房地产税成为地方主体税种的可行性分析

●宋燕 朱琳

房地产税成为地方主体税种的可行性分析

●宋燕 朱琳

1994年分税制改革在确立中央和地方财权与事权关系的基础上构建了当前的分税制结构。按照现行分税制的安排，地方税收收入主要来源于两个方面：一是共享税部分，包括个人所得税、增值税、企业所得税和营业税；二是纯粹地方税部分，包括契税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、车船税和烟叶税。地方财政收入很大一部分要依靠共享税，尤其随着“营改增”的推进，重新培育地方主体税种，构建新的地方税体系是当前亟需解决的问题。

一、我国房地产税制改革的必要性分析

（一）现行房地产税收体系存在的问题

房地产行业的税收按照环节分为开发环节、保有环节、处置环节等。保有环节自用房产税以房地产原值为计税依据，没能体现房地产的真正价值，税收额也不随着房地产价格的上涨而上涨。现行城镇土地使用税是以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，这种课征方式使税额也不随课税对象价值的上升而上升，具有税源不足且缺乏弹性的缺点，不能发挥调节土地级差收入的作用，也无法对土地闲置现象和土地投机行为进行调控。

同时，现有的房地产税收制度不利于调控房地产价格。房地产开发环节上交的税额大部分组成了房地产开发成本，最后转移到了购房者身上；房地产转移环节和出租环节的税收，大部分是由售房者和出租方来缴纳的，如果增加这两个环节的房地产相关税额，非但不会控制房价，反而会使房价上涨，原因就在于售房者和出租方会想方设法地把税额增加到房价和租金里，让购房者和承租方承担。

表1 湖北省E市2014年1-6月房产保有环节与交易环节税统计单位：万元

从地方税收入的结构来看（见表1），来自房地产交易环节的税收比重过大，仅契税和土地增值税两项收入和就超过了地方税收入总额的一半；房地产保有环节的税收总额明显少于房地产交易环节的税收总额。

（二）房地产税改革对现行税制的影响

作为地方税种的营业税逐渐退出历史舞台，意味着财政收入将大幅度缩水，财政收支之间的矛盾将日益明显，根据资料显示，“2014年3月13日，财政部税政司发布营改增试点运行的基本情况，2013年减税规模超过1400亿元”。有专家指出，应该“重新培育地方主体税种，构建新的地方税体系”，“科学选择主体税种和辅助税种，优化主要税种的内部结构，完善地方与中央的税制结构”，“房地产税制改革应该‘减税’先行，贯彻‘结构性减税’理念，有选择性地减税与加税”，“统一开征新购房产税，用经济手段替代行政手段调控房地产市场运行，充分发挥房地产税‘自动缓冲器’的功能，自发调节房地产市场的‘冷热’”。显然，众多专家已关注到房地产税是税制改革中不可或缺的一个重要组成部分，也是影响税制改革成效的重要因素，其成效直接关系到国家经济稳定及人民幸福度。

表2 2014年湖北省E市2014年1-6房产税、城镇土地使用税占地方财政收入比例（数据来源E市地税局）单位：万元

表3 不同时期国家对房地产市场政策

二、房地产税成为地方主体税种的可行性分析

（一）分税制下，房地产税具有成为地方主体税的条件

我国现行房产税存在的问题很多，因此推进房产税的改革，提高房产税地位是我国社会经济发展的迫切需要。

1、外部条件。我国房地产税经过多年的调查研究及准备，征税基础工作已基本完善。房地产信息系统逐步在各地建立，不动产登记制度不断推进，基本能做到房主与房产对应。在经济发达的地区，土地数据库、房产数据库在相关部门已逐步建立。随着上海、重庆两个试点的完成，我国房地产税方面的经验不断积累，为全面推进房地产税奠定了基础。

2、内部条件。相比于商品劳务税类、所得税类，房产税作为一种财产税，更适合扮演地方主体税收的备选税种角色。

第一，房地产税基稳定。房地产不可移动的特性保证了税基的稳定，一般来说，房地产税是对不动产的价值征税，不动产的价值是通过房地产市场的变化来反映的。房地产属于不动产，不动产价值的弹性较小，与商品周转额和工资所得的流量相比，其对经济变化的反应也是较为缓慢的，这样房产税收入就不会随着经济周期的变化而大起大落，这种较为缓和的变化，能够确保房产税成为稳定的收入来源。

第二，税源充足。住房制度改革后，我国房地产经济快速发展，房地产市场越来越成熟，房地产业成为经济支柱产业，年房屋施工、竣工面积及价值上升迅速，房地产开发投资额、商品房销售额持续上升，而且房地产开发投资额占国内生产总值比重较大。

