财政监督与财税改革的链动机制与效应

●张明

财政监督与财税改革的链动机制与效应

●张明

编者按：2014年，新一轮财税体制改革扬帆起航。以此为契机，财政监督也步入新的发展阶段。纵观历史，历代财税改革对财政监督有哪些影响？在全面深化财税改革过程中，财政监督应如何发挥作用？本期专题“深化财税体制改革与加强财政监督”邀请财政领域专家及实务工作者从历史和现实角度展开探讨。

一、财政监督与财税改革链动原理

财政是政府收支的分配及监管，是人类生存发展最核心的公共权利问题，也是人类社会最早实施监督的领域。现有历史考证表明，管理与监督基本上是同时产生的意识和行为范畴。早在氏族社会时期，因处理氏族事务需要而产生的原始氏族管理机构，就有依靠氏族成员的相互监督来保证和支持氏族管理机构，凭借氏族习俗和传统力量实施氏族管理的做法，这其中自然包括对氏族渔猎采集等剩余产品贮藏、分配、享用的管理与监督，也就是国家财政管理与监督的早期形态。

管理与监督之所以是同一行为或活动的两个不同范畴，主要在于管理是直接的执行、控制行为或活动，而监督不直接参与执行、控制的观察、知情行为或活动，但通常会通过其他方式和渠道，对直接执行、控制的管理活动产生辅助、促进作用，这就是一般管理活动中要求强化监督职能、发挥监督作用的意义所在。另一方面，管理活动的改进、完善，又将引起相关观察、知情方式转变，推动监督方式转变，从而形成管理与监督交替演进发展的链动机制与效应，呈现出监管一体化、监督融于管理，监督寓于管理、服务于管理的状态。

财税改革是政府收支分配管理及监督制度与时俱进的变革创新，根据管理监督的链动原理，财税改革既包括财税管理和财政监督的并列变革创新，也包括财税管理与财政监督相对独立的交替促进的变革创新，即通常说的“深化财税改革、促进财政监督”或“加强财政监督、推进财税改革”的链动机制与效应。如下所示：

二、我国财政监督与财税改革链动机制与效应实证分析

建国以来，我国财政监督制度建设的稳步完善发展，基本上是始于1978年后的改革开放。可以说，我国现有财政监督制度的健全完善、财政监督职能的发挥和财政监督作用的加强，主要是财政监督与30多年的改革开放及财税改革的链动结果。正如原财政部监督检查局局长耿虹(2008)所言：“在30年改革历程中，财政监督逐步探索并总结出与财税管理及改革相适应的，有中国特色的财政监督工作方式，巩固壮大了财政监督事业。”

（一）我国财政监督制度建设与财税改革链动进程

表1

从表1列示的实践历程不难发现，改革开放以来我国财政监督与财税改革的链动发展，主要表现在财政监督机构建设、监督业务扩展和监督方式拓展三方面。

（二）财政监督机构建设发展与财税制度改革链动机制与效应

改革开放后，我国财政监督机构建设主要经历了从改革初期的恢复重建，到与财税改革相辅相成逐渐完善的链动式外延建设和内涵建设的发展历程。

1、财政监督机构建设外延发展链动机制与效应。为配合“企业基金制、利润留成制、增值税试点、基建投资拨改贷”等“放权让利”财税改革，1978-1979年国务院相继要求恢复各级财政监察机构；1982年财政部恢复派驻央企财政监察驻厂员制，各级财政部门相继实施；1983年成立国家审计署；1985年设国务院税收、财务大检办(1986年改国务院税收、财务、物价大检办，1989年改常设)；1986年国务院批转财政部在十八个省、市财政厅（局）设中央企业财政驻厂员机构。尽管这一时期监督机构、监督方式及监督特点各有不同，但都无一例外地表明，以解决“高度统一、过度集中”为目标的“放权让利”财税改革，需要健全完善的财政监督体系与之链动，因而财政监督机构建设空前发展。同时，财政监督机构的建设发展，也促进了财政监督业务开展，加强了国企财税执法监督，促进了国企财政监督规范发展，适应了当时国企监督管理需要，有效保障了财政收入稳步增长和实施国民经济监督等。当然也应看到，这一时期对财政监督认知比较有限，难免出现财政监督与审计监督、国务院税财物大检办等机构建设模糊的问题。

