加强乡镇便民服务中心建设和联动的思考与建议

董颖

(富阳市里山镇人民政府，浙江 富阳 311418)

1 研究背景和意义

政府管理的问题，一直是世界各国共同的政治焦点。服务型政府理念是当代政府管理的科学价值取向，在这一理念的支撑下，政府管理模式和行为逻辑都在逐渐转变。2005年3月5日全国人大十届三次会议上，温家宝总理在做政府工作报告时提出，“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。”这是中央政府首次在正式文件中提出建设服务型政府。2007年胡锦涛总书记在党的十七大报告中也明确提出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”

服务型政府基本理论。“服务型政府”是一个具有中国特色的概念，是我国行政管理改革的目标模式，其主要的理论基础是美国学者登哈特夫妇提出的新公共服务理论。所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理念。其核心价值观在于：追求公共利益，奉行服务理念，凸显公民社会的公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，强调民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治。

作为最基层的乡镇政府，承担着直接为广大农民服务的职责。当前，随着农村经济组织化、社会化程度的提高，各类经济、社会组织和农民群众迫切希望政府提供直接服务的前沿窗口，提供脱贫致富和劳务输出的信息服务，提供种养殖的科技服务，需要政府帮助他们解决生产生活中遇到的困难和问题，这就需要我们政府要切实转变职能，寓管理于服务，在完善服务中提升管理水平，让群众在享受政府优质、满意的服务中自觉服从政府管理、支持政府管理。而乡镇便民服务中心的建设，为乡镇政府在管理与服务之间搭建了重要平台，通过整合服务项目和行政资源，提供服务平台，实行政务公开和“一站式”服务，规范办事程序和流程，阳光操作，规范运行，提高行政效率，将有效地推进政府转变职能、强化服务，让群众能够真正公开平等地享受到效能政府、阳光政府提供的优质服务。

2 富阳市便民服务体系总体情况

富阳市便民服务体系建设始于2001年，当时成立了市投资项目集中办理中心，主要提供投资项目审批相关事项的服务；2005年，成立市行政服务中心(市公共资源交易管理委员会办公室)，并新建了办公大楼。目前，36个部门进驻“中心”，设服务窗口79个，集中开展行政服务事项609项。市政府采购、建设工程交易、水利工程交易等公共资源交易活动进“中心”开展集中统一交易。近年来，随着“两集中两到位”改革、权力阳光运行等工作推进，“中心”服务功能进一步强化，服务效能和品质得到有效提升。市行政服务中心成立至今，累计受理771857件，办结765842件，办结率达到99.2%。

富阳市乡镇(街道)便民服务中心，始建于2001年10月至2002年底，全市25个乡镇(街道)都设立了便民服务中心，各行政村基本设立便民服务室，服务内容包括计划生育、经济发展、社会保障、城建土地、综治司法5个大类40余项。2008年和2011年，市委、市政府分别下发文件，出台了加强乡镇(街道)便民服务工作的意见和村级便民服务中心建设的实施意见，进一步健全了便民服务工作领导小组，由乡镇(街道)主要领导挂帅，纪委书记牵头负责，加强对便民服务体系建设的组织领导，同时，落实了便民服务中心负责人和专职全程代理员。随着代办制的推出，乡镇(街道)又建立了投资项目代办服务小组，加大了投资项目的代办力度。近三年来，镇村两级代办各类服务事项数量稳步增长，2010年，乡镇(街道)总计受理51204件，办结50926件，办结率99.46%,村级代办32000件，办结31672件，办结率98.97%。乡镇便民服务工作在优化政务服务、规范行政行为、改善投资环境等方面发挥了积极的作用。

3 当前富阳市乡镇便民中心存在的问题

通过几年来的努力，富阳市绝大多数乡镇便民服务中心规范化建设成效明显，进一步规范了便民服务行为，改进了干部作风，密切了干群关系，优化了发展环境。像办理结婚证、出生医学证明、林权证等事项，都与老百姓的生产生活息息相关，原先因乡镇没有审批权，群众要多次往返于城乡间，甚至要托人找关系，既不方便又增加了经济负担。现在，像建设项目代办、结婚登记、离婚证、公共场所(食品)卫生许可证、出生医学证明、二胎生育证、残疾证、林权证等，由主管部门授权，乡镇便民中心窗口受理后，主管部门通过网络远程审批、电子鉴章，最后由乡镇直接向群众代发相关证件，极大方便了群众办事。

