村务监督委员会与农村党风廉政建设问题探讨——以洱源县乔后镇为例

杨松禄

(云南省社会主义学院，云南 昆明 650031)

规范村务监督委员会建设，切实发挥村务监督委员会作用，是加强村级民主监督、完善村民自治机制、创新农村社会治理的积极探索，是规范村干部行为、加强农村党风廉政建设的有效手段，是推动落实强农惠农政策、维护群众切身利益、密切农村党群干群关系的重要举措。2013年，结合村党总支部换届的时机，洱源县在全县90个村建立了村务监督委员会，形成了县、镇乡、村三级联动的纪检组织网络，把纪检监督触角延伸到每一个村党支部和农村党员，为加强农村基层党风廉政建设、保证新农村建设顺利推进奠定了坚实的基础。乔后镇11各村委会也分别成立了由3名成员组成的村务监督委员会。运行一年多来，乔后镇各村村务监督委员会整体履职良好，在加强农村党风廉政建设中的作用发挥明显，但仍然存在一些亟待解决的突出问题，需要认真研究解决。

一、村务监督委员会在农村党风廉政建设中的重要作用

中共中央纪律检查委员会向党的十八大的工作报告指出：“完善农村集体资金资产资源管理以及村(居)委会集体决策和村民议事等制度，充分发挥村务监督委员会作用。”在现阶段，虽然农村党风廉政建设成效显著，但面临的形势仍然十分严峻。就洱源县而言，省委第五巡视组组长杜敏生代表巡视组向洱源县委班子进行反馈的意见中，就明确提出要高度重视农村基层党风廉政建设。而加强农村党风廉政建设，加强村务监督是关键。因此，关口前移，设立村务监督委员会，把纪委的职能延伸到农村，这对于加强农村党风廉政建设意义重大。

第一，村务监督委员会是履行民主监督职能的重要抓手。民主监督是民主政治的重要内容，也是落实基层民主自治制度的重要手段。现代民主不仅仅是选举民主，更主要的是监督与制约。村委会直接选举是农村基层民主的充分必要条件，在满足了这一条件之后，农村基层民主的核心问题就是是民主监督问题。如果农村基层民主仅仅是初步实现了民主选举，而与之相配套的民主监督还没有实现的话，这种基层民主就不是真正的民主。[1]村务监督委员会植根于农村，出于对村情民意和候选人情况的了解，在村委会选举的监督中，村务监督委员会较之镇纪委、驻村干部有着天然的优势。另一方面，村务监督委员会成立以后，突破了“两委”的限制，变附属关系为平行关系，通过事前参与决策、事中积极参加、事后及时公开的机制，把监督渗透到村级事务管理的方方面面，可以独立有效地履行监督职能。

第二，村务监督委员会是促进科学民主决策的重要力量。科学民主决策的关键在于充分汇集民意。村务监督委员会成员既是监督员，又是信息员、宣传员，是村级科学民主决策的重要力量。一是村务监督委员会成员来源于广大村民之中，掌握着第一手民意信息，可以充分反映村情民意，使决策兼顾公平、主持公道；二是村务监督委员会作为单独的监督机构，可以列席村重要会议，虽然不具备决定权，但能充分了解具体决策产生的依据、背景、实施过程等，并对一些重要决策发表意见建议。三是村务监督委员会对已经决定并公开的事项，可以向村民进行宣传、解释和说明，保证决策得到充分有效的执行。四是当村党(总)支部、村委会在作出的决策违背了村民意愿，损害群众利益，村务监督委员会可通过召开村民代表会议进行表决，推翻原来错误决策，形成更为科学合理的决策，保证群众利益得到切实维护。

第三，村务监督委员会是有效实行民主管理的重要平台。村务监督委员会制度的形成与发展都是建立在村务管理制度化基础之上的，这就决定了村务监督委员会在村务民主管理中的作用。一方面，村务监督委员会组织党员代表、村民代表对党(总)支部、村委会履职和落实有关政策情况进行督促检查，及时反馈并公开检查结果，并提出相应的监督意见和建议，有助于引导村党员干部养成自觉依法办事、民主办事的良好习惯。另一方面，村务监督委员会的设立，扩大了村民有序政治参与的渠道，有助于引导村民积极参与农村公共事务管理，提高村民政治参与的责任感和效能感。

