整合财政专项资金凸显资金使用效益——以湖南省常宁市为例

●谭南翔 宁和平

整合财政专项资金凸显资金使用效益
——以湖南省常宁市为例

●谭南翔 宁和平

加强整合财政专项资金，放大财政杠杆作用，集中财力办大事，是各级财政部门高度关注的重要课题。近年来，财政部门按照科学发展观的要求，大力推进财政科学化、精细化管理，在整合财政专项资金，发挥财政资源优势方面，正视存在的问题，积极开拓创新，探索了许多好做法、好经验。现以湖南省常宁市为例，就如何推进财政专项资金整合工作作粗浅探析。

一、湖南省常宁市财政专项资金结构

财政专项资金是指财政部门或上级单位为落实党和国家有关方针政策，拨给行政事业单位，具有专项用途，用于完成专项工作任务，为促进相关事业发展而设立的专门资金。在管理上要求专款专用，按项目单独核算。以2013年为例，全市专项资金238599万元。其中，上级转移支付安排157736万元，本级财政安排80863万元。

（一）上级专项资金情况

2013年，上级转移支付安排的专项资金157736万元，其中，教育16327万元，社会保障和就业46987万元，医疗卫生29425万元，节能环保10939万元，农林水事务29250万元，住房保障6946万元（图1）。

图1

上级转移支付安排的专项资金主要用于：一是行政机关事业单位运转资金，二是民生补助资金，三是基本建设等专项资金（图2）。行政机关事业单位运转资金，如：基层公检法司转移支付、企事业单位划转补助、工商部门停征两费补助、工作经费补助等4291万元。民生补助资金，如：城乡义务教育经费保障机制改革经费、新型农村社会养老保险补助资金、企业养老保险补助、城乡低保、就业补助资金、计划生育奖励扶助、新型农村合作医疗补助资金、城镇居民基本医疗保险补助资金、医疗救助补助资金、人均基本公共卫生服务补助、粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴、家电下乡、退耕还林补助等102861万元。基本建设等专项资金，如：农村饮水安全、小型农田水利设施建设、合格化学校建设、校舍安全工程、廉租房保障、城市棚户区改造、村级组织活动场所建设、村级公益事业一事一议奖补资金、农业综合开发、农村环境连片整治等50584万元。

图2

（二）本级专项资金情况

2013年，本级财政安排专项资金80863万元，其中，一般公共服务25902万元，教育9666万元，社会保障和就业4721万元，医疗卫生5566万元，节能环保1036万元，农林水事务8729万元，交通运输2029万元，其他23214万元（图3）。

图3

本级财政安排的专项资金主要有：一是上级专项转移支付项目配套资金，二是上级要求设立的专项资金，三是本级重点建设项目专项资金，四是日常工作安排的项目资金。上级专项转移支付项目的配套资金，如：失业保险、就业保险、企业养老保险、城镇居民、关闭破产企业退休人员医疗保险、新型农村合作医疗及养老保险、城乡居民最低生活保障、计生家庭特别扶助、奖扶资金、免学费、中职助学、债务化解、校舍维修、合格化学校建设、两馆一站免费开放、公共卫生服务、农田水利工程建设、农业综合开发、农业保险、环保治污减排项目、淘汰落后产能、生态治理等项目配套资金10659万元。按上级要求设立的专项资金，如：老工伤人员纳入工伤保险统筹、复员退伍军人安置、五保供养、收容救助、文化产业、乡镇纪检监察、信访维稳、建国初期参加革命工作部分退休干部补贴、村级（居委会）补助、乡镇实体化大团委、农村民兵训练、征兵工作、消防装备、社区矫正、科技可持续发展资金、民办教育、职业教育、学前教育、计划免疫、食品药品安全监管、耕地占补平衡、民营企业发展资金、科技发展专项资金、安全生产、农业科技推广、农村文化建设、粮食发展专项资金、乡镇农技推广体制改革、新农村示范、旅游发展资金、开放型经济专项资金等13989万元。本级重点项目建设专项资金，如：二中建设、宜城中学建设、职业技术学校建设、油茶产业发展资金、烟水工程、体育竞技中心、剧院建设、旅游文化发展资金、交通建设、免费公交、城乡环境卫生整治、廉租房建设、污水处理、垃圾填埋场建设、背街小巷、城区道路维修、路灯维护、瓦松铁路、金铜项目建设等36981万元。日常工作安排的项目资金如：“两会”及换届选举、综治维稳、电子政务、人防、经济环境治理、统计调查、争资跑项、科技创新、计生考核、文艺创作、教学管理、文物保护、就业培训、军转安置、卫生监督、城市管理等日常工作安排的项目资金19234万元（图4）。

