渐增加。例如，上海，就出台了蓝印户口，针对投资者、技术人才给予特殊的户籍政策，享受上海的部分基本公共服务。从户口迁徙特点上看，是有条件的迁徙，这与国际移动制度非常相像。以移民加拿大为例：资产达到160万加元，满足加拿大政府的一些条件，就能移民加拿大。中国有不少富人移民加拿大，并可能迫使加拿大移民政策的改变，但加拿大政府改变的也只是财富的数额，而不是终止投资移民。

国际移民的特点就是“嫌贫爱富”，国内的人口迁徙也有这样的一种倾向，对那些农民工，是一种“召之即来、挥之即去”的态度，所以一些用工地区时有出现“招工慌”现象，如果农民工都是本地人或者定居在他工作的地方，这样的现象将大大减少。

2 户籍制度改革的推力：农村功能减弱

我国的传统户籍制度，将人口限制在农村，但随着城镇化的加速，农村的加快衰败，承担的功能已经大大弱化，将人口限制在农村已经做不到，实际上也没有必要。

2.1 农民已不再为城市发展提供原始积累

我国的经济发展基础较差，缺少外力的强力支持，要发展经济，只有在内部完成资本积累，工业优先农业发展，被牺牲的只能是农业，农村起到了提供经济发展原始积累的重要作用，这也是世界多数国家发展的普遍规律。

第一把是“产品剪刀差”，通过收税、压低农产品价格,在 1952-1997年，政府大约提取农业剩余净值1.27万亿元。第二把是“收入剪刀差”，农民工不享受城市人口拥有的基本公共服务，到2007年，这一项政府大概从农民身上抽取了11.6万亿元以上。第三把是“资本剪刀差”，政府用压低农民土地价格的方式，数年来共从农民身上剥夺不下10万亿元。

但随着政策的转变，这三把“剪刀差”已经大大减小了。2006年，国家全面取消农业税，同时随着农产品流通市场的建立和完善，第一把“剪刀差”已基本消除。随着二代农民工的觉醒，中央对民生问题的关注，有些企业开始主动为农民工购买“五险一金”，第二把“剪刀差”也在逐渐减低。随着农民对征地拆迁的反抗，十八届三中全会也提出集体土地要同权同价，某种程度上已经承认了土地增值大部分要“涨价归农”，相信第三把“剪刀差”不久也将得到更大缓解。

事实上，我国的经济发展已经进入到工业反哺农业的阶段。自2004年以来，国家逐渐加大了对农民的直接补贴，加大了农村基础设施建设的力度，加大了农村科技的投资与对农民的培训。政策上给予农民是“多予”上作加法，在“少取”上作减法。尤其是随着国家财力物力的增强，支农的力度正在加大，把农民限制在农村已经没有必要。

2.2 农村已难担当就业“蓄水池”重任

在我国城镇化与工业化发展过程中，农村一直担当着就业“蓄水池”作用，当经济发展较好时，农村劳动力就快速地转移到城镇成为产业工人，当经济发展不好时，农村劳动力又能回流到农村，不至于影响城市的发展与稳定。建国以来，我国每次爆发经济危机，无不伴随着在城市的人口回流到农村。例如，2008年，由于全球金融危机的冲击，我国经济增长骤然减速，约有7000万农民工返乡；2009年，农民工总量只增加了436万人，我国城镇的社会依然保持稳定，农村就业“蓄水池”作出了重要贡献。

这与我国农民是事实上的“小资产”者有着极大的关系，农民有着土地、林地、宅基地，当城市不需要他们时，他们可以回流到农村从事农业生产。但二代农民工的不种地作为让就业“蓄水池”的作用逐渐减弱。二代农民工赶上了改革开放的好时候，比较早的就可以去城市寻找工作，多年来基本没有种地的经历，加上亲眼目睹一代农民工的辛劳，对农业种植心眼里是鄙视的，加上我国的农村职业培训也缺少农业种植的培训，二代农民工也有不少根本不会种地，即使回流到农村也不是从事农业生产，而是如城市失业工人一样，在家等待机会随时准备奔扑城镇就业。

