拉萨市新型城镇化过程中人口管理的新思考

胡洁

（西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨 850000）

拉萨市新型城镇化过程中人口管理的新思考

胡洁

（西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨 850000）

拉萨市地处青藏高原，经济发展受历史、地理等因素影响，较内地省市略显滞后，导致城镇化发展水平也受一定制约。近年来，西藏在自身的不断努力和内地省市的大力援助下，经济得到了快速发展，城镇化提上议事日程，预计到2015年，拉萨市的城镇化水平将达到62%左右。在新型城镇化的发展过程中，人口管理问题是一个亟待解决的问题。文章从拉萨市新型城镇化发展着手，分析探讨拉萨市新型城镇化过程中人口管理的相关问题，并提出相应的解决对策。

拉萨市；新型城镇化；人口管理

早期的城镇化是农村人口向城市聚集的过程，而新型城镇化的发展是坚持以人为本，城乡统筹、协调发展，主要表现为产城互动、节约集约、生态宜居的大城市、小城镇、新农村的城乡一体的协调发展。其核心是在不牺牲农业、农民利益，不危及粮食生产安全、不破坏生态环境的前提下，着眼农民，涵盖农村，实现城乡公共服务均等化和基础设施一体化的共同富裕。[1]

拉萨市的城镇化发展较早，但速度慢、水平低。本世纪初，拉萨市的城镇化率为29.3%。[2]随着国家西部大开发战略的实施，拉萨市的城镇化率在2012年达到37.8%，城镇人口超过农牧区人口，人口向城镇聚集。但由于农牧民受自身各方面素质限制、就业竞争力弱，加之拉萨市二、三产业发展规模小，造成农牧民转移就业空间小、流动人口比重增加。城市社会保障体制不健全、人口总量增加、公共资源短缺等，成为拉萨市新型城镇化过程中人口管理必须面对和解决的问题。

一、拉萨市人口基本情况概述

（一）拉萨市人口的地理分布

拉萨市域总面积近3万平方千米，辖7县1区，即堆龙德庆县、当雄县、尼木县、曲水县、林周县、达孜县、墨竹工卡县和城关区。从第六次全国人口普查数据可以看出（见图1），拉萨市人口主要集中在城关区，因此人口管理的重点应放在城关区。只有抓住了这个最主要的方向，才能不断改善拉萨市人口管理现状，准确掌握拉萨市人口特征，找到一条适合拉萨市人口管理的途径。

图1 拉萨市人口的地理分布

（二）拉萨市人口的民族构成

在拉萨市人口的民族构成中，藏族占主体地位，汉族次之（见图2）。这意味着在人口管理过程中应当注意尊重藏族的民族习惯和宗教信仰，协调藏族与其他民族的关系，进而构建健康、和谐的城市社会关系，创造和谐的城市文化氛围。

（三）拉萨市的流动人口

图2 拉萨市人口的民族构成

随着拉萨市经济的发展，出现了一个突显的人口现象，这就是规模庞大且不断增长的流动人口。尤其自青藏铁路开通以来，流动人口规模更呈急剧膨胀之势。拉萨市流动人口来源多元化，成为人口及经济吸引中心，经济发展前景更趋广阔。在笔者随机访问的346人中，计划在拉萨市居住不到1年的占6.07%，计划居住1-2年的占17.92%，计划居住3-5年的占15.02%，计划常住定居的占6.65%，表示不确定居留时间的占54.34%。由于大多数人不愿意或者没有确定长时间待在拉萨市，这给拉萨市人口管理造成一定困难，即无法确定这部分人的居住地以及想要在拉萨市从事何种工作，同时也给拉萨市人口管理提出了新的问题和挑战。只有不断地创新管理理念，采用科学管理方法，才能保证拉萨市的繁荣和稳定。

二、拉萨市新型城镇化过程中人口管理存在的问题

（一）管理体制不完善，难以适应当前复杂的人口管理局面

人口管理工作涉及公安、卫生、教育、工商、社会保障等部门，尤其在城镇化过程中，农业户口向城镇户口转变，农牧业从业者向非农牧行业转移等问题需要各部门密切合作才能完成。但是在实际工作中，各部门管理层次不齐，管理衔接不紧密，即所谓的“各管一段”，又有“共管一段”所造成的重复管理、责任不清等问题。目前，在拉萨市新型城镇化发展过程中，人口管理的主角仍以公安系统为主。综合执法、齐抓共管的工作合力尚未形成，单靠公安系统，很难做好当前复杂的人口管理工作。