图4

二、常宁市整合财政专项资金的主要做法

为加大财政专项资金整合力度，提高资金的管理水平及使用效益，我们在资金整合、管理方面开展了一系列工作：

（一）抓专项资金清理整合

2008年以来，为应对国际金融危机，并与中央实施的一系列刺激经济、拉动内需的政策措施相配套，市委、市政府及时整合和调整了有关政策，出台了《关于推进创业创新加快产业转型升级的若干意见》（常发【2008】3号）、《关于进一步加快服务业发展的若干意见》（常发【2008】11号）等，设立了工业、林业、旅游等重点推进项目，有效促进了我市经济企稳回升，维护了地方经济的稳定发展。2010至2013年，市政府及相关部门认真贯彻落实中央、省政府关于清理整合和规范财政专项资金管理相关精神，先后三次组织专项资金清理，减少部门专项结余4869万元，清理历史遗留问题6项，市纪委立案查处3人，整合政府出台的各项奖励政策，减少、合并同类奖励，明确业务主管部门的管理职责，避免多头管理、重复奖励。市人大、市纪委分别牵头，从市政府办、发改局、财政局、审计局、国土局等单位抽调精干力量，组成若干调查组，三次对全市重点工程项目专项资金的使用及管理情况进行了全面细致地调查了解。

（二）抓规范运行

开展国库集中支付改革，全市105家一级预算单位及46家重点工程项目指挥部全部实行财政国库集中支付，规范了用款计划和资金申拨，深化“收支两条线”管理，从程序上规范资金运行，规范资金管理，提高资金使用效益。市人民政府还专门出台了《常宁市财政专项资金管理暂行办法》（常政发【2010】52号）。就财政专项资金的分配、安排使用、申拨审批、监督管理等作了具体规定。

（三）抓监督管理

围绕打造“绩效财政”目标，构建“全员参与、全程监督、全面覆盖”的大监督格局，财政、审计、监察每年加强对财政专项支出的全过程监管，做好事前的专业审核机制，介入事中监控环节，搞好事后绩效评价，努力提高财政资金的使用效益。

三、财政专项资金使用和管理中存在的问题

从了解的情况看，虽然政府及相关部门按照公共财政的要求，根据常宁市经济社会发展需要，不断地调整专项资金的使用方向，强化专项资金的管理，使其发挥“四两拨千斤”的作用，取得了较好的社会效益，但财政专项资金的使用和管理过程中仍存在许多不容忽视的问题。

（一）专项资金设立缺乏科学论证

实行部门预算后，部门除了人员经费和必要的办公经费外很少有机动财力，因此专项资金成为各部门千方百计追逐的对象。出于自身利益考虑，各部门会寻找各种理由设立专项资金，有的强调上级业务部门有要求，有的提出要学习先进地区的经验，在经过一番考察学习后就提出设立专项资金的要求。这些项目往往都没有经过充分论证和可行性研究。出台的政策则是集各地优惠政策之大成，不仅脱离我市人口多，人均财力薄的市情，也脱离我市经济社会发展的实际。

（二）资金使用分散和交叉重复并存

专项资金有部门化倾向，设置的项目繁多，资金管理、使用分散，难以达到整合财政资源、发挥财政资金使用合力的作用。这集中体现在用于农业方面的资金，包括农业基本建设投资、农业科技支出、支持农业生产支出、农业综合开发资金等都存在使用上的分散和交叉重复并存的现象。由于财政支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间缺乏有机的协调。目前最突出的是发改、财政、国土、科技和农口各部门之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。如国土资源局负责的土地整理项目与农业综合开发办公室实施的一些农综项目建设内容基本相同；农业、林业、水利等部门都有各自的产业化专项资金，资金性质几近相同。

（三）财政专项资金出现“经费化”、“补贴化”等现象

从近年来纪检、审计、财政监督部门的监督检查情况来看，由于专项资金的种类繁多、部门支配权过重，出现了补贴类专项资金被挪作工作经费，而一些建设类的专项资金，如农村基础设施建设的专项资金等就变相成为了对一些特定关系人的个人补贴等现象，部门对财政专项资金支配随意性很大。

（四）财政专项资金使用重形式、轻效益

由于片面强调“专款专用”，专项资金使用单位和管理部门在发挥资金使用效益上主动性不足，“不越雷池一步”，对专项资金的整合缺乏研究和实践，产生了许多规模小、效益低的“黑胡子”工程，低水平、重复建设现象时有发生。同时，由于大多数专项资金被分散使用，有的只是短期行为，难以形成规模效益，因此考核目标难以确定，绩效考核工作难以开展。

四、财政专项资金整合使用的建议

（一）规划先行，增强资金整合的黏合力

要明确财政专项资金的投向，着力解决好安排分散、重点不突出等问题。要从规划抓起，紧要的是围绕产业发展，以明确资金投向、扶持方向为重点，制订有利于资金整合的产业发展规划。制订规划要善于做大文章，打破行业界限、部门界限，统筹考虑各方面的资金资源，进一步明确经济社会发展的重点领域、重点项目、重点区域、重点问题，为财政专项资金集中投向，发挥聚合效应奠定基础。规划一经确定，财政专项资金就必须严格按照发展规划来安排，决不允许各自为政。

