对中小城市总体规划中交通强制性内容的思考——以青海省平安县为例

杨少辉，覃 晖，张 洋

（1.中国城市规划设计研究院，北京100044；2.北京市建筑设计研究院，北京100045）

在城乡规划体系中，城市总体规划和控制性详细规划属于法定规划。城市总体规划是指导控制性详细规划和各专项规划的法定依据，城市总体规划的强制性内容是城乡规划编制和实施的重中之重[1-2]。根据《城市规划编制办法》，城市总体规划中的强制性内容共有7类，其中交通部分包括“城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局”[2]。该办法是针对原《中华人民共和国城市规划法》(已废止，以下简称《城市规划法》)制定的，与近年城市规划、交通规划编制实践的不适应性日益突出。尤其是对强制性内容的界定，该办法较为笼统，缺乏根据城市规模和交通系统组成的分类指导。在规划编制中对强制性内容理解不一的情况普遍存在，而且该办法与相关规范、标准之间均存在一定矛盾，特别是对于中小城市更为明显。鉴于此，本文将对中小城市总体规划过程中涉及的交通强制性内容有关问题进行探讨，并以青海省平安县城市总体规划为例进行分析。

1 城市轨道交通网络

近年来城市轨道交通系统发展迅速，规划、建设和运营的规模不断扩大，城市轨道交通网络在城市总体规划编制阶段的落实，已经成为一个突出性问题。

1.1 轨道交通线网强制性要求的适用性

轨道交通线网按服务范围可以分为：城区轨道交通、市域轨道交通、区域轨道交通、城际轨道交通等，其中城区轨道交通线网作为城市总体规划的强制性内容没有异议。但是，轨道交通的市域线、区域线、城际线，特别是作为城区轨道交通对周边城市的延伸线时，是否作为强制性内容，还需要进一步探讨。

与轨道交通线网的强制性内容相关的城市规划法规、文件主要包括：《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)、《城市规划编制办法》和《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》(国办发[2006]12号)。

1）《城乡规划法》对城市总体规划中轨道交通线网的强制性内容并未做出明确规定。该法第十七条规定：“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”[2]由于缺乏相关的实施细则和对应的城乡规划编制办法，该法并未明确对市域轨道交通、区域轨道交通和城际轨道交通的强制性要求。

2）《城市规划编制办法》第三十二条第四款“城市基础设施和公共服务设施”中提出城市轨道交通网络应作为城市总体规划的强制性内容，但并未明确轨道交通网络的具体组成[2]。

3）《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》规定：“资源环境保护、区域协调发展、风景名胜管理、自然文化遗产保护、公共安全等涉及城市发展长期保障的内容，应当确定为城市总体规划的强制性内容。”[3]轨道交通的市域线、区域线、城际线，本质上属于区域统筹和协调发展的内容，按照本通知应作为强制性内容。

综合分析上述三个法规、文件，《城市规划编制办法》是针对《城市规划法》修订的，《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》则是对《城市规划编制办法》和《城市规划法》的补充规定。限于当时的城市发展水平和城市规划编制实践，轨道交通线网以城区线为主，将其作为城市总体规划的强制性内容并无异议。

随着城市快速发展，城市的空间拓展和基础设施发展需求猛增，城市规划的视角从中心城区扩展到市域。2008年开始实施的《城乡规划法》，从法律层面确定了城乡规划的覆盖范围。由于尚未制定相应实施细则和对应的城乡规划编制办法，当前的城市总体规划编制仍然以《城市规划编制办法》为主要依据之一，在编制内容、深度的要求上存在一定的错位，特别是对于中小城市，强制性内容的确定存在一定的争议性。

中小城市的轨道交通线网一般都是特大城市、大城市的市域轨道交通、区域轨道交通或城际轨道交通的组成部分，甚至是特大城市、大城市城区轨道交通的延伸线，其建设主体为特大城市和大城市。因此，中小城市的轨道交通线网是否作为本城市总体规划的强制性内容还需要探讨，尤其是实际执行的难度需要作为主要的考虑因素。