与城镇失业人口相比，二代农民工回流到农村，不过是生活成本减低了，如果在农村待的时间过长，也可能会再次集聚到城镇，如果经济危机持续过长，既要影响城镇社会的稳定，也要影响到农村的稳定。随着土地确权的展开，农民离开乡土的最后顾虑也将慢慢消除，将农民限制在农村已不再可能。

3 户籍制度改革的拉力：城镇发展需要

户籍制度的改革是国家关注民生的一个重要措施，但是户籍政策要演变成具体的措施并能够落实，中小城镇的发展条件必须转变为对常居人口有实在的需求。

3.1 新型城镇化是“人”的城镇化

近年来，我国的城镇化发展“地”的城镇化明显快于“人”的城镇化，据统计，我国的城镇化按照地的指标，已经达到53.73%，但是按照人口的指标，还只有36%左右。粗放的城镇化发展模式，造成很多社会问题。各城市建成区无序蔓延、热衷于建设新城，追求GDP的增长，结果出现了一批“空城”、“鬼城”的现象，甚至由于空间布局的失误，一些城镇是单纯的房地产型城镇，缺少人口聚集的其他基础和条件，“空城”、“鬼城”将在当地持续较长时间，这形成土地、资金等资源的巨大浪费，人口、资源、环境协调平衡可持续发展等问题和矛盾日益凸显。此后，新型城镇化的概念逐渐被各级政府所接受。

新型城镇化强调“以人为本”，强调对城镇居民享受基本公共服务的尊重。“新型城镇化”的内涵至少包含以下三个方面：第一，有“主人翁”的待遇。新型城镇化强调对在本辖区内的常居人口，不论从事何种职业，每一个社会成员都能均等地享有当地的基本公共服务。第二，有就业的机会。新型城镇化应优化投资环境和创造更多的就业机会，新型城镇化不再仅以城区的工业发展的规模来衡量，而更要着眼于城区的工业发展、服务业发展、甚至现代农业发展带动的就业人口增加以及三大产业的集聚与融合程度。第三，有发展的选择。新型城镇化的核心价值是“以人为本”的，在城镇化推进过程中，要尊重居民的选择，按照经济、政治、文化、社会和生态建设协调发展的要求谋化发展布局。

3.2 人口的增加对中小城镇的发展至关重要

按照城镇化发展的经验，人口具有积聚效应，城镇人口规模小，难以形成人气，城镇化的发展必然面临极大的制约。当前，我国农村已经出现不少“空壳村”的现象，甚至已经出现少量“空壳镇”的现象，人口的增加对中小城镇的发展已经是重要的因素，有专家预测，未来一部分村镇会消亡。随着农村的衰败，部分中小城镇必然也必须要成为就业的重要“蓄水池”，也只有那些有足够人气的城镇才能得到发展。人口向城市群集聚也是后工业化时期各国发展的一般规律。

随着产业的加快转移，部分中小城镇有条件承接较多的劳动密集型产业，对人口的需求也明显增加。但是在我国一些城镇发展的现状，却存在被广为诟病的现象：白天是生产的城市，晚上是座空城，赚钱在一个地方，消费却到了另外一个地方，甚至回到了农村聚居，这非常不利于中小城镇第三产业的发展和就业功能的扩张，不利于进一步吸引人气，如果当地产业发展出现问题，产业很难转型升级，城镇发展就很容易衰败。新型城镇化应该是人口就地的城镇化，户籍制度的改革已势在必行。

在发展中小城镇时，各级政府对重点支持发展的城镇也明确提出了人口数量的要求，一般要达到3-4万人，甚至更多，这也形成了明确的政策导向，只有那些积聚了较多人口的城镇才能得到重点发展，而人口较少或者发展潜力较小的城镇，可能逐渐会出现“空壳化”。青年劳动力和有能力消费的群体会逐步演变成稀缺的资源，这将促使中小城镇政府增加人口流入的动力。