第四，村务监督委员会是农村反腐倡廉建设的重要载体。当前农村反腐倡廉建设形势严峻，少数农村基层干部作风问题十分突出，不作为、以权谋私、拉票贿选、决策不民主、作风简单粗暴的问题不同程度地存在，部分村级财务混乱，用公款吃喝玩乐、请客送礼、挥霍浪费等现象时有发生。这些问题的存在，与我们目前村级治理过程中民主监督的缺失有直接关系。不可否认，镇乡纪委在农村反腐倡廉建设中是发挥了很大作用的，但很多时候往往是鞭长莫及。村务监督委员会的设立，让村干部的权力在公开、透明的环境下运作，实现了对村干部的实质性监督，解决了乡村治理进程中对一些村级干部管理的问题，[2]真正实现了“让权力在阳光下运行”。

第五，村务监督委员会是密切党群干群关系的重要桥梁。目前，制约乡村治理的一个重要因素就是村民的信息不对称问题。村务监督委员会设立后，通过宣传政策、开展监督等方式，及时消除村民因信息不对称引发的猜疑，使党委政府的决策部署、政策措施在农村得到贯彻落实和保证；通过民主听证、走访座谈等途径，使广大村民的合理诉求得到全面反映和上传，[3]充当着乡村“下情上传”和“上情下达”的中介，实际上在党委政府和农民群众之间架起了一座桥梁，建立了一条民意沟通的渠道。

二、乔后镇村务监督委员会建设的实践探索

村务监督委员会成立以来，乔后镇按照省、州、县纪委的工作要求和部署，注重抓基层打基础，积极探索发挥村务监督委员会作用的途径和方法，不断提高村务监督工作实效，取得了较好的实践成效。

(一)乔后镇村务监督委员会组织建设的基本情况

2013年，根据县纪委的要求，乔后镇结合村党总支部、村委会换届的时机，通过村民代表大会选举产生监督委员会的班子。目前，全镇11个村委会都成立了村务监督委员会，监督委员会成员33人，平均年龄47.8岁，年龄最大的67岁，年龄最小的31岁。其中女性2人，大专文化程度1人，高中及中专文化程度5人，其余为初中或小学文化。党员29人，其中2名村务监督委员会主任为非党。担任总支副书记、村支部书记、副书记、总支委员的15人，曾任原纪检小组组长、成员的20人，担任村民小组长的7人，其余为护林员、计生员和党员代表。

村务监督委员会成立以来，全镇以村务监督委员会规范化建设为载体，按照“六个有”标准，即按照“办公有场所、墙上有制度、对外有牌子、监审有公章、工作有记录、待遇有保障”的要求，切实加强村务监督委员会的规划化制度化建设。办公有场所。每个村务监督委员会都落实了相对固定的办公场所，配置了办公桌、椅子、档案柜等必要的办公设备，部分村设置了独立的办公场地。墙上有制度。镇纪委统一规定上墙内容，制定了村务监督委员会各项工作制度。落实了村级财务监督、村务公开监督、村级事务决策监督、工作职责等工作流程，明确四项监督工作的12个关键环节和41项监督职责、权限。明确了村监委对涉及村级管理的重要行政事务、村集体经济活动及其它涉及村民利益的重要事项等均要行使监督，使村务监督由过去侧重“单一理财”变为“全面过问”，村务监督工作更具有针对性。对外有牌子。统一制定了11个村务监督委员会牌子的规格，与村级党组织牌子、村民委员会牌子一起悬挂在村办公楼大门口显著位置；同时在各办公场所悬挂村监会办公室小牌子。监审有公章。废止原民主理财小组等村务监督方面各类印章，统一名称为“乔后镇××村村务监督委员会”，印章规格与村民委员会相同，并由村务监督委员会非主任委员专人保管，各项村务监督活动统一使用该印章。工作有记录。镇纪委统一制作下发《村务监督委员会工作台账》，村务监督委员会每次工作例会、学习活动、监督活动等履职内容都必须认真、如实进行记录，全面准确反映活动情况。经费有保障。在县纪委的支持下，加大公共财政投入力度，采用以奖代补形式，给予村务监督委员会相应的工作经费。明确村务监督委员会主任待遇等同于村党总支副书记、村委会副主任待遇，村务监督委员会成员每月享受100元的工作补贴，目前已经全部落实到位。