（二）重管控、轻服务的管理理念难以满足新型城镇化过程中的人口管理的新要求

拉萨市是我国反分裂斗争的前沿阵地，以公安系统为主的人口管理主体，既要防范反华势力和分裂主义，又要打击辖区内的犯罪行为，还要做好人口管理的相关工作，尤其在新型城镇化过程中人口管理是以服务为主，才能做到人口的合理、有序流动。但这些年公安系统的工作重点主要放在防范分裂势力及打击辖区内犯罪行为上，以至于忽视了对新型城镇化过程中人口管理的服务。

（三）传统的管理模式难以适应人口从静态向动态的转变

传统的人口管理模式是主要以家庭、单位为坐标的静态管理模式，即人口和户籍高度合一，户籍不能随人口流动，而在现代市场经济体制下，资源优化配置的前提条件是生产要素的流动。随着城镇化过程的不断深入，流动人口数量增加且流向不确定使静态的人口管理模式难以适应新型城镇化发展过程中对人口管理的新要求。与此同时，流动人口在拉萨市获取一定财富后便离开，造成财富积累和消费分离、财富创造和享受分离，而新型城镇化发展中的“生态宜居”，不仅仅包括自然生态环境的宜居，更包括社会生态环境的宜居，其核心是要留得住人才，使其享有享受其创造的财富的权力。

（四）公共资源供给有限与公共服务需求迅速膨胀之间的矛盾突出

拉萨市在新型城镇化过程中一直在努力推进基本公共服务均等化，扩大受益面，但由于禀赋有限，公共资源的提供无法满足城镇人口越来越大的需求，土地、水、环境、基础设施、能源等公共资源短缺问题暴露无遗，流动人口的住房、子女教育、医疗保障等资源也存在一些问题。这对公共服务带来了巨大压力，对现有城市管理体制和社会发展福利体制造成了很大冲击，加大了城市人口综合调控管理工作的难度。

（五）户籍制度限制，导致人口管理边界困境

在新型城镇化过程中，人口管理边界问题尤为突出。如果以户籍人口为边界，则管理范围小，不能满足外来人口管理的需求，也不符合新型城镇化建设的和谐发展要求，甚至连维持社会稳定的基本要求都难以满足。长期以来，思维定势是影响户籍改革进程的一个重要因素，不论是政府的决策层还是学术界，相当数量的人总是担心户籍制度改革会导致人口大量流向城市。实际上，人口迁移和流动是由不同区域的就业条件和迁移者的价值取向决定的，社会经济发展到一定程度，一味控制人口迁入城市，未必是明智之举。那么，如何突破现行的户籍制度限制，如何定制人口管理边界？比如人口管理边界扩大到什么范围？户籍制度如何与新的人口管理边界衔接等都是拉萨市人口管理工作中亟待解决的问题。

（六）由于农牧民自身素质限制，转移就业困难

一方面，由于西藏过去教育资源贫乏，造成老一代农牧民的文化素质普遍较低、缺乏技能，对新事物的接受能力差、认知程度低，加之想学没地方学、想学没钱学的情况普遍，使得这部分农牧民转移就业可选择空间小，只能选择对文化素质、技术技能要求低的工作，大大限制了他们向非农牧行业的转移。另一方面，新生代农牧民虽然受教育程度较高，具备一定技术技能，但工作耐受力低、社会适应能力差，对职业、生活的高期望，以及自我认知程度高、急切渴望社会承认的心态严重等因素，制约了他们向非农牧转移就业。然而，拉萨市新型城镇化过程就是农牧民向非农牧行业转移。因此，由于农牧民自身素质限制，实现转移就业困难是新型城镇化过程中人口管理不可忽视的问题。

三、相关对策

随着经济社会的发展，拉萨市的人口规模在不断扩大，如何引导人口合理分布和流动，增强城市人口管理工作，是推进拉萨市新型城镇化进程的重要内容，也是统筹城乡、区域发展的关键环节。为此，要积极稳妥地推进新型城镇化建设，加快提升城镇人口管理工作的水平，最终实现人口数量、素质、结构的协调发展，人口与资源、环境、经济、社会的可持续发展。

