麻黄草管理与控制解析

倪玉霞，刘爱娇

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

麻黄草管理与控制解析

倪玉霞，刘爱娇

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

近年来，随着国际毒潮泛滥，合成类的新型毒品被滥用的现象越来越严重，作为制造新型毒品原料的易制毒化学品管理，越来越受到各国政府的重视。如何加强麻黄草种植管控已经成为当前禁毒执法部门的一个重要难题。本文从一非法贩运麻黄草案件入手，分析了麻黄草的生物化学属性，综述了当前我国关于麻黄草监管的法律法规，根据禁毒执法工作的实际情况，通过对麻黄草种植管控问题的特点及原因分析，提出关于打击麻黄草种植管控问题的对策和建议。

麻黄草;制毒;禁毒工作

2013年11月25日，甘肃省定西市陇西县公安局破获一起利用麻黄草非法制造制毒物品的特大案件，抓获犯罪嫌疑人4名，缴获麻黄碱31.425千克、麻黄草 330.87吨、麻黄浸膏13.08千克，化学制剂及生产设备一批，交通工具轿车一辆①张慧雅，定西警方破获甘肃省首例利用麻黄草非法制造毒品，甘肃法制报．2013．6．26。据悉，这是甘肃省首例用麻黄草制毒的案件，同时，也是继2005年6月在安徽全国发现首例麻黄草制造毒品案 (查获麻黄草10吨)、2011年11月贵州麻黄草制造毒品案(查获麻黄草26吨)后又一骇人制毒案。

2012年，关于麻黄草犯罪的情况比较突出，全国缴获麻黄草量和破获涉麻黄草犯罪案件数大大增加，同比2009年增长了10.28倍和4.75倍，最高人民法院会同最高人民检察院、公安部、农业部、国家食品药品监督管理总局日前制发《关于进一步加强麻黄草管理严厉打击非法买卖麻黄草等违法犯罪活动的通知》。这一文件加大了对麻黄草的管控，也明确了涉及麻黄草制毒的刑罚适用。尽管如此，在暴利面前，利用麻黄草原植物进行制毒，仍然成为当前毒品犯罪的新动向。因此加强麻黄草管控，加大利用麻黄草制造毒品打击力度必须引起社会各界的高度重视。

一、麻黄草概述

麻黄草，一种生长在戈壁滩上的特有植物，只有细细的茎秆，没有叶片。它的地下根可深达七米，牢牢的固住泥土，只要一次充足的补水，它们可以在零降雨的情况下生存六个月。还有另外一种功用才是它真正的价值体现，从麻黄草的茎秆里可以提炼出一种化学物质——麻黄碱，它就是制造头号毒品——冰毒所必需的原料。

(一)麻黄草生物学特征

麻黄草呈半灌木、亚灌木、灌木或草本状，茎匍匐或直立，分枝多，一般是雌雄异株，少有同株②姜周玲，吴德康，唐于平等．麻黄中化学成分研究进展．南京中医药大学学报．2008．。

经化学试验分析，麻黄草中含有维生素、麻黄硷、氨基酸、利尿素和多种微量元素及挥发油。麻黄草的化学成分有多种类型，主要包括挥发油类、生物碱类、黄酮类、糖类、氨基酸及矿质元素类等③刘运东，齐妍婷，邱远金．麻黄属的地理分布与起源演化．干旱区资源与环境．2009．。其中所含生物碱类中麻黄碱的含量最高，此类成分是麻黄草所具有医用价值及制造毒品的最有效成分，现在已知检测出的有十多种麻黄碱，但是在不同种类麻黄草中其含量从百分之一至百分之三不等④白可喻，戎郁萍，徐斌．甘草和麻黄资源的生物多样性价值和保护．中国农业资源与区划．2009．。

对动物进行麻黄草试验，显示其具有升高血压、舒张平滑肌的作用，另有加速代谢、发汗功能。麻黄草不同部位功效也有所不同，麻黄根服用后可止汗，服用麻黄果能促进眼睛复明。

食麻黄草有导致中枢神经兴奋麻黄碱，是一种兴奋药，服用之后，会产生一定的幻觉，有飘飘欲仙的感觉，常吃易成瘾，运动员忌用①马勇，徐暾海，徐海燕．麻黄研究进展．吉林中医药．2008．。早在4000年前的巴音郭楞地区的罗布人所追寻的“仙丹”就是主要以麻黄草为药物，其产生幻觉的特性也成为受到了汉代方士的青睐。这在后来的考古工作中得到了印证:考古学家在楼兰古墓葬中发现有麻黄枝;70年代，我国考古学家在罗布泊地区挖掘了47座古墓中无一例外，墓主人身边都赔葬1包麻黄枝。