2、财政监督机构建设内涵发展链动机制与效应。1994年成立财政监督司，将国务院税财物大检办并入；财政部各省、地市央企驻厂办改为各省财政监察专员办，撤地市央企驻厂办并裁员2/3。这一时期的发展表明，随着我国市场经济建设目标的确立和分税制等市场化财税改革的实施，财政监督机构建设在外延发展基础上开始转向内涵建设发展。如优化整合国务院税财物大检办和财政央企驻厂办等监督机构，健全我国市场经济下的财政监督及派驻制度体系。这些措施使我国的财政监督体系不断趋于完善，开展了与财税改革相适应的财政监督业务，从而保障了财税改革的顺利实施。

（三）财政监督业务扩展与财税改革的链动机制与效应

改革开放后，财政监督业务的开展主要是配合财税改革实施的，财政监督业务扩展是与财税改革联系最紧密的链动领域。具体业务内容主要是从初期的国企收入为主，到收支并重，再到金融、会计、内部监督等，直至覆盖政府资金收存支、核算、账户、融通等全流程。

1、财政监督业务与“放权让利”财税改革的链动机制与效应。改革初期，以“企业基金制、利润留成制、增值税试点、基建投资拨改贷”等“放权让利”措施为主的财税改革，推动了空前的经济发展形势，同时也出现了财政收入不规范、不遵守相关审计和监督制度，偷逃骗税、挥霍浪费等问题。为强化对国企财务及收入的监督，严肃经济法律和纪律，保证财政收入的规范性、安全性，刚恢复建立的财政监督司大力开展专项和突击性检查。当时要求各单位每年自查一次，3年重点查一次，检查声势之大、动员人力之多、涉及范围之广、管理效果之明显至今也不多见。据《瞭望》刊载，1985-1992年各类专项或突击检查中，全国查出的各种违纪金额占同期全国财政收入的4.25%，在缓解国家财政困难、严肃财经纪律、加强廉政建设、遏制经济领域内违纪违法、堵塞各种漏洞、推进改革开放和改进企业经营管理方面发挥了重要作用，促进了国民经济持续稳定健康发展。

2、财政监督业务与“分税制”改革的链动机制与效应。财政监督服务于分税制财税改革和财政管理，大力开展专项监督、重点监督和日常监管，在促进财政政策落实、维护财税法令统一、规范财经秩序、查处违法违纪、保障财政正常运行和宏观调控等方面发挥了重要作用。监督业务从注重企业财务收支转向政府财政收支；监督重点从只重视收入，转向既重视收入又重视支出，有效地保障了中央财政收入和分税制改革的实施。据《财政监督十年》(金莲淑，2005)载，1995-2004年财政监督专员办审核扣减支出(含收入退库)、追缴(扣拨)财政资金、监缴征收中央非税收入三项合计占同期中央收入的比重如表2所示。

表2

为配合地方分税制改革实施，地方财政监督派驻制逐渐完善。如1997年山西省财政驻厂员制改为财政监察员制，设14个财政监察组，编制100人；1997年湖北省财政设驻部分市州“财政监督办事组”，2000年改为“财政监督办事处”，机构增至12个，编制65人；1999年起陕西陆续向贫困县派驻58名财政督查员，逐步开展财政支出监督；2003年山东省驻各市财政驻厂员改为驻各市财政检查办，编制100人；2005年河北启动财政监察委派制度并列入政府规章，设财政监察组监督教育、交通、国土资源、林业等部门；2009年河南省财政向地市设6个派出机构，监督检查机构人员占比1/3。

