顺应财税体制改革需要提高教育经费保障水平

●朱爱国

顺应财税体制改革需要提高教育经费保障水平

●朱爱国

强国必强教,强国先强教。只有办一流教育，出一流人才，才能建设一流国家，而充足的经费保障是实现教育持续健康发展的基础和前提。近年来，随着国家财税体制改革的深入，教育投入的环境正在发生变化，各级政府、部门和学校对教育经费的投入、使用和管理也应进行相应的调整，从项目性建设转为机制性建设，从事务性管理转向制度性管理,切实提高教育经费保障水平和管理水平，为促进教育发展、实现中华民族伟大复兴的中国梦做出积极贡献。

一、财税体制改革对教育经费保障的影响

财政是国家治理的基础和重要支柱。某种意义上说，作为政治体制改革和经济体制改革交汇点的财税体制改革具有“牵一发动全身”的效应。教育作为一项重要的社会公益事业和重大民生工程，对财政的依赖程度是最大的，财政改革历来是教育改革的风向标和晴雨表。启动于20世纪初的农村税费改革，在厘清清农民和农村教育关系、减轻农民负担的同时，取消了作为农村义务教育重要收入来源的农村教育附加费和教育集资，使得农村义务教育发展面临诸多现实困境，由此催生了农村义务教育经费保障机制改革。财税体制改革，涉及最核心的利益分配问题，一向被认为是触及根本的改革，也是改革中最难啃的硬骨头，势必对教育的综合改革产生重大而深远的影响。

（一）中央加大结构性减税力度给教育投入带来挑战

近两年，为推进财税体制改革，中央加大了结构性减税的力度，争取到2015年全面完成“营改增”。这是财税体制改革的一项“重头戏”，无论是地方主体税种还是地方财政收支，都将由此面临极大冲击，近两年大多数省份收入增幅有不同程度下降。与此同时，从内外部环境看，过去支撑我国经济高速发展的因素趋于弱化，未来10年我国经济增速预计维持在7%左右。多年来财政收入高达百分之十几甚至二十几的增长局面将难以持续。随着经济增长的趋缓，财政收入增速回落更快，财政收入较低增长将常态化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。在这种形势下，各级财政像前几年为实现4%目标，进行集中、超常规的教育投入举措难以继续保持，大幅度增加教育投入的可能性在减少，教育专项在整合，预算在压缩。

（二）中央清理、整合、规范专项转移支付，给职业教育经费使用带来挑战

这次财税体制改革的一项重要举措就是“减少专项转移支付,增加一般转移支付”，剑指“跑部钱进”。在2014年的“两会”上，李克强总理旗帜鲜明地提出“专项转移支付项目要减少1/3，今后还要进一步减少”。增加一般转移支付，中央主要按因素法分配资金，地方政府可支配的教育经费多了，有两个问题要引起注意。其一，地方政府自由裁量权增大了，其中有多少钱可用在教育？会不会出现“挤出效应”，产生平挪教育资金，甚至抵顶地方投入的现象？其二，可用的钱多了以后，地方政府可结合实际“集中财力办大事”，解决棘手问题，但如何把钱用好，确保取得“看得见”、“摸得着”的效果呢？以前，中央以专项的形式拨付资金，钱怎么花、花在什么地方，都有明确的规划和规定，地方按部就班、按图索骥就行了。现在是中央只给一块“蛋糕”，怎么分、怎么用？地方得动脑子，得做好规划和方案，设计可操作的路线图和可实现的时间表。因为中央监督和考核的重要依据之一就是地方的实施方案和效果，并作为年度资金分配的重要因素。这不仅给地方政府和项目单位更多的自主权和施展空间，也增加了责任和压力，提出了新的要求。

（三）中央理顺事权和支出责任、简政放权给职业教育经费管理带来挑战

财税体制改革不仅是中央与地方“分钱”(划分财力)，还包括“分权”，即中央与地方划清事权。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》按照事权优先于财权原则，重塑中央与地方、地方各级政府之间的事权责任架构，在上收地方部分事权的同时，向地方下放部分财权。由此带来中央财政对教育专项资金拨付方式的转变，基本是按照“总量控制、突出重点、动态调整、包干使用”的原则，分省匡算，综合平衡，逐年核定，不再根据项目类别和比例确定资金额度。2013年底，财政部、教育部安排的64.3亿元职业教育“以奖代补”专项资金，改变了以往项目管理方式，首次采取不确定具体项目的形式下达。中央采用因素法分省确定资金额度；各省根据中央下达的预算，结合本地实际自主确定支持项目，然后将资金安排使用情况和项目建设管理情况报两部备案，释放了简政放权、创新管理方式的信号。简单来说，以前是吃定制餐，吃什么、怎么吃、吃多少，都由中央包办。现在是吃自助餐，中央定一个总额标准，列好菜谱；吃什么菜，由各省自选；怎么吃，由各省统筹；吃的效果怎么样，中央要监管，要进行绩效考核和责任追究。这就要求地方政府和资金使用单位完善内部监控机制，加强自我约束、自我监督，提高内部监管的有效性。

