西藏区内财政分权与城镇化的关系研究

张济民

（西藏大学财经学院 西藏拉萨 850000）

西藏区内财政分权与城镇化的关系研究

张济民

（西藏大学财经学院 西藏拉萨 850000）

财政分权程度是影响一经济体经济和社会发展的重要因素，深刻影响着城镇化发展。运用归纳演绎和计量分析方法，对西藏区内财政分权程度和城镇化率进行了初步分析，发现：西藏自治区与地（市）两级的财政分权程度属全国最低行列，收入和支出分权程度均值约为22.2%，另一方面是“六地一市”财政事实上的权限差距较大，由此，低财政分权程度在很大程度上决定了低的城镇化率和同质化的城镇。由此建议自治区政府应加大力度进行财政分权改革，加快推进西藏的市场化改革力度，并加大和加强农牧民的文化和专业技能培训，促进非农就业。

西藏区内；财政分权；分权；城镇化；非农就业

分权与效率存在强的关系。我国市场化的改革在政府层面就主要体现为权力的下放，当然，权力下放或分权是否导致了效率的提升或经济增长和发展在研究层面尚有分歧。经济层面，学者多关注财政分权与经济增长的关系，邹恒甫等人的研究指出我国财政分权对经济增长的影响是负的（Zhang and Zou，1998，2001；Jin and Zou，2005），林毅夫等人指出分权促进了经济增长（Lin and Liu，2000），而张晏等人的研究指出分税制以前分权不利于增长，分税制以后则有利于增长（张晏，2005）。

显然，财政分权与城镇化也存在显著关系。财政分权通过竞标赛竞争（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972）和权利激励（Qian和Weingast，1997）促进经济增长，而县际竞争的主要表现是加速城镇化（折晓叶，2014）。但当前有关财政分权的研究主要关注央地两级财政分权与经济增长的关系，进一步考察省区内财政分权乃至财政分权与城镇化之间关系的研究鲜见。实质上,经济社会的发展主要表现为工业化、城镇化、现代化和信息化等，我国改革开放后取得举世瞩目发展成果的重要标志之一就是城镇化。经济学家斯蒂格利茨断言：中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题[1]。因此，探析财政分权如何影响城镇化,是解释我国经济发展的一个重要方面。

西藏属于“依赖性财政”，97%左右的财政依赖于中央财政的转移支付。这种“依赖性财政”与城镇化关系如何，其区内的分权又如何，对西藏城镇化的影响多大及其影响机制如何等问题，对于西藏实现跨越式发展乃至财政分权的相关研究都具有积极的意义。

一、区内财政分权、城镇化的定性和定量界说

财政分权是财政权力在不同层级政府之间的划分，其核心是财政收入和支出权限的厘定。从学理看，该问题主要牵涉经济学和管理学。从财政分权理论看，财政收入权利的核心是税收权，主要包括税收立法权、税收政策制定权和税收征管权三方面；财政支出权利的核心是预算制定，确定支出规模和结构（Tiebout、1956，Musgrave、1959，Oates、1972）。从管理理论看，财政分权主要是财政管理权利的分级，即财政管理的决策、执行和监督控制权限在各级政府的划分。

当前的国内外相关研究主要关注中央和地方两级的财政分权问题，如第一代和二代财政联邦主义理论（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972和钱颖一、温加斯特，1997）以及我国当前相当部分的研究（王绍光，1997；乔宝云，2002；周黎安，2004、2007；沈艳、姚洋，2006；王淑娜、姚洋，2007；郭庆旺、贾俊雪，2008、2010……等等）。有关省(区)内财政分权的研究较少,张闫龙(2006)以我国某省为例分析了省内财政分权的经济后果,认为促进了利益分化和竞争；郭庆旺(2010)等人将我国政府分级为五级(部分四级),但主要关注中央和地方两级分权与经济增长的关系。