(二)麻黄草资源现状

麻黄草适宜于温凉、干燥的气候环境，属旱生植物，耐旱性强，较耐贫瘠，麻黄草属现存约67种，中国有15种及2变种1变型，约占全世界麻黄属植物总数的百分之五十，主要分布在我国北方地区，其地理分布主要受降水的制约，多集中分布于年湿润度零点三八以下，降水量三百五十毫米以下的干旱、半干旱地区。麻黄草主要分布于甘肃、新疆、内蒙古;木贼麻黄主要分布于陕西西部、内蒙古、河北、山西、青海、甘肃、新疆;中麻黄主要分布于吉林、辽宁、内蒙古、河北、山东、山西、陕西、青海、甘肃、新疆等地②曹瑞，马虹，朱宗元．内蒙古麻黄资源的利用现状及其保护．中草药．2004．。

全球天然麻黄草的最大产地就是中国，同时我国也是世界上主要生产麻黄碱的国家③。随着制药业的发展，世界各国对麻黄草的需求持续增加。当前，需要消耗二百至三百吨的麻黄草才能生产一吨麻黄碱，每公顷土地可以生产麻黄草15吨左右，就目前的生产技术来看，一个年产二十五吨麻黄碱的生产企业，每年约需五百公顷的土地来种植麻黄草。这巨大的耗费，使得长期以来，采收野生资源成为麻黄草加工所依赖的主要原料，这对天然的植被造成严重破坏。近几年，我国在全国范围内启动天然林保护工程。其中一项工程就是禁止滥挖发菜、甘草、麻黄草等固沙植物，现在人们正利用各种各样的方法如化学合成、组织培养、转基因微生物发酵、生物转化法等开发麻黄草资源。生物转化法除了成本有待降低外，具有转化率高、速度快、得到的产品纯度高等优点，显然，利用生物技术开发麻黄资源将是未来的发展方向。

(三)麻黄草资源的多元价值

同时麻黄草还具有多重重要的价值，主要有以下几个方面:

1．药用价值:麻黄草自古就被用来制作药材，很多中药药方中均有此物，除了药物价值外，麻黄草也是提取麻黄碱的主要天然原料，其中含有大量的麻黄碱和伪麻黄碱，两者被广泛地用于拟肾上腺素药物的多种制剂中。能够制成药剂使用的麻黄草主要有草麻黄、中麻黄和木贼麻黄。麻黄草稍苦、味辛、性温，具有归肺、疏通膀胱经功效，还具有利水消肿、清肺止咳、平喘的功能。用于，风水浮肿、风寒感冒，胸闷喘咳，支气管哮喘。在畜牧上麻黄草可提高牲畜的抗病能力。以麻黄碱为主的制剂在国外还有减肥剂、营养补充剂等。

2．生态价值:麻黄草因具有耐旱、耐寒、耐沙埋、耐贫瘠等良好地特性而成为在我国荒漠旱生植物中最重要的固沙植物之一。麻黄草根系发达，盘根较大，分蘖能力强，伸出的地上枝叶部分可以增加地表覆盖度，多生长在沙丘黄土丘陵，在保护草场、防止水土流失、改善沙地生态环境等方面，具有其特殊的天然的防固作用。专项研究显示，在有麻黄草分布的沙丘地段，可提高百分之三十二的植被总覆盖度，并且，麻黄草也是珍贵的水土保持植物④。

3．饲用价值:麻黄草还可用于饲养动物，从其所含粗蛋白和粗脂肪归属来看，可归类于中等牧草类型。由于麻黄植物的上芽及枝条即使是在冬日，也能保持良好的状态从而呈现绿色，所以使其成为草原牲畜冬季采食的主要牧草。同时，麻黄草多生长于荒漠或者半荒漠的草场上，常与红柳、蒿子、琵琶柴、假木贼、木旋花、裸果木等植物构成春秋草场，又成为是春、秋季节牲畜转场的主要放牧草种之一。此外，工厂中提取过麻黄碱碱的草渣，也可作为牧草稀少时，尤其是在冬、春季节牧草青黄不接时，可以在饲料中加入，和其他饲料混用以增加饲料来源。