但是，富阳市的乡镇便民服务平台建设因各种原因，其功能有弱化趋势，主要存在如下问题：

3.1 服务资源分散

首先，乡镇便民服务中心隶属当地乡镇人民政府管理，由市纪委监察局牵头主抓，接受市行政服务中心指导，但在乡镇(街道)机构设置中没有把“便民服务中心”纳入编制，给统筹协调和管理服务带来很大不便。其次，各乡镇的工商所、国土所、环保所、司法所等七站八所作为市级业务主管部门的延伸，大多分开办公，且人事、工资关系和调配权、考核权均隶属市级部门直属管理，当地乡镇人民政府对其并无实际有效的管理抓手。再次，近年来，原本属于便民服务范畴内的大社保中心、大平安中心等纷纷自立门户，进一步瓜分了乡镇有限的软硬件资源，削弱了便民服务中心功能。究其原因，是在工作体制上，主管单位、责任单位和乡镇三者之间未能建立起有效的沟通统筹机制，导致各自为政，资源浪费，功能分散弱化。

3.2 长效机制缺失

部分领导对建立便民服务中心意义作用认识不够，没有真正把便民服务中心当成党委、政府诚心服务群众的窗口，而是出于一种应付，导致“中心”进驻事项少，授权力度小，硬件条件差，派驻的工作人员素质能力不高，未能较好地执行 “一门受理、统一登记、统一上报、一门反馈”的运作模式，首问责任制、一次性告知制、服务承诺制等工作制度形同虚设，长效机制缺失，导致群众到了乡镇办事得不到优质服务。

3.3 管理监督滞后

长期以来，由于市行政服务中心对乡镇的管理和考核手段较为缺乏，特别是日常工作管理和监督机制不够完善，往往局限于报表统计、年底巡查、台账查阅等简单形式，对乡镇便民服务工作的促进力度不明显。同时，群众对各便民服务中心监督投诉渠道不畅，“投诉无门”现象依然存在，没有较好地发挥群众的监督作用。由此，各乡镇街道在便民服务工作上的成效仅仅取决于各乡镇政府的重视程度，没有相应的外力予以监督和促进，导致整体工作成效并不明显。

4 加强乡镇便民服务中心工作的对策思考

近年来，“统筹整合、有序高效”是富阳市政府职能转型的核心，大部制的探索更是成效显著。乡镇便民服务中心建设应全力遵从该原则，市行政服务中心要从完善体制机制、强化管理手段和加大服务保障等方面入手，加强建设，充分发挥“中心”在便民服务体系建设中的龙头作用，切实承担起对乡镇村便民服务工作的指导、管理、协调职能。各部门各乡镇要切实做到思想上重视，保障上有力，行动上积极，通过便民服务体系建设，强化政府服务职能，促进社会管理和公共服务有机统一，加快推进城乡统筹，促进社会和谐。现结合富阳市银湖街道成功案例，对如何加强乡镇便民服务中心工作做一梳理和思考。

案例：银湖街道便民服务向村级延伸

银湖街道成立以来，高度重视便民服务向村级延伸，针对各村便民服务中心还存在的服务事项不够丰富、工作机制不够健全等问题，通过村干部轮流值班，提供不下班的便民服务；下放42项全程代理服务事项；利用电子信息化平台，为老百姓提供综合服务等措施，着力打造村级便民服务新模式。银湖街道坑西村妇女主任骆银兰说，坑西村到街道办事处有半个小时的路程，村中一天也只有两趟公交，村民到办事处一趟少说也要花去半天时间，很不方便。在村便民服务中心接受了更多的代办权限后，老百姓只要把资料带到村里，便会有工作人员全程代办。而且，街道层面涉及的老百姓面多量广，办理准生证、宅基地审批等事项时，对村民具体情况不熟悉，很多事项仍然要想村一级核实，代办事项下放权限后，审批关口前移，减少了中间环节，可以说是一举多得。