(二)乔后镇村务监督委员会重要作用的发挥

评价村务监督委员会作用发挥的情况，关键是看其作用指向的目标及其实现程度。显而易见，村务监督委员会制度作为一项村级民主监督的制度创新，其直接目的在于改变农村中因干部违法乱纪等而导致的混乱现象，加强农村党风廉政建设，促进农村社会的和谐与发展。但是，作为一项村民自治的制度创新和实践，不能简单地以其治理绩效如何为标准，而必须同时兼顾其发展取向，以不偏离村民自治和基层民主发展的基本目标为前提。[4]

从一年多的运行实践来看，乔后镇各村村务监督委员会深受群众拥护支持，也得到各级领导的充分肯定，已经成为基层组织机构的一个重要组成部分。村务监督委员会会在推进基层民主政治建设、加强农村基层党风廉政建设和促进农村社会和谐稳定中产生了积极效应，是一项有利于社会和谐与发展的正效创新和有效实践。

1.完善了村民自治体系，推进了基层民主政治建设。村务监督委员会的建立，在村党组织、村民委员会、村监会和村民之间搭建了一个良性互动的组织系统，形成了村务管理活动决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的权力运行架构，使得村民自治组织机构更加合理、运行更加有序。变单存的财务监督为各项村务监督，变体内监督为体外监督、变事后监督为事前、事中、事后全过程监督，有效地解决了村民不能直接参与自治管理的问题，有力地推进了基层民主政治建设。

2.促进了村干部廉洁履职，深化了农村基层党风廉政建设。村务监督委员会通过对村务决策、村务公开、“三资”管理、项目建设等方面进行全方位的监督，规范了村级权力运行，最大限度地增强了村务工作的透明度，有效地预防和遏制了村干部违纪违法问题的发生，促进了村干部廉洁勤政，真正成为了加强农村基层党风廉政建设的一个有力抓手。

3.密切了党群干群关系，促进了农村社会和谐稳定。村务监督委员会的建立，进一步畅通了群众诉求表达渠道，扩大了农民群众的有序政治参与，农民群众的知情权、参与权、表达权和监督权得到有效保障，真正地在村干部与村民之间架起了一座桥梁，及时地化解了农村各种矛盾和问题，有效减少了因沟通不及时、解释不透彻、相互不信任等引发的干群关系紧张问题，有力地促进了农村社会和谐稳定。村务监督委员会成立以来，全镇越级上访案件、村干部违法乱纪案件明显下降，信访案件办结率达到了100%。

4.营造了法治氛围，促进了依制治村、民主管理行为习惯的养成。村务监督委员会制度的形成与发展都是建立在村务管理制度化基础之上的。从一定意义上说，村务监督委员会制度的建立，逐渐在农村建构起一个能自主运行、自我化解矛盾的村级民主管理闭合系统。[4]总的来说，经过一年多的实践，乔后镇村务监督委员会的村务管理逐渐转向了依制治村、民主管理的轨道，“三委”成员的法制意识明显提高，部分村干部工作作风简单、粗暴的现象有了明显改观，各种歪风习气得到有效遏制，村干部也逐渐养成了“依法办事”、“民主办事”的习惯。