我国省（区）以下的政府级次有两类：一类是省、市、县和乡四级；另一类是省、县和乡三级。本文基于西藏自治区的具体情况和数据可获得性，主要关注自治区和各地区之间的两级财政分权与西藏城镇化的关系。

基于数据可获得性，本文主要以相关政策为依据，分析财政权利权限的定性规定，辅之相关数据，来界分自治区和地区两级分权的程度。具体来说，看财政收入和支出的决策权、执行权和监督权的定性分权情况，以及相应的财政支出、收入规模和结构数量情况，来判定分权的程度。财政权利有收入和支出两方面,财政收入主要有预算内收入和预算外收入，本文主要考虑预算内收入权限；财政支出主要表现为支出规模和结构以及与财政责任的匹配程度。从分权状态来说，可分为完全的集权、完全的分权和分权三种状态，完全的集权和分权为极端情况，可分别赋值0和1，分别意味着权利未予分解和完全分出去，数值越接近1，分权程度越高。

城镇是非农产业、非农人口和公共产品（广义，包括实物和服务）供给集聚的区域（周毅，2009；王国刚，2010等等）。因此，城镇化是非农产业、非农人口比例提高的过程，也是公共产品区域集聚的过程。城镇化的动力源于非农产业的发展、人口的集聚和公共产品的区域集中供给。

从量化角度看,城镇化用人口指标、产业指标和市政指标三层面来衡量，当然，普遍用人口指标来衡量。人口指标即总人口与城镇人口的比例；产业指标是非农产业产值与总产值的比例；市政指标是市政设施的多少，即市政道路、供排水、电、通讯、市场和文化娱乐服务设施等。

二、西藏财政分权和城镇化的定性分析

“‘推进模式’这一概念也是对中国城镇化及中国城镇发展过程特征的概括，我们认为，中国城镇化的典型特征是政府主导、大范围规划、整体推动。”[2]本文认同李强等人的判断，我国的城镇化不管是从国家层面还是从省级层面看，政府主导是典型特征，尤其对于如西藏一样发展水平落后的省份来说，这一特征更加显著。政府主导城镇化的主要表现之一是城镇化所需的资金和土地资源来源于政府。显然，财政决定了大部分的城镇化所需资金。当然，从政府级别来说，不同的财政权限决定着城镇化所需资金规模和结构的差异，从而决定着不同级别政府管辖范围内城镇化的差异。

1994年分税制的实施标志着我国财政分权的制度化(郭庆旺、贾俊雪，2010；周业安,2008；张晏、龚六堂，2007；林毅夫、刘志强，2000等)。根据该分税制改革的要求，自治区出台了适宜区情的落实政策，其核心思想是“划分税种、核定收支、定额补助、分级包干”。之后，根据《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》要求，在2004年，自治区出台了《西藏自治区人民政府关于改革和完善财政管理体制若干规定的通知》（下文简称为“通知”），将原先的区级财政体制调整为“划分收支、专项扶持、财力补助、转移支付”，并执行至今。该“通知”将区本级和地县的财权从收入、支出和责任等层面予以了划分。

在收入层面的权限依据分税制的办法，将权限划分为区级、地级和共享三个方面，区级拥有的收入权限包括中央体制补助、各种专项补助、中央转移支付、除关税和海关代征税以外，区征收的其它中央税和共享税的中央部分；按现行体制属于自治区级的各种税收和收入；另一方面，自2014年起，自治区投资兴办的企业，其增值税和所得税等的税收归属由自治区确定。地（市）收入包括：上级补助、上级转移支付；国有企业亏损补贴；营业税和增值税地市留成部分、地（市）企业所得税、个人所得税留成部分、城建税、耕地占用费、印花税；县级国有资产经营收益、纳入预算管理的政府性收费、政府性基金（附加）、罚没收入、专项收入、其它收入。共享的收入条目有：资源税，分成比例为自治区30%，地（市）30%，县40%；土地增值税，分成比例为自治区60%，地（市）和县（市）各20%。另外，按现行政策由中央返还自治区的企业和个人所得税以及增值税上缴中央部分返还地（市）[3]。