从规划体系上来看，属于区域统筹和协调发展的内容，应当统一到上位规划中去明确，下位规划中来落实。例如大城市延伸至周边小城市的轨道交通线路，应由上位规划——省域城镇体系规划或区域性专项规划来明确。然而，在具体的规划编制实践中，这一规划承接关系很难落实。首先，省域城镇体系规划或区域性专项规划在规划内容和深度上偏重宏观[4]，可以对每个城市提出规划指导，对区域重大基础设施提出布局和统筹要求，但并不能确定每个城市总体规划需要强制的具体内容；其次，在规划编制时序上，省域城镇体系规划或区域性专项规划先于城市总体规划制定，城市总体规划提出的需要区域统筹的内容，一般难以纳入上位规划；再次，在规划实施上，如前所述，中小城市轨道交通线网的建设主体在大城市，中小城市应当预留足够的线位空间和场站用地，但作为强制性内容的意义不大。

综合考虑各种因素，市域轨道交通线、区域轨道交通线、城际轨道交通线不宜作为非建设主体城市总体规划的强制性内容，并建议在研究制定《城乡规划法》实施细则和对应的城乡规划编制办法时，予以进一步明确。

1.2 轨道交通线网的相关技术要求

除轨道交通线网的强制性要求外，轨道交通线网覆盖范围内道路等级和红线宽度的技术要求同样需要进一步探讨。

1）道路等级。

根据《城市道路交通规划设计规范》(GB 50220—95)，城市道路等级分为：快速路、主干路、次干路、支路四级[5]。其中，快速路和主干路(特别是骨架性主干路)以交通功能为主，两侧不应或不宜设置公共建筑物出入口；次干路和支路以生活性为主，两侧可设置公共建筑物出入口及交通服务设施。轨道交通作为大运量的客运交通系统，为沿线居民提供便捷的出行方式，直接服务于轨道交通沿线的居住、就业、商业、商务等客流集中发生、吸引的用地和公共设施。因此，统筹考虑城市道路的技术等级和功能要求，轨道交通线路所经城市道路应以次干路和非骨架性主干路为主，尽量减少与快速路、骨架性主干路的共线比例，促进城市交通的有序组织。

2）道路红线宽度。

轨道交通线路所经城市道路的红线宽度并无明确要求，相关规范仅对轨道交通走廊的规划控制保护地界最小宽度做出规定，如表1所示。

轨道交通线路所经城市道路的红线宽度应满足轨道交通线路建设、运营所需要的空间条件，以及两侧建筑物安全及噪声控制的技术要求。因此，综合考虑相关因素，建议轨道交通线路所经城市道路的红线宽度不小于50 m，最低不小于40 m。

2 城市干路系统网络

城市干路系统网络作为城市总体规划的强制性内容，在规划编制中的具体落实同样存在需要研究的问题。

2.1 城市干路系统的组成

《城乡规划法》虽未明确干路系统的强制性内容，但在第三十五条规定[2]：“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、……的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途”。这一条实际上间接地明确了城市道路的强制性要求。

城市干路系统包括快速路、主干路和次干路三级，即次干路及以上等级道路。将干路系统全部作为规划文本的强制性内容是目前一些规划设计单位的建议方法[7]。根据一些城市总体规划的编制经验和要求，城市道路网的规划深度一般要达到次干路等级[7]，视具体情况可包含部分重要的支路(主要是图面表达)。如果将次干路及以上等级道路均作为规划文本的强制性内容，就意味着总体规划的道路网均为强制性内容。

这一做法有欠妥之处。本文认为城市总体规划文本不必将次干路及以上等级道路组成的干路系统全部作为强制性内容，而应选择其中起到骨架性作用的路网作为强制性内容，即选择骨干道路网络为强制性内容。

2.2 城市骨干道路系统

将城市骨干道路系统作为城市总体规划的强制性内容，有利于对城市道路网络骨架的把握，能够很好地契合城市总体规划的功能要求，同时也有利于城市道路网络的规划实施。不同规模城市的骨干道路网络系统构成有所不同，对于特大城市和大城市，其城市道路等级较完备[5]，骨干道路系统可由全部快速路、交通性主干路(或全部主干路)组成；对于中小城市，其城市道路等级往往不完备[5]，骨干道路系统可由快速路(若有)、全部主干路和部分次干路组成。

表1 轨道交通走廊控制保护地界最小宽度标准Tab.1 Minimum width requirement of controlling and protection boundary for rail transit corridor

3 交通枢纽布局

交通枢纽布局作为城市总体规划的强制性内容，是《城市规划编制办法》明确提出的要求[2]，《城市综合交通体系规划编制办法》(建城[2010]13号)、《城市综合交通体系规划编制导则》(建城[2010]80号)和相关标准规范也提出了具体编制内容[5,8-10]，但在规划编制中仍存在一些问题和矛盾。