二、我国法律法规对于麻黄草的管理归制

麻黄草具有多元的有效价值利用，我国对于麻黄草的管制主要基于以下两个方面。

(一)基于保护生态环境方面的相关法律法规

国家重点保护管理的草原野生植物主要有麻黄草和甘草，二者具有重要的药用和经济价值，尤其在保护草原生态环境，防止沙漠化方面起着重要作用。但近几年，受到利益的驱使，部分地方在草原上滥割麻黄草现象十分突出及严重，特别是采取掠夺式采割方法，违背了麻黄草的生物学特性，导致麻黄草面积和贮量锐减，并且致使草原沙化、退化，使物种处于濒危境地，严重破坏了生态环境。为了加强麻黄草、甘草野生资源保护管理，保护生态环境，制止乱采滥挖麻黄草和甘草，合理利用麻黄草、甘草资源，保障市场供应，根据《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》(国发〔2000〕13号)，制订了甘草麻黄草专营和许可证管理办法。为了草原资源永续利用，防止麻黄草流入不法渠道坑害百姓，我国现已颁布实施了《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《甘草和麻黄草采集管理办法》(农业部第1号令)、《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区草原野生植物采集收购管理办》等相关法律法规。但在目前的形势下，我国制定实施的关于麻黄草的法律法规仅限于草原植物保护方面，缺乏专门的法律法规去管制麻黄草的种植、销售及利用。

(二)基于提炼麻黄碱制毒方面的相关法律法规

麻黄草中含有的麻黄碱有显著的中枢兴奋作用。麻黄碱是从植物麻黄草中提取的生物碱，又称麻黄碱，是制造冰毒的前体，冰毒是国际上滥用最严重的中枢兴奋剂之一。近年来，随着国内毒品形势的不断变化，合成毒品在很多地方已经超过传统毒品而成为毒品犯罪的主要种类，例如云南省自2010年起缴获的冰毒量就已经超过了传统毒品海洛因，所以我国加大了对麻黄碱类制毒物品及其复方制剂管控力度，国家药品监督管理局及时出台了《麻黄碱管理办法》，从麻黄碱的生产、购销到出口都有了严格的规定，违反规定者将被追究法律责任。从法律规制上看，我国一直在逐步完善管制麻黄碱的法规，目前我国是世界上对麻黄碱管控最为苛刻的国家之一。但是，从麻黄草原植物中加工提炼麻黄碱类物质从而制造出冰毒的问题日益突出，目前，麻黄草已经成为我国加工制造甲基苯丙胺类毒品的又一主要原料。根据《中华人民共和国刑法》、《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》 (国发〔2000〕13号)等相关规定，进一步加强麻黄草监督管理，更加有效地实施打击非法买卖麻黄草等违法犯罪活动，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、农业部、国家食品药品监督管理总局发出《关于进一步加强麻黄草管理严厉打击非法买卖麻黄草等违法犯罪活动的通知》 (公通字〔2013〕16号)，这一文件强化了对麻黄草的行政监管，明确了涉麻黄草犯罪案件的法律适用。主要有:依照刑法第347条的规定，规定为以制造毒品为目的，采挖、收购麻黄草的，以制造毒品罪定罪处罚;依照刑法第350条第1款、第3款的规定，采挖、收购麻黄草以提取麻黄碱类制毒物品后进行走私或者非法贩卖为目的，涉案麻黄草所含的麻黄碱类制毒物品达到相应定罪数量标准的，分别以走私制毒物品罪、非法买卖制毒物品罪定罪处罚;明知他人制造毒品或者走私、非法买卖制毒物品，向其提供麻黄草或者提供运输、储存麻黄草等帮助的，分别以制造毒品罪、走私制毒物品罪、非法买卖制毒物品罪的共犯论处。该《通知》细化了涉及麻黄草犯罪的各类行为，使各职能部门更加明确职责和工作定位，形成各司其职、齐抓共管的局面，不仅体现在行政管控方面，还体现在刑罚惩治方面，更加有助于防止麻黄草流入非法渠道，更加有效实施打击涉麻黄草违法犯罪活动，从源头上遏制利用麻黄草制毒等犯罪的蔓延趋势。

