探析构建我国财政横向转移支付制度

●李波 宋尚恒

探析构建我国财政横向转移支付制度

●李波 宋尚恒

一、我国横向财政转移支付现状

横向财政转移支付最早的设计思想是由布坎南（1950）提出来的。他认为，基于财政公平的角度，财政政策工具应该要使每一位具有平等地位的居民均能享受平等的财政待遇。马斯格雷夫（1959）将这一思想称为横向均衡原则。这一原则的核心内容就是要实现各地基本公共服务均等化，就是要保证各个地区一些最基本的公共服务水平，例如行政事业管理、教育服务、卫生服务、医疗服务等。布坎南和其他一些经济学家认为，联邦政府可以依据地理环境的差异设置差别税率，以达到居民税收公平化、地区补助均等化的目的。约翰格拉汉（1963）认为，由于公共商品与服务具有非竞争性和非排他性，会造成外部性问题，所以均衡性转移支付的意义尤为重要，这一制度安排有利于矫正外部性。

纵观世界各国财税政策的发展，德国、加拿大以及澳大利亚等国家进行了较早的横向转移支付政策实践，尤其是德国的横向转移支付制度最为完善。而我国横向财政转移支付制度现状，不容乐观。

（一）同级政府间横向转移支付制度立法仍处于空白状态

我国1994年实施的分税制比较强调从上到下的纵向转移支付，而对同级政府间的横向转移支付至今未能设计出一个付诸实施的操作范式。实践中地方政府迄今未能探索建立规范化、法治化的横向转移支付制度。

（二）“对口支援”等类似政府间横向转移支付实践的探索

虽然我国至今没有建立规范化、公式化横向转移支付制度，但中央始终要求和鼓励省际的对口支援活动，而且这样具有横向转移支付性质的“对口支援”活动始终存在。最早可以追溯到1978年地方政府互助方案，方案形成了对口支援伙伴省份，如北京帮扶内蒙古，广东帮扶广西，上海帮扶云南、西藏等。此后我国省与省之间的对口支援有了一定进展，虽然某些地方政府积极性不高，但是在中央政府强力主导下，发达省份“对口支援”落后地区的状况始终存在。

2008年四川汶川地震后，中央发布《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，并迅速组织东部和中部共19个省市对口支援四川受灾的18个县市以及甘肃陕西受灾严重地区2个，按照一省帮扶一县的原则，衡量经济实力和受灾情况，合理配置资金，并规定对口支援期限以三年为计，每年支援的资金和物品不得低于支援省上年度地方财政收入的1%。实际上，这种对口支援就是横向的财政转移支付行为。

2009年以来，中央政府实施新一轮对口援疆计划。3年时间19个对口援疆省市累计实施援助项目2378个，拨付援助资金248.6亿元，其中75%以上用于民生建设，95%以上安排使用到县（市）及以下基层。共引进对口援疆省市经济合作项目2662个，已到位资金2580亿元，占新疆区外经济合作项目到位资金总额的68.2%。

改革的理性设计需要考虑“路径依赖”，能够长期存在的制度总有其合理性。对口支援制度就是一例。对口支援是在中国特色条件下作出的一种特殊制度安排和创举，在均衡地区间财力差异、促进公共服务均等化、实现共同富裕的过程中发挥着重要作用，对促进国家的统一和各族人民的团结具有重大意义。但是我国自1978年对口支援模式正式实施以来，对口支援更多地表现为一种应急处理，还未能转化为规范性、制度性安排，地区间经济和财政发展不平衡的矛盾仍较为突出，同级政府间的横向转移支付至今未能设计出一个付诸实施的操作范式，当前亟须对口支援制度作用机理进行总结和评价，为我国横向转移支付法制创新提供依据。

（三）横向转移支付问题研究还不是很深入

我国学者探讨了横向转移支付制度构建，对于横向转移支付产生的必要性和原因一般解释为弥补横向财政失衡、调节具有外溢性地方性公共商品的提供、实现一定的社会政治目标等，以上解释都从一定角度正确地揭示了政府间横向转移支付产生的原因，但都未能从根本上与纵向转移支付的产生原因相区分开来。

当前学术界关于我国对口支援制度以及横向转移支付制度的实践、理论基础及制度完善等方面的研究还不够深入：一是对口支援的理论基础并不扎实。诸多问题至今还没有较令人满意的答案，包括：为什么要在全国或一些地域内实施横向转移支付制度？在目前我国实施横向转移支付制度需要什么样的条件？目前全国各省区在人财物力等方面对口支援西藏、新疆、汶川芦山等四川震区的行为算不算是一种横向转移支付的行为？能不能把这种行为扩展至全国范围内，形成整个东部地区对中西部地区的规范性转移支付？等等。急需在分析政府间财政转移支付制度基本理论的基础上，吸收和借鉴发达国家同级政府间的横向转移支付行为在制度设计等方面的一些有益做法，提出新的研究见解。二是实证研究不够深入和全面，现有研究一味强调加大对口支援力度，但对于各地为什么要承担对口支援责任、承担多大责任、采取何种补助形式最有效等没有进行深入理论探讨，现有政策建议缺乏足够理论支撑。

二、我国横向转移支付制度模式的选择

我国对口支援制度运行了30多年的时间，全国各省区对口支援新疆、西藏、汶川灾区、三峡库区坝区已经取得较好的示范经验，可以为我国横向转移支付制度构建提供丰富的素材和经验，为决策部门提供理论和经验支持，具有重要的理论和现实意义。