3.1 交通枢纽分类

交通枢纽分为客运交通枢纽和货运交通枢纽两类。

1）城市客运交通枢纽。

图1 西宁市市域轨道交通在平安县中心城区的布局Fig.1 Layout of Xining rail transit in central district of Ping’an County

图2 平安县中心城区骨干道路网络布局Fig.2 Layout of arterial roadway network in central district of Ping’an County

城市客运交通枢纽尚未形成统一定义，从构成形式上通常包括内外客运交通转换枢纽、交通方式换乘枢纽、城乡客运交通衔接枢纽、城市公共交通枢纽等形式，或几种形式的组合[11]。对于特大城市和大城市，城市客运交通枢纽往往是几种形式的组合而成为综合客运交通枢纽；对于中小城市，通常是几种交通方式简单地布设在一起，或者将客运场站直接作为客运交通枢纽。《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)中，交通枢纽用地(S3)界定为：“铁路客货运站、公路长途客运站、港口客运码头、公交枢纽及其附属设施用地”[10]，从用地角度体现了对城市客运交通枢纽的分类。但是，城市客运交通枢纽的明确定义和类型划分仍未得到统一。

城市客运交通枢纽从定义界定到具体形式的不统一和不规范，使得其布局在城市总体规划编制阶段存在较大的主观性和随意性，作为强制性内容在规划编制落实上争议较大，对规划实施的指向性不强，还需要进一步深入的研究和实践。

2）城市货运交通枢纽。

城市货运交通枢纽也尚未形成统一定义。《城市道路交通规划设计规范》(GB 50220—95)将货物流通中心作为货运交通枢纽，并根据业务性质及服务范围划分为地区性、生产性和生活性三种类型[5]。随着城市物流业的快速发展，城市货运交通枢纽形成了多种形式：一般货运场站(配送中心)、物流中心、物流基地、物流园区等。

如前所述，《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)突出强调客运交通枢纽用地，而将货运交通枢纽用地直接并入物流仓储用地(W)，物流仓储用地的内容为“物质储备、中转、配送等用地，包括附属道路、停车场以及货运公司车队的站场等用地”[10]。因此，城市货运交通枢纽用地无法单独表达，《城市规划编制办法》、《城市综合交通体系规划编制办法》、《城市综合交通体系规划编制导则》提出的交通枢纽特别是货运交通枢纽便难以落实。目前通常的做法仍然是单独估算货运交通枢纽用地，结合机场、铁路货运站及物流仓储用地进行布局。

关于城市货运交通枢纽的研究和规划实践，相对于客运交通枢纽更为欠缺，相关研究和项目需要全面展开。

3.2 交通枢纽用地估算

交通枢纽用地控制是实现枢纽布局的关键，但交通枢纽用地的确定方法和标准规范目前尚未形成，本文对此进行初步探讨。

1）城市客运交通枢纽。

城市客运交通枢纽用地的确定方法虽未形成，但客运交通枢纽组成中的铁路客站、公路客站、公共交通场站等用地均有标准规范。因此，关于客运交通枢纽用地的估算，建议采用分类计算、逐项求和的简化方法：分别确定铁路客站、公路客站、公共交通场站以及换乘通道的用地，各项加和即为客运交通枢纽总用地。其中，换乘通道用地计算可根据客流规模、场地条件综合确定通道数量、通道长度和宽度。

2）城市货运交通枢纽。

城市货运交通枢纽用地估算，可参考《城市道路交通规划设计规范》(GB 50220—95)对货物流通中心用地控制的建议，并根据城市实际情况和相关规划进行具体调整。

4 案例分析

4.1 概况

平安县为青海省海东地区行署所在地(2013年2月国务院批准撤地建市，现为海东市，政府驻地乐都区)，西距西宁仅35 km，距西宁曹家堡机场仅8 km，是西宁的东大门和空港门户。依据相关规划，平安县定位为西宁都市圈的主要成员、青海省东部城镇群的重要成员。根据《青海省平安县城市总体规划(2011—2030年)》[12]，平安县2010年县域总人口12.18万人，其中中心城区人口5.76万人，城市建成区面积6.30 km2；2030年规划县域总人口达到29万人，其中中心城区人口达到19万人，城市建设用地面积达到20.66 km2。

