渝东南新型城镇化道路问题研究

侯春灯

(重庆山地经济研究中心，重庆 401331;中共重庆市黔江区委党校，重庆 409000)

一、渝东南城镇化发展现状

渝东南包括黔江、酉阳、秀山、彭水、石柱、武隆“一区五县”，幅员面积1．98万平方公里，2012年户籍人口368．1万人，常住人口280．43万人，常住城镇人口93．55万人。共辖1个行政区、5个县(自治县)、89个建制镇、12个街道办事处、91个乡(见表1)，分别占重庆589个建制镇的15．11%、129个街道办事处的9．3%、308个乡的29．54%。渝东南城镇化发展现状可总括为三个方面:

(一)城镇化总体水平较低

2012年渝东南常住人口城镇化率只有33．35%，大大低于全国52．57%和全市56．98%的水平;户籍人口的城镇化率更低，只有25．41%。渝东南城镇人口仅占全市城镇人口的约4．51%。该区域各区县城镇化率在27－42%之间，城镇化处于加快发展阶段，其中酉阳、彭水的城镇化率还处在初始阶段。

表1 2012年渝东南乡镇建制及城镇化水平单位:平方公里;个;万人;%

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(二)二元经济结构显著

按照表2的数据，以单位非农劳动力年产值除以单位农业劳动力年产值，对农业和非农业两大部门的比较劳动生产率进行定量分析。当城乡比较劳动生产率的结果大于1时，表明存在城乡二元结构;指数愈大，城乡二元结构就愈明显;当比率结果等于1时，表明城乡二元结构基本消失。

渝东南地区城乡二元结构十分明显，城乡比较劳动生产率都大大高于1，平均达到6．89，最高的是黔江，达到8．684，排在第二位的是秀山，达到7．32，最小的是石柱，达到4．84，表明渝东南城乡经济差距接近7倍，与城市相比，农村极不发达。

表2 渝东南主要经济指标(2012年)单位:亿元、元

从城乡居民收入比来看，渝东南地区二元结构也很明显，平均为2．96，也就是说城乡居民收入差距达3 倍。石柱最小，为2．78，秀山最大，为3．27，黔江2．93，酉阳2．94，彭水2．80，武隆3．07，都大大超过1．5的国际经验值。

将第二产业和第三产业合并，成为非农产业，按照常住人口的58．11%(重庆市劳动力人口比率)作为劳动力人口，按各区县2012年的城镇化率分别计算劳动力城乡就业结构，将表1和表2的有关数据经过整理计算，得表3。将工业增加值占GDP比重，作为GDP工业化率。

渝东南总劳动力162．93万个，其中从事非农劳动力53．33万人，占32．73%。将农业部门劳动力平均年产值除以非农部门劳动力平均年产值，计算城乡比较劳动生产率，从不同部门劳动生产率角度分析城乡二元机构(见表3)。

表3 渝东南“二元”经济结构状况(2012年)单位:万人、%、元、倍

续表

(三)城镇化与工业化不成正相关关系

世界城市化的一般规律表明，城镇化与工业化的关联性十分紧密，工业化起步引起城市化上升，二者成正相关，工业化加速发展，城市化水平更会高于工业化水平。渝东南的情形正好相反，看不出城镇化与工业化的相关性。从表3看，2012年渝东南GDP工业化率为37．88%，高于城镇化率4．53个百分点。但分区县看，黔江、秀山、酉阳3个区县工业化水平都不同程度地高于城市化水平，工业化快速发展没有带来城镇化的加快发展:黔江工业化率48．22%，高出城市化率5．69个百分点，秀山41．64%，高于城镇化率8．24个百分点，酉阳29．32%，高于城镇化率2．2个百分点。而石柱、彭水、武隆的工业化水平低于城镇化水平，石柱工业化率33．57%，低于城镇化率2．14个百分点，彭水20．06%，低于城镇化率8．48个百分点，武隆19．3%，低于城镇化率16．87个百分点。

从发展阶段上看，渝东南各区县的工业化率在19% －48%之间，平均为37．88%，处在工业化的初期，其中黔江刚好进入工业化的中期阶段。

二、渝东南城镇化发展存在的问题

当前渝东南城镇化水平低，发展基础较差，加上是重庆市的“老少边山穷”地区，缺乏有效的产业支持，因而城镇发展起点低，质量不高，刚刚进入城镇化的加快发展阶段。

(一)城市化进程与经济发展不协调

首先，城镇化率与第三产业增加值占GDP百分比的合理比值范围是0．8－1．5。比较发现，2012年渝东南城镇化率与第三产业增加值占GDP的比值为0．98，除彭水、武隆两县低于0．8外，其他4个区县处于合理水平。