（—）人口管理体制：以政府为主导，发挥非政府组织的作用

为了实现人口管理与新型城镇化的协调发展，首先就必须破除不利于新型城镇化发展的人口管理体制。任何人口管理体制，都是为解决一定的人口问题而存在的。当前的拉萨市人口管理体制必须面对“转变后”人口实际（“转变后”人口，指生育率下降到更替水平以下，并将低生育率水平至少保持一个人口再生产周期左右的人口）。面对“转变后”阶段各种人口问题陆续浮出水面，除人口数量、质量外，人口结构问题凸显的实际，各部门应在政府的统一领导下，做好本部门工作的基础上，实现整体效应，形成工作合力。具体来讲，在政府部门管理人口的基础上，应充分发挥非政府组织在人口管理中的作用，实行联动管理，使其通过各种方式、渠道，广泛参与到新型城镇化建设的人口管理工作中来，尤其是参与到外来人口、弱势群体、边缘群体的服务上来。其次还要对人口的流动进行合理引导。

（二）人口管理观念：因地制宜，引入先进管理理念

首先，借鉴内地和国外的先进经验，与拉萨市各地的实际联系起来，寻找其中的结合点，找到其中有用的东西，进而运用到实际管理当中去。其次，更加注重以人为本，更加注重管理效率。服务型政府要求干部必须提升服务观念和服务意识，在打击违法犯罪的基础上，做好对新型城镇化过程中人口管理的服务工作，包括户口迁移、农牧区城镇化后的相关社会保障工作等。一方面，不断整合人口信息资源，理顺人口管理主体，规范人口管理事务，不断优化人口管理过程；另一方面，通过出台相关政策，鼓励、引导和支持市场主体和非政府组织参与到一些人口管理的工作中，并对其规范和监管，确保其充分发挥服务职能，增强人口管理的效能。

（三）人口管理制度：完善流动人口居住证制度

一个城市的人口吸纳能力是与它的经济社会发展目标和城市功能布局密切相关的。要解决好人口管理的问题，首先要按照公平对待、服务至上、合理引导、完善管理的原则，也需要把城镇流动人口管理纳入当地经济社会发展规划，特别要结合积极稳妥推进新型城镇化建设，加快人口管理制度的改革，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题，提升人口服务管理的水平。2012年下半年，拉萨市正式启动流动人口居住证制度。凡在拉萨市居住1年以上、符合办证条件的暂住人口均可到辖区派出所申请办理居住证。与暂住证相比，居住证有望给流动人口带来子女入学等方面的市民待遇，但服务内容仍然较少，政府应进一步完善公共服务和社会保障平台，使最低生活保障、住房保障、失业保障、医疗保健等基本公共服务覆盖全体居民。“只有切实关心并切实帮助新生代农民工解决生活中的具体困难问题，满足其合理期待，惨能赢得他们的信任。”[3]在鼓励各民族相互包容、平等共处的同时，要充分考虑到各民族传统生产活动的延续和发展，以及不同的风俗习惯和各民族优良文化传统保持的需要，这也便于户籍的管理与服务。

（四）人口管理模式：创新人口管理模式，构建人口管理新平台

拉萨市目前对外来人口实行“暂住证”和“居住证”相结合的管理制度，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的工作方针，把办理人口暂住登记、出租房屋登记、与业主签订治安责任保证书、公安机关与各宾馆、饭店、旅行社联网等有机结合起来，但这种制度和模式对于新型城镇化过程中的人口管理并不合理，因为要使农牧民实现永久的“城镇化”就不能将其作为流动人口进行管理。因此，在新型城镇化这一动态发展过程中，人口管理也应实现动态的高效率管理。即淡化户籍作为唯一的权利门槛的功能，找到其他体现权利与义务对等的替代性手段，逐步稳妥地赋予相关权利。这样，既体现了改革的方向性，也控制了冲击波。