4 中小城镇的发展选择：公共服务竞争

中小城镇的竞争，最终会导致对人口的需求，而增加人口流入，最终会落实到当地能够提供的基本公共服务上来，这也是新型城镇化与传统城镇化在发展手段上的重要区别。

4.1 基本公共服务的差别是吸引人口的最重要因素

我国的大城市具有极大的人口吸引能力，大城市的户口变得很“稀缺”。户籍只是表面现象，背后附加的基本公共服务才是本质。大城市的基本公共服务与中小城镇有着巨大的差别，据专家评估，北京市的户口价值折合约100万人民币、南京市的户口价值折合约50万人民币，如果放开大城市的户口限制，将变得难以管理。

2003年户籍制度的郑州模式就是全面放开了户口限制，宣布取消了“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”的二元户口性质，实行一元制户口管理模式，统称为“郑州居民户口”，结果导致改革的很快破产，城市的基本公共服务变得难以为继。我国大城市比较成功的模式是上海、北京的人才引进模式、成都的城乡统筹模式、中山市的积分入户模式。

观察城市发展，就业环境、社会保障、教育、医疗、住房、环境保护等基本公共服务因素是吸引人口流动的最重要原因。就业是民生之本，大城市集聚人口首先是投资、创业环境相比优越巨大，能够创造更多的就业机会；社会保障水平，是失业人群、困难人群、意外受伤害人群的救星；教育和医疗的质量，是群众关心的焦点问题；在房价高启的情况下，住房也是吸引人口的重要因素；随着人们对生活质量的重视，环境问题变得越来越重要；农民变市民，文化娱乐也变得普及而有市场。

中小城镇的户籍制度改革，需要让在中小城镇工作生活的人都能享受到基本公共服务。对本辖区内的居民，对愿意落户城镇的农民提供城镇户口，对辖区外的居民，可按照国家新型城镇化规划(2014-2020年)的要求，“以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件”，对符合准入要求的外来务工或定居人员，给予享受当地基本公共服务的同等权利。

4.2 中小城镇提升基本公共服务的途径

如何提升基本公共服务水平应成为地方政府的重要选择，但这也需要对干部的考核体系进行调整。我国考核干部过多使用“GDP”指标的方式备受专家质疑，这种考核方式强调了“物”的重要性，而没有考虑到“人”的因素。新型城镇化如果能够以某种方式考核城镇常驻人口的增加，必然引起当地政府提供优质公共服务的积极性。

提升基本公共服务，推动的方式要更多地让“政府发挥引导作用、市场发挥主导作用”，根据具体情况，分轻重缓急，逐步提高。如果能够引入第三方平台是更好的选择。以现在全国推行的邮政便民服务站为例，无论在城市或农村均为地方的基本公共服务提升作出了一定贡献。政府借助第三方平台整合资源，不仅能提升当地基本公共服务的水平，同时又显得比较公开透明，更能让群众认可和接受。

提升基本公共服务，需要建立成本分担机制。基本公共服务的改善需要付出一定的物质代价：有专家评估农民变市民，人均需要付出8万元人民币左右。但中小城镇受制于经济条件以及政策上的约束，提升基本公共服务面临较多实际困难，需要政府、企业、个人各自分担相应的成本和权责，这也是国家新型城镇化规划(2014-2020年)的具体要求。

提升基本公共服务，关键在于创新。当前信息化、存量体制改革将促使我国的经济发生巨大变革，主动作为的政府利用好这两把利器，也将给基本公共服务的提升带来机遇。信息化已经在基本公共服务的各个方面发挥了重要作用，尤其是在就业环境、教育等领域作用突出，在住房等其他领域也有重大创新或发现；在存量体制改革方面，十八届三中全会放松了对集体土地的使用控制，对中小城镇的发展是重大利好，集体土地的探索使用将成为今后提升基本公共服务的重要资金来源。

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