3、财政监督业务与公共财政改革的链动机制与效应。为配合国库单一账户和集中支付、部门预算等公共财政改革，财政监督业务逐渐嵌入财政分配管理流程。如在传统专项检查基础上，直接参与国库集中支付、部门预算初审、账户和资产保值增值监管等，逐步加大事前审核和事中跟踪监控力度；2001年起中央财政监督服务国库单一账户改革，专员办开始审核各地粮库建设资金、车辆购置税专项资金等中央支付资金；清理各地中央预算单位银行账户并实行年检制；参与保监会、证监会、银监会、海关等部门预决算编审，服务部门预算改革，强化金融监管等。同时还注重发挥财政监督的社会经济作用，实行监督业务向全面监督财税政策执行、强化财政管理、规范财经秩序、保障财经宏观调控政策实施等方面拓展。地方各级财政监督逐步实行预算编制、执行、监督，事前、事中、事后监督，资金审核、调查、跟踪管理监督，资金使用、跟踪问效、合规性监督等多种“三位一体”化监管。

（四）财政监督方式与财税改革的链动机制与效应

财政监督机构建设和财政监督业务扩展与财税改革链动的结果，必然促进财政监督方式的链动。在我国改革进程中，财政监督方式与财税改革的链动机制具有较突出的阶段性和递进性。

1、临时性、突击性财务检查监督的形成。从财税改革开始时的财政监督机构恢复及监督业务开展时的无固定监督，到形成临时性、突击性财务检查的固定监督。这一时期财政监督主要是为解决财政收入流失问题而开展的税收、财务、物价大检查。

2、临时性、突击性财务检查监督转向重点检查和专项检查监督。1994年后，配合分税制改革，以财政收入为监督对象的临时性、突击性检查，在监督机构改革和职能调整中，逐渐转变为监督质量效率的重点检查和专项检查监督。

3、重点检查和专项检查监督转向监管融合的全流程监督。2000年后，随着国库单一账户和集中支付、部门预算改革的实施，重点检查和专项检查逐渐转向经常化、制度化的财政收支全流程监督。

4、监督与调研、决策相结合。财政监督还注重与调研相结合，查处与规范管理相结合，通过专项调研热点、重点问题，组织专项检查，分析成因，形成建议性调研报告，在此基础上制定新的监督方法及制度，促进管理改善，并通过开展绩效监督和追踪调研，增强监督的时效性、前瞻性。

至此，财政监督方式基本实现了从事后总结性检查监督，向事前审核、事中监控、事后检查稽核相结合的全面监督的转变。基本确立了我国财政日常监管与专项检查相结合，对内监督与对外监督相结合，财政管理与财政监督相结合的多层次、全方位、全流程的财政监督机制。

三、我国财税改革深化与财政监督链动展望

根据党的十八届三中全会提出的我国财税改革深化的三个方向：改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权与支出责任相适应制度，以及《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的具体要求，结合正在或即将实施的与财政监督密切相关的政府收支分配及管理改革实践，未来我国财税改革与财政监督链动大致推断如下：

（一）财政监督与“营改增”扩围改革链动

“营改增”是国家实施结构性减税的重要举措，也是一项涉面广、情况杂、工作量大，需要中央至各级地方相关部门远谋近施、精心配合的系统性重大财税改革。“营改增”是地方税改为中央税，现行体制下只有充分发挥各地财政监察专员办的枢纽地位和承上启下的作用，才能使中央和各级地方财税系统整合、协调一致，有效确保“营改增”平稳有序推行，由此形成“营改增”扩围改革与财政监督链动。具体措施是发挥中央财政监督派驻制和业务工作优势，做好“营改增”扩围改革的服务及监管工作。

1、做好组织联系、信息共享、业务及问题协调处理等服务。如各地财政监察专员办牵头建立财政、国税、地税、银行国库等部门的联席会议制度，完善相关信息渠道、保持信息畅通和工作系统化；协调、整合国税“金税网”相关硬件采购安装、软件开发安装调试等，国库系统网络和财政“金财网”相关环节与税务衔接等，按税款入库要求，测试好财税库衔接，保证新增值税准确入库；深入调查研究“营改增”实施中出现的问题，及时提出对策并协调督促相关部门解决；落实国家已出台的过渡期政策和解决问题预案，协调财政、税务测算收入变动，做好可能增加税负企业的专项扶持财力应对预案等。