（五）人口管理技能：建立健全农牧民再就业培训机制，实现农牧民非农牧就业

人力资源状况是指一个国家或一个地区在某个时间段内能够投入社会经济活动的劳动人口状况。目前，拉萨市整体的人力资源建设能力普遍不足，还有很强的区域差异。因此，政府应该在转变经济增长方式的潮流中，在中央优惠扶持政策的机遇中，努力克服人力资本不协调的问题，大力培养与经济增长相协调的人力资源，特别是从农牧民自身出发，加大对从事非农牧行业的农牧民进行就业技术培训，尤其对年龄较大、文化基础较差的农牧民，通过单项、短期的实用技能培训，使其掌握一技之长，顺利实现向二、三产业的转移，成为适应新型城镇化发展的新居民。逐渐平衡单向人口流动，缩小综合素质差距，达到人力资本可持续发展。

（六）人口管理网络：加快数字城市建设，完善拉萨市的城市网格化管理

所谓的网格化管理，是指建立在城市发达的网络基础上的一种创新性管理，即将城市的管理辖区按照一定标准划分成单元格，在政府管理基础上实现更加明细的划分。这种方式实现了人口管理主体的社会化与多元化；实现了人口管理机制的主动化与常态化；实现了人口管理过程的合法化与精心化，也体现了城市人口治理的思路与方向。“面对新媒体的飞速发展，政府的风险沟通依旧处于传统的单向性传导，如何适应时代的需求，借助于新媒体的力量，构建多元化、双向性的沟通是新媒体时代带来的重大挑战。”[4]要实现城镇的网格化管理，以实现城市人口综合管理为目标，首先要以电子化的人口数据库及其相关数据为基础，以计算机网络技术、通信技术、空间信息技术为主要技术平台，以数据动态更新、信息查询与其统计分析、事件流程管理为基本运行过程，建立起相对应的网络服务平台，实现管理主体、管理对象、管理过程、处理结果等各个环节上的数字化；其次要提升管理主体和管理客体的网络应用技术，才能实现定量定性的网格化管理。数字化人口管理系统的建立，最终将不仅仅是服务于政府管理工作，也应当为居民经济社会生活提供便利。因此，网络化管理的另一方向是加强居民终端建设，服务居民生活。

注释

[1]新华网.http：//news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/ 17/c_113711665.htm[EB/OL].

[2]城镇化率(又称城市化率、城市化度、城市化水平、城市化指标)是一个国家或地区经济发展的重要标志，也是衡量一个国家或地区社会组织程度和管理水平的重要标志。[3]朱继东,李晓梅.新生代农民工意识形态问题的挑战、根源和对策[J].延边大学学报（社会科学版）,2012(6).

[4]范新爱.新媒体时代政府风险沟通管理研究[J].新闻界，2014（19）.

[1]杨晓东.我国新型城镇化发展道路探讨[J].中国市场,2010 （42）.

[2]张岭峻,笪晓军.实施新型城镇化战略促进城乡一体化发展[J].城乡建设,2010（10）.

[3]盛广耀.科学发展：中国特色城镇化的基本要求[J].农村工作通讯,2010（1）.

[4]凤凰网资讯.http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_ 01/08/4136685_0.shtml[EB/OL].

[5]冯晓英.城市人口规模应由行政控制走向合作治理［N］.中国人口报,2011-03-11.

[6]边巴拉姆.加强西藏社会管理创新的法制保障研究[J].西藏大学学报（社会科学版）,2012（3）.

On the Population Management in the Process of New Urbanization of Lhasa

Hu Jie
(School of Economics&Management,Tibet University,Lhasa,Tibet 850000)

Lhasa is located in the Tibetan plateau.Because of its history,geography and so on,Lhasa lags behind the regions in inland China in economic development,which restricts Lhasa’s urbanization development.In recent years,Tibet accelerates its economic development on its own efforts and assistance from other provinces and cities,which enable Tibet to put urbanization on the agenda.Lhasa's urbanization rate will be around 62%by 2015.In the process of new urbanization,it is necessary to attach importance to population management.Thus, the article discusses the population management in the process of Lhasa’s urbanization and provides some suggestion.

Lhasa;new urbanization;population management

C922

A

1005-5738(2014)04-029-05

[责任编辑：蔡秀清]

2014-06-18

2014年度西藏自治区哲学社会科学专项资金项目“西藏破除城乡二元结构与城乡一体化发展格局研究”阶段性成果，项目号：14BJY003