三、加强麻黄草管控的思考

(一)当前麻黄草成为毒品犯罪对象的现状

1．麻黄草成为当前制造毒品犯罪的新动向。随着合成毒品犯罪日益增多，犯罪形势也具有了新的发展变化，麻黄草是药材，同时也是制造冰毒的原料。加之对其的监管还属于较新产生的问题，所以目前制造毒品犯罪的新动向之一就是从麻黄草原植物中加工提炼麻黄碱类物质从而制造出冰毒，当前此类犯罪呈蔓延趋势，无论是在种植地西北地区还是在贩毒严峻的东南和中部地区，均发现了此类犯罪案件，且涉案数量特别巨大。2012年，全国共破获麻黄草制毒案件46起、缴获麻黄草数量达到964.4吨，与2011年相比，案件上升了91.7%、缴获数量上升高达115.5%。

2．对麻黄碱的监管加大使得毒品犯罪转向麻黄草。近两年，由于国家对易制毒化学品特别是对麻黄碱及复方制剂的严格管制，使制毒犯罪分子把目光转向麻黄草，通过非法提炼麻黄碱获得制毒原料。由于近年来我国禁止自由买卖麻黄草，造成麻黄草收购价格大幅上涨。制毒获取的暴利不断刺激不法人员通过各种非法渠道大量购买麻黄草，飞涨的价格严重扰乱了麻黄草市场，2009年至2011年，麻黄草收购价格总体平稳，维持在每公斤1.2元至1.5元之间，最高没有突破3元。2012年9、10月开始，麻黄草价格上升到每公斤8至10元，部分地区麻黄草最高价格高达每公斤高达13元。使部分药企因麻黄草收购价格过高，无法承受而先后停产。受利益的驱动，许多农户在未经任何批准的情况下进行大面积采挖、割取野生麻黄草的行为，导致被采挖区域沙地裸露，生态环境遭到严重破坏，还有少部分居民在未办理任何审批手续的前提下自家设立收购麻黄草的地点。一些不法分子为牟取高额利润铤而走险收购麻黄草流入制毒渠道，一些合法客商在不知情的情况下被贩毒分子骗购套购麻黄草。

(二)当前我国对麻黄草管制存在的困难

对于禁毒部门而言，打击非法买卖麻黄草活动有不少难度。麻黄草涉及公安、农业、食药监督管理等多部门的管理，打击非法买卖麻黄草等违法犯罪行为需多部门联合作战。并且，因为难以明确麻黄草是否为制毒所用，往往需要警方花更多的时间和警力在全国范围内侦查案件。存在的困难主要有以下几点:

1．麻黄草作为制毒原料的特性。麻黄草既是毒品也是药品，在我国部分地区属合法种植，这就使得不法分子有空可钻。且黄草提取麻黄碱设备简单，制作场地狭小，便于隐藏，增加了警方的搜查难度。

2．禁毒教育的疏忽。禁毒教育覆盖面不够大，特别一些偏远农牧区开展有规模的禁毒宣传工作难度较大，当地群众揭发毒品犯罪和禁毒意识淡薄。部分地区开展宣传活动只讲规模，不注重广大群众的接受能力，宣传效果不好。禁毒教育的内容没有因为形势的改变而增加，只注重对毒品成品的介绍而鲜有针对易制毒化学品的介绍和宣传。收购客户对麻黄草的认知意识薄弱。加之麻黄草收购客户文化水平、科技素质不高对麻黄草能制“毒”的危害性、严重性缺乏了解，在收购、储存、运输、销售过程中缺乏技术性，再加上手续不健全，在一定程度上留有隐患。

3．管控方面存在的问题。现我国虽有禁止自由买卖麻黄草的相关规定，但相关部门管理不到位，使得麻黄草流入不法途径。首先，各禁毒部门之间及各不同行业成员单位之间禁毒协作还没有充分发挥出来，各自为战，单打独斗情况仍然存在，在一定程度上制约着禁种铲毒工作的向前发展。其次，公安民警日常警务较重，往往一人身兼数职，很难抽出专门时间开展易制毒化学品收购运输检查等管理工作。从目前易制毒化学品管理工作情况来看，禁毒部门所开展此项工作仅局限于在集中发放麻黄草时开展突击性检查，日常监督管理不到位。最后，政府工作人员以及各部门领导的观念落后，没有意识到麻黄草种植所带来的社会危害，以及对麻黄草种植管控的管理的迫切性，并且对禁毒工作的重要性缺乏理性的认识。政府匮乏相对监管，违规储存、保管麻黄草现象仍存在。