三、乔后镇村务监督委员会建设中反映出的主要问题及原因

虽然乔后镇村务监督委员会在农村党风廉政建设中发挥了积极作用，但毋庸讳言，其制度的运行和实践还是面临一些实际的困难和问题。

(一)乔后镇村务监督委员会作用发挥存在的主要问题

由于运行时间较短，村务监督委员会在开展工作的过程中不可避免地会存在一些问题。镇纪委通过对11个村村务监督委员会工作情况的调查摸底，确实发现存在一些问题：

1.对村务监督委员会的重视程度不够。由于村务监督委员会是一个新生事物，其具体运行时间不长，各村对其认识上有偏差，重视程度不够。从目前情况来看，绝大多数村干部都能认识到村务监督委员会存在的必要性和重要性，相当支持村监会履行职责，但少数村和一些村“两委”干部特别是村主要负责人思想认识上还存在误区，对加强村务监督委员会建设的目的意义认识还不到位，重视不够，对一些新的要求不落实的情况，个别村的村干部还存在“家长”意识，怕被“夺权”，主动接受监督意识不强，导致村务监督委员会工作开展难度较大。另外，有关部门对村务监督委员会的重视程度也不够。比如，在刚刚结束的教育实践活动中，有的村务监督委员会主任由于不是支委委员，连列席集中学习、组织生活的机会都没有，非党的主任就更不用说了。

2.村务监督委员会的定性定位没有细化明确。村务监督委员会的成立，从监督的角度看，其组织与村党总支、村委会是平行机构，业务上由镇纪委进行指导。但事实上一些关系并没有理顺。比如，村务监督委员会与与村纪检员的关系、与村委会的关系、与村民代表大会的关系等还没有明确。现行村务监督委员会主任的待遇与村党总支副书记、村委会副主任的等同，那是不是说村务监督委员会主任是村党总支书记、村委会主任的下属，那对总支书记和村委会主任的监督很大程度上就受到了限制。另外，村务监督委员会主要是进行村务监督，而在书记、村长(主任)“一肩挑”的情况下，党务和政务个别时候不能严格进行区分，如果出现这样的情况，村务监督委员会主任又如何处理与村纪检员的关系。此外，村务监督委员会主任的职责主要是组织监督委员会成员、党员或村民代表对村务进行民主监督，但实际上我们在调查中发现，一些村务监督委员会主任承担了很多本该由村党总支、村委会承担的事务性工作，对于本职工作做的反而不多。

3.村务监督委员会履职不够到位。这主要体现在两个方面。一方面是制度执行不够有力。今年以来，乔后镇先后制定下发了一系列关于村务监督委员会的制度文件，对村务监督委员会的会议事规则、学习培训、工作例会、考核奖惩等制度作了明确规定，但少数村工作还流于形式，制度“写在纸上，说在嘴上，挂在墙上，形同虚设，执行不力”的问题还有发生。另一方面，监督的效果不够理想。部分村务监督委员会不注重工作方法，监督的手段和形式还比较单一，存在不愿监督、不敢监督、不会监督的现象。如少数村务监督委员会监督的事项和重点仍停留在财务监督方面，对村务决策、工程项目、三资管理等尚未开展全方位、全过程监督，存在走过场的情况；个别村监会成员存在患得患失心理，怕真正开展监督会遭受打击报复，不敢大胆开展监督工作，一定程度上影响了监督效果。

(二)制约乔后镇村务监督委员会作用发挥的因素

就乔后镇各村村务监督委员会存在的问题而言，产生问题的原因很多，有的是客观存在的，有的是主观造成的，具体而言主要是以下三个因素：

1.政策因素。目前，云南省各级各地方的村务监督委员会，其运作主要的政策依据是云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《云南省村民委员会选举办法》、省委办公厅、省政府办公厅《关于印发〈云南省村务监督委员会工作规程〉的通知》和《关于云南省村务监督委员会制度实施细则的通知》。虽然这三份文件对村务监督委员会的职责、权限、工作规程等都进行了规定，但对村务监督委员会的定性定位还没有完全明确，对一些实际工作流程还没有细化，地方上也没有出台相应的实施办法或操作细则，导致村务监督委会在开展工作中常常会陷入制度上的困境。另外，一些制度虽然规定了村务监督委员会在村务管理中应尽的职责，即规定村务监督委员会该如何作为，但与此对应的惩诫性制度缺失，即对该委员会成员不作为时应遭受何种惩罚没有明确规定。这种制度的不完整一方面导致村务监督委员会履行职责的压力弱化，产生监督缺位或监督软弱，另一方面出现监督的随意性，导致监督的错位、越位。[5]