其次，渝东南非农业人口的增长速度大大慢于第三产业增加值的增长速度，低11．12个百分点，表明第三产业加快发展没有带动城镇化加快发展。

第三，2012年渝东南的非农业人口比率与工业化率的比值只有0．88，除武隆1．87外，其他5个区县都远低于国际公认的1．4－2．5的合理范围，表明工业化也没有相应的带动城镇化发展(见表4)。

表4 渝东南城镇化进程与经济发展协调性(2012年)单位:%、百分点

(二)城镇体系存在缺陷

渝东南各区县城镇之间还未形成真正意义上的城镇体系，大中城市缺位。现有城镇规模最大的是黔江，城市人口19．1万人，其他县(自治县)的城镇人口则在12－16万人，六个区县的县城都是低于20万人的小城市，大多数的镇是人口少于1万人的小城镇，甚至有不少小镇人口不足1000人。

从城镇空间分布形态来看，主要城镇沿渝湘高速公路、渝怀铁路、319国道和乌江水道以及其它交通干线呈线状分布，小城镇空间布局受地形限制，较为分散。渝东南城镇(含街道办事处)密度为51座/万平方公里，只是全市城镇密度87．13座/万平方公里的58．54%。

大中城市缺乏，各区县城区规模不大，小城镇数量多规模小，是渝东南城镇体系较突出的问题。这不利于渝东南城镇化进程的推进和经济的快速发展。通过科学规划，结合渝东南城镇化发展趋势，完善城镇体系，合理进行城镇空间布局，是推进城镇化进程最首要、最迫切的任务。

(三)城市带动农村的能力不强

2012年，六个区县的城市人口规模不大，难以发挥区域经济中心的作用。区域性中心城市的黔江城镇人口为19．1万人左右，县域中心城市武隆、秀山、彭水、酉阳和石柱的城镇人口平均只有13万人左右。城镇人口少，城区规模小，使城镇难以发挥扩散效应和辐射作用。

六个区县经济总量也不大。2012年渝东南国内生产总值633．26亿元，占全市11459亿元的5．52%。人均GDP，全市为39083元，而渝东南最高的是黔江，达33046元，相当于全市的84．5%;最低的是酉阳，只有15626元，不到全市水平的40%。如此低的经济发展水平，各区县县城难以发挥区域经济中心的聚集和扩散作用，很难带动其腹地区域农村经济发展。

正是由于本地城镇带动农村发展的力量不足，就业机会小，导致人口外流，使区县户籍人口大大超过常住人口。表1表明，2012年年底户籍总人口368．1万人，常住人口只有280．43万人，外出人口119．9万人，占重庆外出人口1019．56万人的11．8%。

(四)城镇产业结构不合理

从三次产业结构来看，重庆市为8．20:53．86:37．94，渝东南为 15．96:50．01:34．03。渝东南第二、三产业发展严重滞后，和重庆市平均水平相比，第一产业的比重较大(见表5)。据抽样调查，渝东南小城镇仍以第一产业为主，来自第一产业的收入占60%以上。工业总量小，主要以资源粗加工业为主，整体上处于工业化初期阶段。第三产业仍是传统的“商饮服”为主，金融、信息、咨询等现代服务业几乎没有发展。城镇缺乏特色产业支撑，千城一面。

2012年，渝东南地区生产总值只占全市的5．52%，工业增加值更是只占4．16%，产业体量还不及都市区一个区，经济密度为319．63万元/平方公里，只相当于全市平均水平的22．98%，投入产出水平较低。

表5 渝东南产业增加值(2012年)单位:亿元、%

三、推动渝东南地区新型城镇化的对策

渝东南城镇化是在农村人口比重大、城镇化水平比较低、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，这决定了必须从欠发达地区和欠发达阶段的实际出发，探索具有区域特色的新型城镇化道路。

(一)优化渝东南城镇布局及等级体系

一是优化城镇布局。渝东南城镇应以沿路、沿江布局为主，形成“点轴串珠”城镇布局结构。其中，以区域中心城市黔江和次区域中心城市秀山、武隆为三大“极核”，以县域中心城市石柱、彭水、酉阳为“重要节点”，以石会、西坨、龙潭等14个重庆市中心镇为“区域节点”，一般建制镇为“网络节点”规划城镇布局结构。