4.1 健全管理体制，加大统筹力度

要进一步明确乡镇便民服务中心的内涵和外延，在将乡镇人民政府职责范围内的计划生育、经济发展、社会保障、城建土地、综治司法等所有普通群众涉及的政府公共服务统一纳入便民服务中心的基础上，按照“一镇一中心”的原则，有效整合“七站八所”，集中进驻乡镇便民服务中心，接受统一管理。牵头部门和各业务主管部门应建立制度，设立便民服务中心事项和人员的准入准出门槛，并严格把关，保证人员稳定。各乡镇街道要实行“一把手”负责制，从健全体制入手，设置机构，落实编制，成立专门的乡镇便民服务中心，从机构设置、人员定岗、项目进驻、办公场地、代办经费等方面予以保障。

4.2 完善运作机制，力求规范高效

在乡镇便民服务中心建设工作中，应统一对各乡镇街道和站所面向群众提供服务的事项进行一次全面清理，理清“一事一表”信息，通过门户网站、媒体等进行公示，并按照“应进全进、不进为例外”的原则，尽可能促进事项进驻便民服务中心，统一开展服务工作，原承办科室不再进行受理。在业务运作上，按照依法高效原则，乡镇便民服务中心实行“五制”(即办制、限时承诺制、联合办理制、上报办理制和退办答复制)办理制度，并充分汲取市行政服务中心的有效经验，全面实行首问责任制、一次性告知制、上报事项负责办理制及责任追究制等，推行公开服务及预约服务、延时服务、代办服务、上门服务等特色服务。同时，要充分发挥乡镇代办服务小组的作用，凡涉及投资项目审批，应确定全程承办人，加强跟踪服务，确保高效办结。

4.3 探索网上审批，加强三级联动

富阳市网上审批工作推行一年多来，在“规范程序、提高效率、降低成本”等方面取得较好成效。在加强乡镇便民服务工作中，要充分利用现有的网上审批平台，进一步延伸覆盖至乡镇村一级。对于乡镇本级能够审核办结的项目，应以进驻市行政服务中心的各部门审批事项为参考，通过网上设定流程、规定办事时限，全程进网运作，以促进其工作的规范化；对于需要市级职能部门审批，则需将业务受理权限下放至乡镇便民服务中心，使老百姓能就近在各乡镇进行申报，乡镇便民服务中心经过预审或初审后，直接将申报信息和资料通过审批平台上传至市行政服务中心窗口进行审批，审批结果(包括收费发证)最后通过乡镇便民服务中心反馈至办事群众。对于部门直接审批的事项，由乡镇代办服务小组受理，并与市级代办员联动进行全程代办。目前，富阳市计生局的计生审批和规划局的农村宅基地审批等事项，已经通过“网上行政服务中心”建立了“群众申请—乡镇受理—部门办理(乡镇跟踪协办)—乡镇反馈”的运作模式，大大方便群众办事。

4.4 加强业务指导，强化督查考核

为进一步强化市行政服务中心的业务指导和管理考核职能，建议市委市政府把乡镇便民服务工作作为对乡镇的综合考评的重要内容，由市纪委和市行政服务中心联合出台具体考核办法并强化落实。为进一步促进日常管理，应建立全市乡镇便民服务中心年度、季度和月度分级例会制度，出台日常管理和考核办法，每月考核，每季通报，并作为年度考核的主要依据。完善奖惩激励措施，开展示范便民服务中心、人民满意基层站所等评选活动，抓好典型教育宣传工作。在日常管理上，一方面要将各乡镇便民服务大厅接入视屏监控系统，统一接受监管；另一方面要依托网上审批平台延伸，将电子监察系统覆盖乡镇，加强具体业务的违规、超时和收费监察。同时，开通便民服务中心热线电话，发放便民服务联系卡，切实为广大办事群众提供咨询服务和投诉处理。