支出权限方面，自治区承担的责任有：本级机构正常运转、维持日常工作所需要的基本支出（包括人员经费、公用经费及对个人和家庭补助支出）；用于本级经济和社会事业发展的专项支出，专项调控支出；事权主要在地、市和县的自治区给予适当的财力补助。地（市）承担本级机构正常运转、完成日常工作所需要的基本支出；用于本级经济和社会事业发展的专项支出，专项调控支出；事权主要在县的地市给予适当财力补助。

那么，区地两级财政分权程度究竟如何呢？财政权利的关键是是否有权决定收入，尤其是税收权，真如周业安和章泉的评判：“这种分权局限在中央和地方层级政府之间的责权利划分，地方虽然可以通过法定的预算内收支权力以及预算外和制度外收支来获得相应的自主权，但毕竟没有独立的税权，所以称不上严格的分权体制，只能算事实上的分权，也即钱颖一和温加斯特等人所谓的‘经济联邦主义’。”[4]即在我国现行体制下，即便是自治区也无法律意义上的财政权利，勿论地（市）了。但真如周业安等人的评判，我国各级政府财权的划分主要体现为事实上的权利而非法律意义的。从相关政策文件信息看，自治区和地（市）拥有的财政收入权限有体制赋予的税收权、各项转移支付收入和其它预算外收入，范围一致，只是级次的程度不一。由于转移支付和其它预算外收入相对隐晦而难以获得相关信息，由此在此主要考察税收分成。当前全国征收的税种有18个，自治区开征的有14个，分别是增值税、营业税、土地增值税、印花税、个人所得税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、资源税、城市维护建设税、耕地占用税、关税、船舶吨位税、城镇土地使用税和教育附加税。从获取的信息看，区地两级在资源税、土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税四方面的平均分成比例约为6：4，根据相关文献，很多省区会依照中央和地方分成比例划分省区内的税收归属，即主要税种增值税和所得税的75：25和60∶40的比例，依此推理，在此可暂且粗略判定西藏自治区在财政收入层面的分权程度为0.3，即约30%的税收收入权限下放到了地(市)层面，70%由自治区掌握。根据实际工作经验判断，我区的财政收入分权程度应该比这个数值还要低。有研究认为财政分权的最优水平是71.7%[5]，根据这个标准，我区的财政分权处于较差的水平。

与收入权一致，财政支出的权利也首要表现为是否有支出决定权。当然，是否有权以及有多大的权取决于法律制度，能否行使权利取决于财政收入，是否行使好了支出权力取决于财政功能的实现，即保障公共产品的供给、经济的稳定和社会公平。与税收权一致，现行体制并未授予地方支出权，即确定支出项目和额度的权力，地方拥有的是事实上的支出权力，而这取决于财政收入规模和结构。

城镇化率是表征经济社会发展程度的重要指标，西藏经济社会发展落后，与此相应，城镇化也长期落后于全国。以人口指标衡量，西藏的城镇化率在2013年末达到了24.5%。这之前的约20年中，西藏人口城镇化率速度缓慢，城镇化率年均增长约为0.5%(见图1)，是全国平均水平的48%左右。但从产业视角考察，二、三产即非农产业产值占国民生产总产值的比重在近20年中上升却较快（见图2）。当然，用二三产产值占总产值比例来表征城镇化率，数据上会有较大的偏误：一是二三产并不都在城镇，尤其是三产中的相当一部分政府服务产值在农村；二是西藏的城市[6]和乡村发展差距巨大，两者均值放大了乡村的城镇化程度。