2、强化“营改增”事中监管和事后监督。确保中央和地方收入执行是财政专员办及各级财政监督基本职责及业务。如通过中央及地方收入对账，进一步提升财政监督对政府收入执行基本台账、报表报送、收入对账、年度稽查等基础数据资料及信息采集整理等业务的参与度，强化对“营改增”执行中应征不征、超权减免、违规审批、退付中央及地方收入等问题的监管；通过监督注册会计师及事务所业务，强化“营改增”行业、企业，如铁路、航空、电信、远洋、港口等的业务收入确认及会计信息真实性监管，强化财政监督对辖内重点行业、重点税源和重点企业日常收入、成本费用等财务信息的监管；通过查核中央与地方财政结算及其他涉及中央财政的重大事项，强化“营改增”涉及的中央地方财政相关结算监管。

显然以上财政监督工作的开展，将有力促进“营改增”的顺利实施；而“营改增”顺利实施又将为财政监督，特别是中央财政派驻监督提供更宽广的监管平台，促进中央财政监督完善提高。

（二）财政监督与新一轮政府预算管理制度改革链动

即将推行的新一轮政府预算管理改革，是《预算法修正案(第四审议稿)》和当前《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的具体要求，也是党的十八届三中全会提出深化财税体制改革的首要任务。具体内容主要是完善政府预算体系、推进预算公开，改进预算管理控制、建立跨年度预算平衡机制，加强财政收入管理、清理规范税收优惠政策，加强转移支付和结转结余资金管理，强化预算支出执行绩效管理，规范地方政府债务管理、防范化解财政风险等。从政府收支管理与监督来讲，上述财税改革将会在以下几方面与财政监督产生链动。

1、财政监督与政府预算体系完善链动。《预算法(修正案)》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，都明确了今后我国政府的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算收支范围，要求政府收支全部纳入预算管理，建立基金预算、国资经营预算与一般公共预算统筹机制，加强社保基金预算管理，做好基金结余保值增值、精算平衡并实现可持续运行。

上述改革，形式上虽只是政府预算制度及管理扩围，但实质则是迈向我国改革的深水区，涉及经济社会可持续发展问题。前者如一些政府部门的资金监管，国资经营监管特别是大型、优质国资监管问题；后者如加强大宗政府性基金收支监管，特别是国有土地使用权出让金收支、国有土地收益基金收支、新增建设用地土地有偿使用收支等国土资源的可持续利用监管问题，以及社保基金结余保值增值、精算平衡和可持续运行监管问题等。解决这些问题，不仅对目前主要以税收、部分非税收和政府部门支出为对象的财政监管来说是重大变革，而且对加强财政监督机制建设、深化财政监督体制改革也有明显的链动作用。因为，解决了我国改革开放以来长期遗留的深层次问题和我国改革发展中产生的可持续发展问题，也就解决了我国社会主义公有制和社会主义市场经济的核心问题，解决了大部分民生问题和改革发展中的土地财政问题等。同时也强化了相关财政监管，形成财政监管与财税改革的链动机制。

实际业务上，各级财政已不同程度地实施了完善的政府预算体系监管，如2014年一些地方(深圳、浙江温岭等)已实行政府公共预算、基金预算、国资经营预算和社保基金预算提交人代会审批，表明各级财政在完善政府预算体系管理方面也勇于改革。但各地的政府预算体系监管差异较大，形式欠统一、规范，具体监管业务尚未深入展开。因此完善政府预算体系，一是坚决贯彻党中央“制约、监督权力”的指导思想。财政监督之于财政管理如同免疫力之于人体，在各类政府掌管资金的财政管理中，既要提倡监督、鼓励监督、欢迎监督，也要勇于监督、善于监督。实际上，在纪委“追惩性”反腐条件下，监督是对公共权力及资金掌运者的最好保护。二是财政要从监管两方面协调、兼顾，因地制宜建立完善的政府预算监管体系，将全部政府收支纳入预算监管，解决改革以来政府预算监管一直不到位的问题。三是具体业务中财政监督应追踪财政管理，财政管理介入的领域或环节，财政监督应及时嵌入，做到财政监督与管理同步或并列推进，以促进预算制度改革或服务预算管理为目标，提高政府预算体系的管理效率。