建议我国转移支付制度应采用纵横交错模式。在纵向转移支付之余建立横向转移支付制度作为辅助，实行以纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交错的财政转移支付制度。明确划分省级以及省以下政府的横向转移支付责任，提供横向转移支付的有效形式等，进而把我国横向转移支付纳入制度化、规范化的轨道，以逐步实现我国地方公共服务的均等化和缩小地区间财力投入差距，为建立我国规范的横向转移支付制度提供清晰的理性思路。

首先，中央财政压力过大。虽然我国分税制改革后中央财政能力大大加强，但我国的特殊国情决定了中央财政压力非常之大。在解决地区间差距时，应当主要依靠纵向转移支付方式。但是我国西部贫困省份数量多达12个，贫困地区面积占总省区面积的70%。中央政府仅仅靠单一的纵向财政转移支付制度，不足以均衡东西部地区贫富差距，持续性大幅度增加纵向转移支付资金数量有限，必须引入横向财政转移支付制度。

其次，政府的均等化目标。单纯上下级政府间的财政纵向转移支付形式容易顾及公平而偏废了效率和优化资源配置等财政调控目标，不能很好地促进区域经济发展和区位效率的提高，也不利于巩固国家的统一和民族团结，需要建立全国性或特定区域内的政府间横向转移支付制度予以补充。长期以来，我国财政均等化的目标都是均衡上下级政府间财权和事权不平衡而留下的财政缺口。近年政府均等化目标将更加注重均衡区域，社会各个阶层的均富。均等化目标的调整意味着政府将在现有纵向财政转移支付制度下更加重视横向转移支付的调节作用。

第三，纵向转移支付制度内在缺陷。纵向转移支付的实施，会面临转移数额的确定缺乏科学依据、各地区的收入能力和支出水平核算不准等困难，造成各地横向失衡严重。而横向转移支付具有资金转移迅速、透明高等特点，建立横向转移支付弥补纵向转移支付不足很有必要性。因此，在我国有必要引进横向转移支付模式，帮助解决地区间财力的不平衡和消除不同地区间财政地位的差异所造成的不公平。

当然，笔者认为，单一的横向转移支付制度也有缺乏必要的法律规范、透明度较低、稳定性差等缺陷，横向转移支付制度不可能成为我国唯一的财政转移支付制度，只能作为纵向转移支付的辅助制度。建议我国在短期内实行纵向的财政转移支付，同时进行横向转移支付的试点实践，最终过渡到纵向为主、纵横交错的转移支付制度。现阶段构建这一制度，重点围绕横向财政平衡、促进区域合作、缩小地区差距的直接目标进行具体设计，从生态文明和主体功能区构建出发，还应加入对生态保护区、限制和禁止发展区的生态横向财政补偿要求，逐步过渡到公共财政能力或公共服务水平均等化作为现实目标。

三、亟待构建我国横向转移支付制度

（一）横向转移支付机制需要重新塑造，在中央政府协调下构建法制化、常态化的省之间横向转移支付流程、模式和机制

探索横向转移支付方式背后的运行机制及其动力，“从横向转移支付到合作共赢”是横向转移支付新的价值取向，横向转移支付应着眼于公平和效率的平衡。把发挥政府主导作用和调动社会力量有机结合起来，减少支援方与受援方在合作项目和合作方式上的盲目性，实现彼此功能上的良性互补和无缝对接。实施横向转移支付需要加速形成被援助地区内生机制，发挥其自身资源和产业优势，不断强化“造血”功能，把“输血”和“造血”有机结合起来。

（二）建立横向转移支付项目的跟踪协调制度

研究将我国更多地表现为一种应急处理的对口支援方式转化为横向转移支付制度性安排，通过一套制度、标准和程序，以法律形式将横向转移支付关系固定下来，区分无偿援助与有偿援助的经济协作，建立横向转移支付项目的跟踪协调制度。

（三）建立横向财政平衡基金

取消原体制补助及上解资金作为建立地区间横向财政平衡基金的主要来源，再以各地人口数、地方一般预算财力为基金的拨付依据，能较好促进区域间的财政均衡。对当年达不到全国平均财力水平的省，通过横向财政平衡基金给予补助。建议借鉴德国的“州际财政平衡基金”模式，建立一个独立于中央和地方政府的专门的中央拨款委员会，具体操作由该机构进行。

（四）设立横向资源（生态）补偿基金

作为横向财政转移支付形式之一，横向资源（生态）补偿基金作用就在于，在资源（生态）服务关系密切的区域或流域（主要是中西部）内，由资源（生态）服务的受益地区（主要是东部）政府支付补偿资金。具体而言，通过制定区域间税收分配管理办法，以解决目前东中西部区域间税收分配所存在的问题，可采取受益地区政府与提供地区政府税收共享或者税收全额返还的方式作为基金补偿方式。

此外，改善政府间横向转移支付稳定持续运行的环境和条件：实行彻底分税制，各级政府尤其是各级财政在事权划分范围上的具体化、明晰化和法制化；规范、统一的政府预算体系；统计和国民经济核算体系的协调和配合等。只有在以上条件得到满足的基础上才能建立规范的政府间横向转移支付制度。

（本文得到中南财经政法大学研究生教育教学理论研究课题〈2013JY15〉支持。）

中南财经政法大学财税学院）