图1 西藏1995-2012的人口城镇化率

图2 西藏1993-2012年的产业城镇化率

两个趋势图至少反映出了两个问题：一是两种数据反映的城镇化率为何差距如此巨大；二是二、三产的快速发展为何未能相应地吸收农村劳动力。两个指标差距巨大的原因除了上文提及的产业指标方面的问题外,城镇化的人口指标方面也只以户口登记数据为区分,排除了已经实际成为城镇居民的农牧民，降低了人口城镇化率。另一方面，二三产的快速发展的确未能有效吸收农牧民的就业，原因大致也是两方面，一是西藏非农产业中政府服务占了相当大的比例，这部分难以吸收农牧民；二是农牧民文化和专业技能欠缺，不符合产业劳动要求。

总体而言，西藏的城镇化率接近于人口城镇化率指标的水平，即城镇化率相对低。

相对高的财政集权程度和相对低的城镇化率是西藏当前财政分权与城镇化关系的总体特征。那么，其内涵又如何呢？按理，政府作为城镇化的主导力量之一，集权更有利于城镇化的推进，但西藏的现实却不符合此理。本文对此的解释是：一是政府主导的城镇化是以集中供给公共产品(包括服务)为特征，西藏幅员辽阔而人口稀少，公共产品供给量大而成本高，权大但财政能力弱，从而难以保障在短期内实现供给量和质的显著提升，典型的如水、电、路和教育等的供应。二是财政平均主义的路径依赖，本来西藏的财政蛋糕就不大，在实际支出时又难以克服平均主义的体制惯例，往往会将财力基本平均分配给各厅局和地级单位，使财力呈“撒胡椒面”的效应，难以集中财力推进部分城镇（城市）的量质提升,典型的如新农村建设项目的资金分配于农牧、扶贫、民政和建设等各系统。三是财政分权理论的经典假设即自治区级与地市级存在严重的信息不对称现象，难以依据地市级的具体实际因地制宜地发挥财政职能。

三、财政分权与城镇化的定量分析

正如前文提及，基于数据获得性，大部分相关研究用简单的收支份额来衡量财政分权[7]。本文也是基于数据获得性不得已采用收支份额指标来衡量西藏的财政分权程度。图3为用财政收入和支出比例表征的近8年来西藏财政分权程度变化图,财政收入和支出口径为所有收入和支出，而非窄口径的预算内收支数据。图中数据验证了前文的预判，即西藏财政的分权程度约为30%。图中数据反映的支出分权程度远高于收入数据反映的分权程度，这是名义分权与事实分权的差距，即实质上，支出角度的数据更真实地反映了西藏的分权程度。

考察的年限中，收支分权程度平均约22.2%，与全国相比，属于低分权程度（见图4）。总体趋势是分权程度提高，但增幅非常低。

图3 地级与区级财政收支分权程度趋势图（2005-2012）

图4 省级支出分权指标的地区趋势（1953-2009）

分地区看，拉萨的财政支出比例相对最高，阿里最低，且拉萨财政支出比例在提高而阿里的比例在降低（见图5）。即从支出角度看，拉萨在“六地一市”中拥有相对高的权限，阿里垫底，其它地市从高到低依次是日喀则、昌都、山南、那曲和林芝。与总体指标相异的是，各地市支出分权程度总体趋势为下降，只有拉萨和林芝呈现出增长的态势，且林芝仅在2010年度有陡增，总体也呈现为下降。由此可判断，西藏近年来财政总支出的增加主要用在了拉萨市，其增量主要由拉萨市贡献，由此也意味着近年来拉萨市的城镇化率将高于其它地市。

总括而言，根据以上分析，西藏财政的分权程度处于全国最低水平；从自治区和地区两个层级的分权状况看，分权程度差异较显著，拉萨获得的权限最大，且呈增长态势，日喀则和山南靠前，阿里居最后。对该现象的解释之一是地缘优势，当然，究其原因需要更多的数据材料予以支撑分析。