二、保持财政对教育投入的强度

自《国家教育规划纲要》颁布实施以来，从中央到地方采取超常规措施，大幅度增加教育投入。到2012年，全国教育经费总投入达2.8万亿元，其中国家财政性教育经费达2.2万亿元，占国内生产总值比例为4.28%，如期实现了国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例4%的目标。这是我国教育发展史上重要的里程碑。但我们也要清醒地看到，4%水平和中等收入国家和发达国家的平均值相比，还有一定差距。教育需要钱的地方还很多，保基本、补短板、促公平、推改革都有很大的缺口。巩固4%成果，是教育当前和今后一个阶段的首要任务,必须继续发挥财政投入的主渠道作用,依靠管用的“抓手”，确保全国财政性教育经费占GDP的比例不降低，确保全国财政教育支出占比不降低，确保各省财政教育支出占比不降低。

(一)紧紧抓住法定增长这个“抓手”

《教育法》明确规定教育投入要做到“三个增长”：保证教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长，使在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。中央和地方各级政府都要从预算环节入手依法落实，年初预算和预算执行中的超收分配都要体现法定增长的要求。

（二）紧紧抓住新开辟的财政投入渠道这个“抓手”

自《国家教育规划纲要》颁布实施以来，国务院出台了《关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发[2011]22号），提出了一系列加大财政教育投入、拓宽经费来源渠道的政策措施，主要包括：统一征收教育费附加，全面开征地方教育附加，从土地出让收益中计提教育资金。这是我国教育投入政策的一系列重大突破，对确保如期实现4%目标具有决定性作用。这些政策要进一步完善好、落实好，形成长效机制。特别是要杜绝政府性基金征收计提不足额、混淆入库的现象，把一些统计上的“水分”挤掉，真正做到有源头、有活水，不能有渠无水。

（三）紧紧抓住生均拨款标准这个“抓手”

经费投入不能“碎片化”，要“花钱买机制”，建立完善各类教育生均财政拨款制度，形成保障教育投入的长效机制。目前，义务教育有生均公用经费基准定额标准、普通本科高校有生均财政拨款水平，高职院校生均拨款制度也即将出台。今后，要争取用两到三年时间，制定学前教育、特殊教育、普通高中教育、中等职业教育生均财政拨款基本标准，并建立与财力状况、办学需求和物价水平联动的稳定增长机制。

（四）紧紧抓住重大教育项目这个“抓手”

进入新世纪以来，党中央、国务院组织实施了一系列重大国家教育项目，如农村中小学危房改造工程、农村寄宿制学校建设工程、中小学校安工程等，建立健全了农村义务教育经费保障机制，加强了职业教育基础能力建设，提高了高等教育质量，完善了家庭经济困难学生资助政策体系，有针对性地破解教育发展的难题，教育面貌发生了巨大的变化。实践证明，实施有财政资金支持的重大教育项目，是解决教育突出问题和主要矛盾的有效途径，是推动教育改革和发展的重要抓手。但目前有些项目总体比较“散、小”，需要归并规模散小、使用方向雷同、支持对象相近的专项资金，取消已经到期、不符合市场经济原则和公共财政改革方向的专项资金，压减使用违规、绩效不高、连年结转的专项资金，集中财力办大事。今后大的趋势是一类教育只有一个项目，逐步形成“一类教育、一个项目、一笔资金、一个管理办法、一次性拨付”的管理模式。各地要紧跟中央部署，进一步转变观念，调整思路，理顺体制，对教育项目进行合理整合，着力解决关键领域和薄弱环节的问题。

三、合理配置教育资源

教育的科学发展，是全面、协调、可持续发展，必须以长效投入作为保障，以资源的合理配置和有效利用作为基础。党的十六大以来，我国教育事业改革发展的步伐明显加快，城乡免费义务教育全面实现，职业教育快速发展，高等教育进入大众化阶段，教育公平迈出重大步伐，办学水平不断提高。但与此同时，我国教育仍存在发展不够平衡、不够协调，发展后劲不足等突出问题，如学前教育资源仍十分紧缺、农村教育仍十分薄弱、职业教育吸引力不强、高等教育质量亟待提高等，离科学发展的要求还有较大差距。必须充分发挥教育经费的调控作用，进一步优化公共教育资源配置，切实加强教育发展中的薄弱环节和关键领域，提高资金使用效益。