二是优化城镇等级体系。按照生态发展区功能要求和城镇布局，渝东南应以原主城区为本区域中心城市，以市级多中心镇为支撑，形成“星罗棋布”一般乡镇作为腹地的城镇等级体系。六个区县中心城市等级定位是:

黔江作为区域中心城市，依托交通设施建设，加强产业支撑，加快正阳新城为核心的重点开发区建设，增强辐射能力，加快人口集聚，逐步发挥区域经济发动机作用，成为区域发展核心。到2020年建成城区面积达29．5平方公里(六个区县已建成区面积见表1)、城区人口30万人以上的中等城市。

石柱、秀山作为次区域中心城市，依托各自的优势，加强交通枢纽和商贸或边贸中心的功能。武隆需要加大城市拓展力度，借助区域交通优势，充分体现梯度层次辐射周边区县和省市的重要作用。到2020年，建成城区面积达21．7平方公里、城区人口达到23万人左右的中等城市。

武隆、彭水和酉阳县域中心城市，充分利用原有基础和发展优势，加快新城建设步伐，大力发展特色产业，充实城镇功能，增强对郊区农村和小城镇的辐射带动作用。到2020年，建成城区面积达21．7平方公里、城区人口达到15万人左右的小城市。

(二)有序推进农业人口市民化

一是城镇化应以人为本。渝东南城镇化应以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变。坚持以人为本，必须改革户籍制度，实现居民户籍平等和基本公共服务均等化。按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进的原则，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。同时应不断提高农业人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共建共享城镇化成果。

二是人口需要异地城镇化。按照市委四届三次全会确定的渝东南人口规模，未来常住人口200万，在2012年基础上减少80多万，六个区县平均33万多。黔江要承接部分周边转移人口，假定为12万人，常住人口规模在45万人左右，2012年已有常住人口44．91万人，因此已无力接纳，只能异地城镇化。假定其他五个县的常住人口平均为31万人，2012年常住人口酉阳为56．82万，秀山为49．48万，彭水为53．04万，石柱为41．21万，武隆为34．97 万，要转移到外地的常住人口相应是25．82 万、18．48 万、22．04 万、10．21 万和3．97 万。

三是农村城镇化和就地城镇化需要停止。近年来，渝东南城镇化出现两种情况:一是农村城镇化，一些农民新村，人口集中度太高，人口规模太大，建筑风格一致，“消灭”了农村。二是就地城镇化，企图通过大力发展小城镇就地吸纳数量庞大的农村人口。这不仅造成土地资源浪费，严重破坏环境，而且因小城镇没有产业支撑，无法吸纳农民就业，严重阻碍农民市民化进程，这两种做法需要停止。

(三)加强自然生态环境保护

一是走生态文明之路。渝东南城镇化的关键是实现人与自然和谐相处，充分尊重自然生态环境，注重自然生态、社会文化和经济发展相结合，走建设生态文明之路。按照“面上保护，点上开发”原则，合理确定国土空间开发强度。目前重庆市确定的开发强度:重庆市7．5%，黔江4．25%，酉阳2．45%，秀山5．5%。黔江是重点开发区，应当提高开发强度，秀山不是重点开发区，应当降低开发强度。根据区域功能区定位、城市发展规划、资源环境承载能力等因素，渝东南的开发强度建议为3%，开发面积共596．17平方公里(见表6)。

表6 渝东南国土空间开发强度(建议值)

二是高度重视地质灾害防治。渝东南地处武陵山区，地形条件复杂，自然灾害频发，地质条件恶劣给城镇化带来巨大威胁，使城镇发展空间受到限制。因此，城镇化应节约、集约利用空间，多方面、多角度加强地质灾害防治，建立并完善城镇建设中地质灾害一票否决机制，确保人民生命财产的安全。同时采取必要措施，全过程防治由人为活动引发的地质灾害。

三是搞好环境综合治理。渝东南所处武陵山重要生态屏障地位决定，其城镇化应搞好环境综合治理。应调整城镇用地结构，合理利用土地资源;严格空间管制措施，控制城镇开发中的破坏和污染;加强污水处理设施、垃圾综合处理设施建设，减少城镇发展对自然环境的破坏;做好风景区和森林公园等区域绿地及其它非建设用地的控制和保护，为新型城镇化提供良好的生态环境条件。