2.人员因素。村监会成员综合素质不高，政策法规、业务知识欠缺是导致村务监督委员会作用发挥不充分的一个重要原因。就乔后镇的实际情况而言，监督委员会成员平均年龄47.8岁，年龄结构偏大，其中50岁以上的13人，占到总人数的39.4%。高中以上学历的人数6人，仅占到总人数的18%。性别比例也不协调，女性仅有2人。在33中，懂财会、工程建设管理的人不足10%，大多数政策法规、业务知识欠缺。综合素质高，导致村务监督委员会成员在履行职责时常常感到力不从心。

3.环境因素。环境因素包括两个方面。一个方面是地理和自然环境因素。就乔后镇言，公路沿线的村委会交通便利，村民大都接受过基础教育，视野较开阔，对村务监督委员会的接受和认可程度也较高。像乔后、源安邑、大集、柴坝有一定的集体经济，工程建设项目也相对较多，村务监督委员会履行职责的范围、权限等比较明确。而黑潓江以西的几个村委会，是高寒山区，资源贫瘠，山区百姓生活艰苦，没有任何集体经济，一些扶贫项目基本上由镇上统筹监管，村务监督委员会履行职责的作用就相对较弱。另一个方面是人际关系因素。村务监督委员会成员都是本村产生的，与村干部、村民抬头不见低头见，部分村务监督委员会成员害怕得罪人，对某些有损群众利益的问题，睁只眼闭只眼，存在监督不作为的现象。

四、关于进一步发挥村务监督委员会在农村党风廉政建设中作用的思考

加强村务监督委员会建设，切实发挥其在农村基层党风廉政建设中的作用是当前加强基层民主政治建设的一项重要任务。结合乔后镇村务监督委员会运行中存在的问题及原因分析，现就进一步进一步发挥村务监督委员会在加强农村党风廉政建设中的作用提出几点建议。

(一)提高思想认识，消除对村务监督委员会的思想误区

各级各部门，特别是镇(乡)、村两级要提高对村务监督委员会的重要性认识，要从巩固党的执政基础，发展社会主义民主政治的高度来认识，从建设社会主义新农村、推进党风廉政建设的需要来认识，切实加强村务监督委员会建设。镇(乡)上召开镇(乡)村干部大会、部署涉及各村重大事项的会议，特别是党风廉政建设方面的会议要邀请村务监督委会主任参加，组织各种学习培训、调研考察，村务监督委员会主任要有一定比例。村级重要会议必须要有村务监督委员会主任参加，即便是非党的村务监督委员会主任，村全体党员大会、组织生活会等党的重要会议也要邀请其列席。镇(乡)、村主要负责人要有意识地注重发挥村务监督委员会主任的作用，要在一些重大公开场合，向党员干部、群众阐明村务监督委员会的地位、职责和作用，使村务监督委员会在党员干部和群众中真正立住脚。

(二)加强制度建设，确保村务监督委员会的运行有法可依

希望省级有关部门通过全面摸底调研，制定出台《关于加强村务监督委员会建设的意见》、《村务监督委员会管理办法》等具有指导性的政策文件，给村务监督委员会定性定位，州(市)一级出台相应的有针对性、可操的实施意见或实施细则，对村务监督委员会的权利、义务、工作职责、法律保护、工作制度等进行明确和细化，用制度把村务监督委员会的地位、性质、运行、保障等进行具体化。县、镇(乡)两级结合实际对照实施，确保村务监督委员会的运行有法可依。至于村一级，由于各项制度都是由县、镇(乡)两级根据上级要求制定的，但各村村务监督委员会可以根据实际情况，根据制度要求，建立和完善各项村规民约，利用好大家约定俗成、历代传承的乡规民约，同样可以起到制约监督的作用。