（二）创设平台，搭建有效载体

要进一步细化规划，精心设计和搭建整合平台，着重在四个平台上下功夫。一是要搭建以重点产业为载体的整合平台。根据本地区的主导产业和特色产业，制定扶持产业发展的整合措施，把各类专项资金捆绑使用，使主导产业做大做强、特色产业做特做精。二是要搭建以重点领域为载体的整合平台。财政专项资金的使用，要力戒遍地开花、小打小闹。要本着“一年一个区域，一年一个重点，各个项目一齐上，多项措施一齐用”的思路，力争做到扶一块，成一块，使群众真正享受到建设的成果，确保取得示范带动作用。三是要搭建以重点项目为载体的整合平台。要对重点项目分类排队，本着“先重点、后一般，循序渐进，分步实施”的思路，每年确定一批财政扶持的重点项目，同时明确各部门的职责任务，切实增强专项资金投入的针对性，做到目标同向，握指成拳。四是要搭建以解决重点问题为载体的整合平台。对群众最关注、最直接、最现实的民生问题、社会事业发展问题，要精心谋划，分类制定具体实施步骤，着力引导财政专项资金的有效投入，集中财力解决突出问题。

（三）加强领导，提供组织保障

整合财政专项资金，改革投入使用的方式方法，调整资金投入的方向和重点，涉及部门利益时，势必会遇到一定的阻力。从实践的情况来看，要确保整合工作的顺利开展，加强领导和组织协调尤为关键。要解决“各自为政、步调不一”等突出问题，就必须要加强政府的统一领导，重点解决好跨部门、跨行业的工作协调问题。要建立日常议事决策机制，及时根据政府的产业规划、工作规划，精心设计整合平台；通过联席磋商，建立“分头受理、共同研究、统一审批、重点使用”的工作制度，避免出现项目单位多头申请、资金分散使用现象。要围绕所规划的项目，建立相应的工作责任制，形成在同一项目区资金的统一协调和各相关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度。

（四）多线操作，扩大整合规模

可以尝试开展以支农资金整合、教育专项资金板块整合、基层政权建设资金整合工作试点，并不断总结试点工作经验，进一步扩大整合的类型和范围，使整合工作实现多线操作，力求成效最优化。结合本地区的实际，要以完善农村基础设施建设为重点，整合各类新农村建设资金和一事一议财政奖补资金，着力建设新农村的先行区；要以振兴工业经济为重点，整合现有支持企业发展的财政专项资金，按照突出重点、统筹兼顾的原则，更加合理地安排专项资金，着力促进工业经济腾飞；要以城市建设为重点，整合各类城建资金，将城市维护费、公用事业附加、城市基础设施配套费打捆使用，不断改善城市基础设施，完善城市功能，全力打造宜居新城。

（五）激发内力，重视归并本级财政资金

要打破现行预算科目和部门界限，统筹安排各类专项资金，积极推行跨资金性质整合，将同类中的预算内、预算外和政府基金整合使用；积极推进跨行跨部门整合，将分散在不同部门管理的同类资金整合使用；积极推行财政内部整合，将不同科室内的专项资金整合使用。要对现有的各类专项资金进行全面的清查清理，特别是清理历年财政专项资金结余，包括：项目实施完成形成的结余，受政策变化、计划调整、项目绩效差等原因导致项目中止或撤销形成的结余，项目支出进度超过预算确定期限一年以上而形成的结余等等，将结余资金全部收归财政统筹安排。

（六）统一步调，着力做好全方位整合

要坚持横向整合与纵向整合相协调，着力构造全方位整合格局。近年来，上级对县（市、区）级的支持力度越来越大，专项资金不管是类型和数额都在不断增多，成为解决基层财政困难，支持县域经济社会发展不可或缺的重要部分。在资金整合上，上级确立了“用途不变，渠道不乱，各尽其力，各记其功”的总体原则，也为资金整合工作明确了方向。作为县级来讲，整合工作一定要从头做起，扎实做好各项基础性的工作。各部门在筹划和申报项目时，既要吃透上级的政策，明确上级支持的方向和重点，更要围绕县级整合规划，确立符合本地发展的方向和重点，努力促进上级资金和本级资金的捆绑使用，形成合力。要建立规范的报送渠道，形成统一协调、共同审批的工作机制，严防自行其是、各自为政。要以大项目为引领，高度重视子项目的谋划和包装，不断拓宽资金争取渠道，努力促进大项目做大做强。■

湖南省常宁市财政监督检查局）