四、麻黄草种植管制工作的对策和建议

(一)提高思想认识，建好协调机构

继《关于进一步加强麻黄草管理严厉打击非法买卖麻黄草等违法犯罪活动的通知》(公通字〔2013〕16号)出台后，各地都制定了关于加强涉及麻黄草企业的监管工作。在此期间，一方面要提高对麻黄草收购运输管理重要性的认识，要大力宣传相关文件及规定，使农户和企业进一步提高对麻黄草管理工作重要性、必要性的认识。另一方面建好协调机构，明确责任，层层签订责任书，强化管理。坚持党委、政府统一领导原则。禁毒部门要积极主动地向党委、政府汇报当前禁种工作面临的形势，争取党委、政府在人、财、物方面的支持，从而进一步动员和组织各成员单位齐抓共管，全方位开展禁种铲毒工作，确保该项工作能够取得实效。

(二)严格遵守程序，规范审批流程

更进一步加强易制毒品化学品审批工作，首先收购麻黄草企业 (或个人)必须经过禁毒部门备案后才可以销售麻黄草。其次收购麻黄草企业和个人应向禁毒部门如实提供备案材料。三是经禁毒部门审核同意后向收购企业 (或个人)发放调运证外运麻黄草。只有这样才能制止麻黄草的偷运、倒卖。实行“谁主管谁负责”和“属地管理”原则，将禁种铲毒工作纳入社会治安综合治理工作中，与其同部署、同检查、同落实、同考核。坚持严明禁毒责任制的原则。要严格落实禁毒责任制，按照禁毒办与各地签订的《责任状》规定，对表现突出地区 (乡镇)、单位、部门及个人给予表彰奖励;对工作不主动、不负责任，造成消极影响和后果的予以通报批评或处罚。

(三)加强源头控制，建立动态管控

麻黄草无论从收购、储存、运输、销售，在任何环节出现漏洞，都有可能对社会造成危害。应由政府牵头积极与麻黄草提供厂家联系合作在全旗建立销售点，一是杜绝麻黄草流入非法渠道;二是可以实现麻黄草的全程动态监控工作。所有麻黄草收购企业 (或个人)个人如果发现贮藏中的麻黄草被盗现象及时与公安部门联系。坚持因地制宜、求真务实原则。各地禁毒工作领导小组在总结以往禁种铲毒工作经验的基础上，认真分析、研究当地毒情形势，因地制宜，有重点、有目标地制定禁种铲毒工作实施方案，以求真务实的精神、扎扎实实地开展好禁种铲毒各阶段工作。

(四)开展清理整顿，查处非法行为

针对非法使用麻黄草情况发生，建议适时开展麻黄草进行清理整顿，采取清理登记、审核资质、收购运输检查、业务培训等有效措施，重点解决部分麻黄草农用户储存条件简陋、收购运输管理制度完善、收购运输防范措施不落实、无证购买、无证运输易制毒化学品等问题。各成员单位各司其职、各负其责原则。禁毒办要协调各成员单位，特别是要动员和组织林业、农业等相关部门支持配合、各负其责，充分发挥各自的职能作用，形成整体铲毒工作合力。坚持打击与教育相结合原则。在保证能够铲除麻黄草的前提下，强化侦查措施，力争抓获一批种毒违法犯罪分子，以典型案例来教育广大群众。

(五)增强法制管理，着眼长效机制

在摸排的过程中，对每一个收购麻黄草的企业 (群体)或个人进行如何在经营过程中做到“资源保护”“防毒”宣传，并将有关规定传达到各个麻黄草收购企业 (群体)和个人。坚持一手抓宣传一手抓铲毒原则。在铲毒期间，禁毒部门要以宣传为先导，边踏查、边宣传，把铲毒行动与禁毒宣传工作紧密结合，以宣传来推动铲毒工作的顺利进行。各相关部门相互沟通、齐抓共管，增加信息互补，形成长效机制。通过当地电视、报刊等媒体广泛宣传麻黄草的管理规定，禁止采集麻黄草时破坏草原、防止麻黄草流入非法制毒厂家，切实提高人民群众对麻黄草的认知，并加大监督力度。

(云南警官学院本科2012级社会工作专业学生任婉湄、段松厚对本文亦有贡献)

(责任编辑 梁晋云)

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1672—6057(2014)04－42－05

2014－05－10

倪玉霞，女，云南警官学院禁毒学院讲师，西安交通大学2013级公共管理专业博士研究生，研究方向为禁毒公共政策与管理。刘爱娇，女，云南警官学院科技处讲师，研究方向为刑事法学与侦查学。