第三，房地产税征收的相关配套措施在不断地完善。2014年8月15日，《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》公布。专家普遍认为，不动产登记制度的推进，将会梳理房产所属关系，推动房产税征收工作的开展。中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，征求意见稿的出台，为房地产税开征提供了必要条件。从各方面释放的信息来看，房地产税开征是必要的，但一直没有征收，其中一个重要障碍是不动产登记制度没建立起来。只有不动产统一登记后，房产税才可能全面落地。这一政策类似于人口普查，将是其他所有长效调控政策的基础。一旦不动产统一登记实现，其他政策的出台将非常快，对市场投资者的心理影响也非常大，这对房产税的开征具有很大的促进作用。

（二）房产税税收贡献占地方财政收入的比重小，无法满足地方财政支出需要

从我国房产税现状来看，房产税占地方税收收入或财政收入的比重都很低，2012年，我国房产税占全国税收收入总额比重最低，才2.24%；从表2E市2014年1-6月税收收入完成情况表可以看到，房产税占地方税收比重最高也就9.7%，最低时2.4%，大大低于美国、英国等发达国家。而就目前房产税试点情况看，整体税负并未发生很大变化，短期内要改变房产税在地方税种中的地位是很难做到的。其次，由于我国财政分权的现状，房地产税立法权仍然掌握于中央，而国外房产税凸显的作用与地方在财政分权中的地位是息息相关的，即地方政府被赋予了一定的税率决定权和其他权利。因此，房产税成为地方主体税种在短期内很难实现，必须经过一系列改革才更具可行性。

三、房地产税改革时机问题

房地产业是国民经济中的重要行业，房地产业发展状况直接关系到经济的健康发展。开征房地产保有环节税势必影响到房地产业的发展，何时全面开征成为关键所在（美国惨痛的经历，开征房产税导致经济下滑）：在经济低迷时开征保有环节税会导致二手房大量抛售，刚性需求者更会持观望态度，房屋供应量增多，需求量降低，房地产价格会下跌；而在经济高涨时期开征保有税，对经济的影响较小。

通过表3可以发现，在房地产市场快速发展时期，国家采取行政干预方式抑制房地产业的发展，在房地产市场发展缓慢时期，国家又采取积极措施支持其发展。之所以如此，是因为房地产业是国民经济的重要组成部分，且房地产业涉及上下链条行业多，房地产市场发展的好坏直接影响到当地经济发展。所以，进行房地产税制改革一定要把握好时机。

何时全面推行房地产税改革，要解决以下两个问题：第一，促进地方寻求新的经济增长点，摆脱当前地方政府经济发展过分依赖房地产行业的局面；第二，各个地方经济发展依赖房地产行业的情况有所不同，房地产税制改革可以先从依赖房地产行业不强的地区先行推行，逐步扩展到全国，以减少房地产税制改革对地方经济发展的冲击。

假设以国内生产总值来衡量经济发展的情况，中国近几年经济增速有所放缓（见表4），如果在经济发展缓慢期进行房地产税制改革会影响整个经济发展，所以近两年不适宜进行房地产税制大改革。随着经济政治改革的推进，中国经济会恢复到一个较高的发展水平，在经济稳定发展后，全面推进房地产税制改革，阻力会更小。

表4 2009年-2014年第二季度国内生产总值情况

四、结语

随着“营改增”的强力推进，地方财政收支矛盾将日益加剧。单纯依靠房地产税改革来解决问题困难重重：其一，房地产税制改革众多问题的解决有待时日；其二，房地产税制改革后能否成为地方主体税种还很难说；其三，盲目追求财政收入而进行房地产税制改革势必影响房地产市场发展，进而影响经济发展。所以眼前解决地方财政收支矛盾还需多方面考虑，建议先通过以下途径：一是转移支付，提高地方政府占共享税的比例；二是将现行的除营业税以外的其他地方税种做大，以此来代替营业税的主体税地位；三是寻求新税源，开辟新税种；四是改变现有分税制的格局，将部分中央税或共享税下放到地方，成为地方主体税。调整共享税的比例较易，但依然不能改变缺乏地方主体税的局面；开征新的税种需要经过反复论证、完善立法，尚待时日。由此可见，比较可行的方法是从现有的税种中（不管是地方税还是共享税、中央税）寻找合适的税种替代营业税。

公共产品具有非排他性与非竞争性，根据蒂波特受益论，“用脚投票”让税收与公共服务进行对等。所谓“受益”有两个方面，一个是房地产因完善的公共服务，价值得到提升。另一个是因公共服务设施的完善，享受到更多的公共产品，生活便利，环境优化，提高生活品质，让自己的生活受益。房地产保有环节的税毕竟不是收益税，很多人认为“无收益不交税”，然而，居住在一定区域，享受公共服务，其房产价值也应随公共服务的完善而提高。不过在没有进行房产交易时，其价值并未让房主有所收益，因而税收要根据纳税人的支付能力来征收，如若纳税人只“受益”了而无“收益”，没有纳税能力，强行征收房产保有环节税就增加了房主的负担。■

湖北财税职业学院、湖北省财政厅会计处）

（本栏目责任编辑：阮静）