可以预想，随着政府预算体系的完善，财政管理监督范围的扩展，财政监督业务内容将愈渐完善，财政监督方式将愈渐丰富多样。如随着基金预算、国资经营预算管理强化，政府部门大宗收支及项目监管问题会逐渐突出，财政监管采用直接方式还是委托、授权方式，将通过实践检验固定并完善。财政监督嵌入财政分配流程的业务方式，将与审计的事后账务审查监督、人大的程序性节点监督相辅相成，财政监督业务和监督方式将得到充实、丰富、完善。在此基础上，财政监督又会进一步促进、服务于财政管理和财税改革。

2、财政监督与预算管理控制方式改进链动。预算管理控制方式改革，主要包括健全预算标准体系和实行中期财政规划管理。健全预算标准体系具体包括：进一步完善政府收支分类体系、基本支出定额标准体系，推进项目支出定额标准体系建设，制定机关运行经费实物定额和服务标准，完善人员编制体系，建立资产管理与预算管理相结合、按经济分类编制部门预决算和政府预决算体系等。以上业务内容改革，显然需要财政监督与预算管理改革链动，强化对机关运行经费、人员编制和资产等的监督，促进政府支出管理完善及效率提高。

中期财政规划管理具体包括：编制三年滚动财政规划、改进年度预算控制方式和建立跨年度预算平衡机制。中期财政规划管理与财政监督之间的关系，主要是推进部门编制三年滚动财政规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制，强化三年滚动规划对年度预算的约束，以及年度预算对支出预算的约束等。中期财政规划管理业务的开展，实际上有补缺政府支出年度预算的控制作用，特别是对跨年度项目支出有明显的管理作用。即中期财政规划管理的实施，完善了现行政府部门基本支出的年度预算管控功能，以及项目支出的跨年度滚动规划管控功能。根据支出的期间性质，实行分类或区别的年度预算和跨年度滚动规划管理的双重控制，不仅是财政管理的重大创新，而且也要求财政监督业务及监督方式同步或并列创新；不仅产生跨年度的以项目为对象的期间性财政管理，也产生相应的期间性财政监督，以及以项目为对象的更为商务化的财政监管方式，如项目预评估、项目组织、项目执行、项目监理、项目成本—收益控制、项目效益、项目后评估等监管内容及方式。同时，这种更为商务化而非政务化、公益化的监管方式，运用于政府预算监管，将带来政府预算监管质量及效率的进一步链动强化。

3、财政监督与加强专项转移支付和结转结余重点管理链动。专项转移支付和结转结余明确被列为政府预算执行的重点管理内容，是《预算法(修正案)》和国务院文件提出的政府预算制度改革的重要业务措施，目的是加强财政专项资金监管。具体实施必然要求财政管理与财政监督强力链动，同步并列发力，强化专项转移支付和结转结余执行监管。具体业务如：清理、整合、规范专项转移支付和专项资金及结余；严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属地方事务的划入一般转移支付；逐一甄别排查竞争性领域的专项转移支付，取消“小、散、乱”或效用不明显部分，保留部分压缩或零增长，减少行政性分配，引入市场方式，引导带动社会资本投入；整合目标接近、投入方向类同、管理相近的专项转移支付；建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，以及项目设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开等；严格控制专项转移支付项目设立、新增项目和资金规模。建立结转结余定期清理制，上年预算结转只能用于下年结转项目；建立细化预算编制与结转结余资金管理相结合机制，连续两年未用完的结转应作结余资金管理，一般公共预算结余应补充预算稳定调节基金等。

上述具体业务制度改革，通过强化专项转移支付和专项资金财政监管，在改变相关财政资金监管同时，也促进相应财政监管与预算管理制度改革链动，以及财政监督与财政管理相互链动，提高财政监管业务质量及效率，在此基础上促进相关预算管理改革深化。

4、财政监督与预算执行管理改革链动。从《预算法(修正案)》和国务院的改革措施看，政府预算执行管理改革的具体内容：一是强化预算约束和规范预算变更，年度预算执行中除救灾等动支预备费外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必需的政策支出可以通过以后年度预算安排；各部门、单位预算支出按预算科目执行，不同预算科目、预算级次或项目间资金调剂使用按财政部规定办理。二是及时批复部门预算，严格按预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，特别是中央对地方、省对县级以上地方的转移支付，应按规定及时批复下达。三是全面规范管理财政专户，完善国库现金管理。四是严格控制权责发生制核算范围和规模，除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支，按规定实行权责发生制核算的特定事项，应向本级人大常委会报告。五是加强各级财政外借款管理，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。