那么，相对低的财政分权程度是否也会导致低的城镇化呢？至少，从自治区层面或者省级层面看，这个关系是成立的，即西藏自治区的财政支出规模在全国是最低的，意味着权限（实际可支配的权利）也相对最小，其城镇化率在全国也最低。从西藏的地市数据看，也基本可得出财政分权程度与城镇化率高度相关的结论。图6为产业指标衡量的西藏六地一市城镇化率，从图中可看出，与财政权限分布相应，拉萨的城镇化率最高，其次为山南，这与财政权限的分布不尽一致，山南财政权限排名第四，但产业城镇化率排名第二，而财政权限排名靠前的日喀则和昌都的产业城镇化率方面却落后。对此的解释有几个方面：一是这两个地区所辖的乡镇最多，分别是201个和138个，城镇建设任务相对繁重，在等量或相当的财政投入条件下，城镇化率就相对低；二是这两个地区的人口数量为西藏的第一和二，作为“吃饭型”的财政，这两个地区的财政支出自然就相对多；三是数据本身的问题，尤其是二三产总值代替城镇化有较大的偏误，这在前文中已经进行了分析。

当然，单从数值看，“六地一市”的二三次产业的产值比例都相对高，这与西藏经济发展整体落后的局面不相称，即按照产业发展演化理论，高级经济或发达的经济其二三产产值高而一产产值低，否则相反，房灵敏等人从区域分工视角对这一现象予以了一个中肯的解释[8]，一产产值比例低的另一原因是西藏地理气候条件确实严重抑制了农业的发展。

图5 各地市支出分权程度趋势（2005-2012）

图6 “六地一市”二三产占比趋势图（2006-2012）

图7 “六地一市”2010年度人口指标城镇化率

正如前文指出，人口指标为我国当前相关文献较通用的指标，但就西藏而言，人口数据很难获取，本文由此以《西藏统计年鉴》中的乡村从业人员代替农村人口来粗略估计各地市的人口城镇化率。当然，乡村从业人口仅包含了在乡村从事劳务的劳力人口，计入了部分工业和服务劳力（但该部分人口极少，可忽略其影响），但一大部分乡村人口即非劳动力被忽略了，这是用乡村从业人口代替乡村人口的最大偏误。但由于数据难以获得，本文不得已暂用该数据大略了解各地市的人口城镇化的差异。如图7所示，拉萨的城镇化率最高，最低为日喀则。当然，该数据与西藏整体的人口城镇化率也存在较大的偏误，即西藏总体城镇化率为22.7%，而该数据反映的平均值为61%。

四、结论与建议

财政分权程度是影响经济体经济和社会发展的重要因素，深刻影响着城镇化的发展。西藏区内的财政分权程度适应我国整体的财政体制改革和因地制宜调整，呈现出自身的特点：一是自治区与地（市）两级的财政分权程度低，收入和支出分权程度均值约为22.2%；二是“六地一市”财政事实上的权限差距较大，如2012年，阿里最低，为5.54%，拉萨最高，为24.63%。

从人口指标看，西藏城镇化率在全国最低，到2012年底为22.7%，同期全国平均为52.27%；从地（市）层面看，西藏各地的城镇化率也存在较大的差距，拉萨的城镇化率达到了37.8%，同期阿里的为11.9%。

政府是推动城镇化的主要力量之一，西藏的城镇化则由政府主导。因此，财政规模及其结构深刻影响着西藏城镇的发展。分权程度是财政结构的核心，当前，西藏财政规模在我国最小，规模小意味着事实上的财政权利也小，另一方面，自治区和地（市）两个层级的分权程度低，也属全国分权程度最低的省区。财政的两个最低特征也是西藏城镇化率最低的主要原因，而分权程度低使除拉萨外各地市的城镇同质化程度较高，各地未能因地制宜发展有特色的城镇，未能探索出适宜的城镇化道路。