4.2 交通强制性内容编制要点

平安县城市总体规划中对交通强制性内容的处理情况如下。

1）西宁市市域轨道交通。

西宁市市域轨道交通线路规划延伸至机场，平安县积极进行衔接，预留线位用地，并规划支线衔接平安县城，见图1。在规划文本处理上，西宁市市域轨道交通线路未作为平安县城市总体规划的强制性内容；平安县中心城区轨道交通线路所经城市道路以次干路为主，受地形和空间限制，部分路段与主干路共线，所经道路红线宽度不小于40 m。

图3 平安县中心城区客运交通枢纽布局Fig.3 Layout of passenger terminals in central district of Ping’an County

表2 平安县中心城区交通枢纽用地估算Tab.2 Land use estimation of transportation terminals in central district of Ping’an county

2）骨干道路网络。

平安县中心城区道路系统分为主干路、次干路和支路三级，规划文本中的强制性内容为骨干道路网络，全部由主干路组成，见图2。

3）交通枢纽布局。

作为小城市，平安县的交通枢纽布局较为简单。客运交通枢纽界定为内外客运交通转换枢纽，依托平安县高铁车站和公路客运站布设，同时整合相关客运设施，见图3a。货运交通枢纽方面，依托铁路货站布设平安物流中心，同时布设三处货运配送中心，均作为货运交通枢纽，见图3b。

平安县中心城区客、货运交通枢纽的用地估算如表2所示，其中客运交通枢纽用地为换乘空间用地。

4.3 对规划实施的影响

平安县城市总体规划编制中对交通强制性内容进行的上述调整，在实施过程中可能会产生以下影响：

1）西宁市市域轨道交通在平安县境内的选线存在不确定性，最终实施线位可能改变。规划线位的非强制性，降低了线位调整、道路红线预留方面的约束程度。

2）城市骨干道路网络确定为由主干路组成，将增加次干路实施的灵活性，这对路网结构可能会带来一定的影响，但总体上有利于规划的实施。

3）由于缺乏相关基础研究，交通枢纽布局和用地规模在实施过程中可能会面临一些调整，强制性程度会受到一定削弱。

综上，强制性内容的调整对于城市总体规划的实施，既增加了灵活性，也放大了随意性，这需要在规划的实施上加强监管，以保持城市总体规划的严肃性和连续性。

5 结语

城市总体规划的强制性内容，是城市总体规划编制和实施的核心内容。城市轨道交通网络的强制性问题对于中小城市尤为突出；城市干路系统网络和交通枢纽布局，不仅对于中小城市存在问题，对于特大城市和大城市仍需要深入研究。这些问题关系到城市总体规划强制性内容的具体指向，即强制性内容的具体构成以及落实方式。本文对此进行了一些思考，并以平安县为例进行说明，具体结论仍需通过实践和后续研究进一步深化和完善。

∶

[1]中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国城乡规划法(主席令第74号)[EB/OL].2007[2013-03-02].http∶//www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-10/28/content_788494.htm.

[2]建设部.城市规划编制办法(建设部令第146号)[EB/OL].2006[2013-03-02].http∶//www.gov.cn/ziliao/flfg/2006-02/15/content_191969.htm.

[3]国务院办公厅.国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知(国发办[2006]12号)[EB/OL].2006[2013-03-02].http∶//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_284196.htm.

[4]住房和城乡建设部.省域城镇体系规划编制审批办法(住房与城乡建设部令第3号)[EB/OL].2010[2013-03-02].http∶//www.gov.cn/flfg/2010-06/30/content_1641639.htm.

[5]GB 50220－95城市道路交通规划设计规范[S].

[6]建标104－2008城市轨道交通工程项目建设标准[S].

[7]中国城市规划设计研究院.城市交通规划统一技术措施(试行)[R].北京：中国城市规划设计研究院，2012.

[8]住房和城乡建设部.城市综合交通体系规划编制办法(建城[2010]13号)[EB/OL].2010[2013-03-02].http∶//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201002/t20100208_199623.html.

[9]住房和城乡建设部.城市综合交通体系规划编制导则(建城[2010]80号)[EB/OL].2010[2013-03-02].http∶//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201006/t20100608_201282.html.

[10]GB 50137－2011城市用地分类与规划建设用地标准[S].

[11]韩印，范海燕.公共客运系统换乘枢纽规划设计[M].北京：中国铁道出版社，2009.

[12]中国城市规划设计研究院.青海省平安县城市总体规划(2011—2030年)[R].北京：中国城市规划设计研究院，2011.