(四)加快城镇产业结构调整

一是培育和发展主导产业。黔江应发挥“铁公机”综合交通枢纽优势，培育和优先发展信息技术、精细化工、生物制药、新材料等高科技产业，以及旅游、金融、教育、咨询、商贸等第三产业。秀山要利用渝怀铁路重庆段唯一中继站、“一脚踏三省”的交通和地理优势，以锰矿工业、电子工业等形成产业集群，大力发展现代物流业。石柱、酉阳、彭水、武隆，要大力发展生态旅游业，其产业结构的调整宜与大中城市工业相协调，或与农业发展相协调，形成“小而专”、集中化、规模化的产业集群。政府应在产业结构调整中充分发挥市场配置资源决定作用的前提下，实施有效调控，通过产业结构重组，促进产业结构优化。

二是加强特色资源的开发与保护。渝东南产业发展的潜力和优势在于区域内的特色资源，其中以旅游资源和特色农产品最突出。随着交通条件改善，渝东南的特色自然奇观、乌江画廊景观、武陵山区神秘的自然景观和特有的土家族、苗族风情，将得到充分开发，旅游业发展前景非常广阔。为此，区域内城镇在做好相关服务设施和基础设施建设的同时，应结合旅游开发，打造旅游业下游相关的产业，进一步丰富旅游产品。同时，区域内相对特殊自然环境孕育的特色农林产品及农副产品、中药材等，也有机会形成区域的支柱产业。

三是实现多业并举。利用长江、乌江、阿蓬江、酉水河等丰富水能资源，做大做强清洁能源产业;利用丰富山地资源，发挥现有优势，巩固烟草产业;发展以现代中药材、生物医药为主导的高新技术产业;以渝鄂湘黔四省市结合部地缘优势，发展边境贸易为特色的商贸流通业，从而形成区域多业并举的发展局面。渝东南多业并举必须立足于绿色和特色理念，以可持续发展的绿色产业观念来推动特色资源有序开发和利用，并促进产业链的形成和循环经济体系的建立。

(五)统筹推进体制机制改革和政策创新

一是推进人口管理制度改革。加快改革户籍制度，全面推行流动人口居住证制度，各区县之间全面放开小城镇落户条件，逐步放开区县城落户条件，建立健全基本公共服务常住人口全覆盖机制。健全人口信息管理制度，加快推进跨部门、跨地区的人口相关信息整合和共享，建设覆盖渝东南地区、安全可靠的人口综合信息库和信息交换平台，实行以公民身份号码为唯一标识，依法记录、查询和评估人口信息的制度，为流动更加频繁的人口服务和管理提供支撑。

二是深化土地管理制度改革。渝东南国土面积人少地多，但耕地面积人多地少，人均只有1亩地左右，低于全市1．5亩的水平。加上渝东南城镇建设用地条件较差，动辄建在山间坪底、沟谷河畔，这些都是山区的优质耕地。怎么做到“城市上山、农民进城”，保护耕地红线，十分必要。应在继续实行“地票制度”基础上，进一步探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与城镇低效用地再开发挂钩的激励约束机制。

三是创新城镇化资金保障机制。财力是城市发展的生命线，推进城镇化必须建立多元可持续的资金保障机制。加快完善财政转移支付体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。加快建立规范透明的城市建设投融资机制，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，通过多种渠道吸引社会资本参与城市建设。

四是强化生态环境保护制度。要实现城市让生活更美好，就必须改善生态环境质量，完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。要建立健全生态文明考核评价机制、国土空间开发保护制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度、资源环境产权交易机制。实行最严格的环境监管制度，建立区域间环境联防联控机制，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。要大幅度降低经济考核，提高环境治理与生态保护考核，因生态保护是渝东南的第一要务，应成为考核的重中之重。

［1］国务院．关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见(2009)［Z］．

［2］国家新型城镇化规划(2014－2020)［Z］．

［3］国务院．武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划(2011－2020)［Z］．

［4］重庆市人民政府．关于加快把黔江建成渝东南地区中心城市的决定(2010)［Z］．

［5］重庆市委，重庆市人民政府．关于推进新型城镇化的若干意见(2010－9)［Z］．

［6］重庆市城乡总体规划(2007－2020年)［Z］，国务院2007年9月20日批复．

［7］中共重庆市委，重庆市人民政府．关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见(2013－9)［Z］．

［8］黔江统计年鉴·2012．黔江区统计局［Z］．

［9］渝东南一区五县2012年统计公报［Z］．