上述预算执行改革措施，必定依赖财政监督来保障实施。如强化预算约束、规范预算变更，首先依赖有效的人大监督，只有各级人大的高层次有效监督，才能决定性地约束相关领导无视预算严肃性的行为。其次，也依赖财政部门在预算执行业务中的高效监管，如监督各部门、单位预算支出严格按预算、按规定科目执行，原则上不变更预算；督促检查财政业务职能部门及时批复部门预算，资金支付严格按预算、用款计划、项目进度、有关合同、规定程序执行；强化对财政专户和国库资金运用的监督检查，特别是借贷垫付等往来款项和权责制支出项目的监管。再次，也依赖审计监督对预算执行后的检查纠偏。这些改革措施使人大、审计、财政监督在促进政府预算执行改革完善的同时，也强化了其在政府预算执行流程中的作用，提高了相应的监督效能，完善了政府预算执行流程监督体系及业务。

5、财政监督与政府预算绩效管理改革链动。政府预算绩效管理及监督，是近年来我国财政改革发展的趋势。政府预算绩效管理推进，也促进了合法、合规、安全性财政监督，向绩效性财政监督转变，开辟了财政监督新的发展空间和业务内容，形成了财政管理与财政监督的链动典范。实际上从政府预算绩效的涵义、识别、标度、计量、评价及结果反馈运用等具体业务讲，绩效管理与绩效监督是相互交融、无法分离的。因此，在全面推进预算绩效监管、强化支出责任和效率意识条件下，实施绩效监管范围逐步覆盖预算单位和所有财政资金，绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出、政策、制度和管理，强化绩效评价结果在支出结构调整、财政政策和预算安排完善等方面的运用，必然形成以预算绩效为中心的财政管理与财政监督的紧密链动，以此促进政府预算绩效监管改革顺利实施，同时也提高政府预算绩效监管质量及效率。

6、财政监督与地方政府债务管理改革链动。由于现行制度禁止地方政府举债，地方财政缺乏相应的地方债务监管制度规范，对近年兴起的地方政府投融资公司及债务疏于监管。但《预算法(修正案)》规定，今后地方政府可依法适度举债并建立规范的地方政府举债融资机制，推广政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与基础设施等有一定收益的公益性事业投资运营。这一改革措施除增加地方财政的政府债务营运监管职能外，还将目前地方财政尚未介入的地方政府投融资活动纳入财政监管，从而引起地方政府投融资的财政管理与监督的共同发力与链动。

根据《预算法(修正案)》和国务院相关改革措施，地方政府债务监管链动具体业务主要包括：一是地方政府债务实行限额控制、分类管理，如财政相关职能部门必须要求地方政府举债不突破批准限额，一般债务发行一般债券融资并纳入一般公共预算管理，专项债务发行专项债券融资并纳入政府性基金预算管理，建立相关监管业务制度，充实监管业务人员及岗位，开展相关监管业务。二是严格政府举债程序和资金用途监管，即地方政府在国家分地区债务限额内，按市场化原则，根据地方政府信用评级举债并报本级人大或常委会批准，地方政府债务只用于公益性资本支出和适度归还存量债务。三是监督债务风险预警及化解机制建设与实施，如以债务率、偿债率、逾期债务率等评估地方债务风险并实行预警，降低债务风险、优化债务期限结构等。四是考核问责机制监管，如将政府债务作为政绩考核硬指标，明确落实责任。

可以预期，以上监管业务的实施，在强化地方政府债务及投融资营运财政监管，促进政府预算管理制度改革深化的同时，也必将健全财政监管业务制度，拓展财政监管业务范围，丰富发展财政监管业务方式，提高财政监管质量效率，使地方政府债务及投融资营运与财政监管进入相互促进的链动循环状态。■

西南财经大学财政税务学院）