(三)加大监管力度，保证村务监督委员会正常履职

村务监督委员会履行的是监管职能，但对村务监督委员会自身的监管同样重要。通过有效监管，规范村务监督委员会履职的程序、方法，把村监会履职也装进制度的“笼子”，达到村务监督委员会履职到位不越位的目的。应当建立起村务监督委员会的考评激励机制。村民代表会议半年或年度应安排听取村纪检委员和村务监督委员会对村务监督工作情况的汇报，并对监督工作进行评议。村务监督委员会的考评，由镇纪委牵头，与村两委干部的履职考评同步进行，对履行监督到位的给予表彰奖励，对履职监督不到位的建议村民代表大会给予罢免和调整。另外，村纪检委员要加强对村务监督委员会的日常监管，对村务监督委员会监督不到位的应立即进行纠正提醒，对明显有违法性苗头的应立即向村总支书记或村委会主任汇报，同时上报镇纪委。

(四)注重能力提高，建设一支高素质的村务监督队伍

提高队伍的整体素质是一项基础性工作，要把选人用人与培养锻炼结合起来，强化日常管理和监督制约，努力提高队伍的思想素质、业务素质。一要把好推选程序关。村务监督委员会成员由村民会议或村民代表会议推选产生，村民委员会成员及其配偶和直系亲属、村财会人员不得担任村务监督委员会成员，村务监督委员会成员由村民会议或者村民代表会议表决通过。要注意推选那些敢于坚持原则、敢于监督、办事公道，有责任心、有文化、懂政策，对财务知识有一定了解，在村民中有一定威信的人员担任。二要加强对村务监督委员会成员的教育培训。要突出教育培训的重点，在培训对象上重点加强对新进入人员的培训；在培训内容上既要加强思想政治教育和作风教育，[6]尤其是要对村务监督委员会成员加强业务培训，学习掌握权力监督方面的法律法规，明确监督职责，规范监督手段，提高村监委会对村务决策和实施过程的监督水平和实效。要加强对村务监督委员会成员的实践锻炼，通过参加专项检查、调研考察等方式在实践中锻炼干部，促进干部的全面发展。

(五)强化保障机制，促进村务监督委员会健康发展

作为一种新生事物，没有坚强有力的保障机制，村务监督委员会很难顺利开展工作。一要强化权益保障机制，确保村务监督委员会有职有权。要通过制度规定，确保村务监督委员会有权按规定的方式和方法对村财务账单进行审查和审核；有权列席涉及群众利益的重要村务会议；有权建议村委会就有关问题召开村民代表会议；有权对不按村务管理制度规定作出的决定或决策提出废止建议；有权以书面形式建议村委会进行听证；有权参与上级组织对村两委成员进行年终述职考评；有权提出召开村民代表会议启动罢免村委会成员程序的建议等。[7]二要强化物质保障机制。村务监督委员会应当像村两委一样，有专门的办公经费，设置专门的办公场所，购置专门的办公设备。监督委员会成员享有与村两委班子成员同样的工作补贴。作为与村“两委”平行的机构，村务监督委员会主任的工资目前与村“两委”副职等同，应在条件成熟的情况下享受村“两委”正职的待遇。三要强化退出保障机制。村务监督委员会成员由于年龄或其它方面的原因需要卸职，应保证其卸职后的政治和生活待遇。县、镇(乡)纪委要强化检查指导，尤其要加强对保障制度、工作制度落实情况的监督检查，协调落实办公场所和办公经费等，确保充分发挥监委会职能作用，提高农村基层党风廉政建设水平。

参考文献：

[1]马宝成.民主监督：农村基层民主的新生长点[J].国家行政学院学报,2011(6).

[2]庄佳伟.乡村治理中村务监督委员会的廉政功能及其优化机制[J].经济研究导刊,2014(19).

[3]张丽,余勤,莫南.“村监会”：基层民主监督的新路.浙江人大[J].2011(5).

[4]卢福营,江玲雅.村级民主监督制度创新的动力与成效——基于后陈村村务监督委员会制度的调查与分析[J].浙江社会科学,2010(2).

[5]郑琴菊.权力监督视角下的村务监督委员会研究[A].改革开放三十年与中国特色社会主义在浙江的实践理论研讨会,2008-9-12.

[6]梁建军.村民监督委员会:保障村级民主监督促进农村和谐稳定[N].延安日报,2011-07-20(02).

[7]汤渊妍.当前中国村民自治研究[D].上海交通大学,2009-05-30.