由此建议，一是短期内难以改观政府或财政投资主导城镇化发展的路子，因此，应该顺应我国让市场起决定性作用的改革方向和财政分权力度加大的财政体制改革，加快财政分权改革，加快推进我区的市场化改革力度，因地制宜改善公共服务供给方式以提升城镇化质量，并促进产业城镇化；二是不管以何种方式实现的城镇化，其根本是人的城镇，因此，西藏加快或提升城镇化的关键还是人，尤其是占80%的农牧民。应进一步加强文化素质教育和技能培训，保障农牧民非农就业和适应城镇更加紧密的社会生活。

注释

[1]吴良镛,吴唯佳,武廷海.论世界与中国城市化的大趋势和江苏省城市化道路[J].科技导报,2003(9).

[2]李强,陈宇琳,刘精明.中国城镇化“推进模式”研究[J].经济研究,2012（7）：82-205.

[3]有关西藏财政分权的信息来源于财政厅.财政预算管理政策选编[S].2008.

[4]周业安,章泉.财政分权、经济增长和波动[J].管理世界,

2008（7）：7.

[5]乔宝云：增长与均等的取舍[M].北京：人民出版社,2002：67.

[6]此处的城市相对于城镇和乡村,是指类如拉萨市、日喀则和各地区行署所在的区域,有相对成熟的工业,市政发达,而城镇则人口相对集中。

[7]张晏和龚六堂的研究概括了当前研究的这种无奈,并力图改进和完善该指标。张晏,龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长[J].经济学（季刊）,2005,5(1).

[8]房灵敏,贡秋扎西,等.区域分工视角中的西藏产业发展和结构演化分析[J].中国藏学,2012(1)：130-138.

[1]吴良镛,吴唯佳,武廷海.论世界与中国城市化的大趋势和江苏省城市化道路[J].科技导报,2003(9).

[2]李强,陈宇琳,刘精明.中国城镇化“推进模式”研究[J].经济研究,2012（7）：82-205.

[3]西藏自治区财政厅.财政预算管理政策选编[G].2008.

[4]周业安,章泉.财政分权、经济增长和波动[J].管理世界, 2008（7）：7.

[5]乔宝云.增长与均等的取舍[M].北京：人民出版社,2002：67.

[6]张晏,龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长[J].经济学（季刊）,2005,5(1).

[7]房灵敏,贡秋扎西,等.区域分工视角中的西藏产业发展和结构演化分析[J].中国藏学,2012(1)：130-138.

[8]西藏自治区统计局.西藏统计年鉴（2006年-2013年）[M]. [9]秦浩,江永嘉措.西藏财政支出结构优化研究[J].西藏大学学报（社会科学版）,2011（1）.

The Relationship between Fiscal Decentralization and Urbanization of Tibet

Zhang Ji-min
(School of Finance and Economics,Tibet University,Lhasa,Tibet 850000)

The degree of fiscal decentralization is an important factor affecting economic and social development,and having profound impact on the development of urbanization.A preliminary analysis has been done on the relationship between fiscal decentralization and urbanization of Tibet by applying the methods of induction and deduction as well as quantitative analysis,and it is found that Tibet is one of regions with the lowest degree of fiscal decentralization in China,and there is a big difference between the regions in the right of control finances.The low degree of fiscal decentralization slows down the urbanization of a region.Therefore,it is necessary to recommend the Government to make its efforts for fiscal decentralization so as to speed up Tibet's market-oriented reform.It is also important to increase and strengthen the cultural and professional skill trainings of farmers and herdsmen in order to promote non-agricultural employment.

Tibet;fiscal decentralization;urbanization;non-agricultural employment

F812.7

A

1005-5738(2014)04-010-07

[责任编辑：蔡秀清]

2014-06-4

2014年度西藏自治区科技厅软科学项目“西藏科技金融发展研究”，2013年度西藏大学教改项目“西藏大学会计专业综合改革”阶段性成果。

张济民，男，汉族，山西闻喜人，西藏大学财经学院副教授，主要研究方向为西藏财政和企业管理。