(一)加强省级统筹

财税体制改革一项重要措施是推行“扁平化”管理，实行“省直管县”。在我国教育管理体制中，省级政府具有独特地位和优势，相对于中央而言具有贴近基层、就近管理的优势，相对于市县而言具有较强的财政统筹和行政调控能力。党的十八届三中全会对深化教育领域综合改革做出重要部署，明确提出要扩大省级政府教育统筹权。这是中央立足事业发展全局和教育发展阶段性特征做出的重要决策。完善教育投入机制，必须扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权，建立“谁使用、谁主管、谁负责”的责任机制。具体来说，省级政府要在中央统一领导下，统筹安排中央资金和地方资金；统筹确定省级及省级以下资金分担比例，合理划分各级财政责任；统筹出台区域内教育经费投入、使用和管理的有关政策措施并加强落实；统筹公办、民办学校协调发展，充分发挥不同办学主体经费投入的积极性；统筹贫困地区、民族地区、边疆地区教育发展，加大对这些地区的转移支付力度，促进各类教育协调发展。这样，就可避免中央将资金总量下放到省，省将资金总量下放到县，责任层层下放，层层不担责任，省级只起一个“二传手”作用的问题。

(二)完善分配机制

近年来，部分地区教育经费安排和使用不当造成了原本紧张的国家财政资源一定程度的浪费，反映出我国当前教育经费分配制度还不完善。必须以完善分配机制为核心，加快推进财政投入科学安排的新制度建设。一是坚持公开、公平和公正的原则，实行重大事项、重点项目和大额支出集体决策制度，不能拍脑袋，一个人说了算。二是强化相互制约的资金分配程序，压减资金分配自由裁量权。职业教育经费的安排，由各级教育部门提出资金使用计划和分配意见，会商同级财政部门后，由财政和教育部门联合下达。三是完善分配方式。更多地采用因素法、定额法、目标法等分配方法，综合考虑各地财力状况、教育基础和实际需求等因素，统筹安排使用，防止项目交叉和重复投资。按照因素法进行分配的，选取的因素应具有客观性、普遍性和可操作性的特征，设立的计算公式应规范、简便，能准确反映因素量化的要求。

(三)优化投入结构

从某种意义上讲，财政性教育经费总量是固定的，各类教育经费的占比是一个此长彼消的过程，关键是如何“弹钢琴”，必须统筹规划，突出重点，确保资金用在最需要的地方，发挥最大效益。总体原则是“突出绩效，奖优扶特;兼顾公平,促进均衡”。基本思路是：坚持“公办民办并举、扩大资源总量”，办好学前教育；坚持“保基本、补短板、兜网底”，均衡发展义务教育；坚持“财政为主、其他渠道为辅”，基本普及高中阶段教育；坚持“校企融合、奖优扶特”，加快发展现代职业教育；坚持“增量调整、突出导向”，推动高等教育内涵发展；坚持“助困奖优结合、促进公平”，提高学生奖助水平；坚持“完善制度、改善待遇”，加强农村教师队伍建设。

四、创新教育经费管理

教育是法定投入,是公共财政保障的重点。不管宏观经济形势和财政形势如何变化，保障和改善民生始终是公共财政的优先方向，国务院保持经济平稳增长的信心不会变，加大财政教育投入的决心不会变，教育经费投入不会掉到4%以下。毕竟教育事业已经站在了一个新的起点上，已经形成的教育支出规模一下子也是降不下去的。如何确保来之不易的教育经费用在刀刃上，各级政府高度重视，社会各界十分关注，要在依法理财、科学理财的基础上，做到按预算办、按规矩花、按职权管，做到教育经费分配到哪里就监管到哪里，确保资金使用规范、安全、有效。

（一）理顺管理体制

财税体制改革一项重要要求是简政放权，因此对教育经费的管理体制也要做相应的调整。总体来说，实行“中央指导、省级统筹、分级负责、学校使用”的管理方式。中央着眼宏观，重在顶层设计，坚持抓大放小，做好制定政策、编制规划、完善标准、统筹协调、强化监管等工作，对各省实行目标管理。各省统筹安排中央和省专项资金，及时、足额拨付资金并加强监管，实行项目管理。各县按照轻重缓急和项目成熟度，遴选、申报年度项目，省级教育、财政部门进行合规性审核后，批复各县当年预算和项目。各项目单位负责项目的组织实施,按要求接受各方监督,上报项目资金使用管理情况。无论是中央还是省级在经费的使用管理上要向地方和高校放权。在简政放权的过程中，要做到真放不空放，不能“犹抱琵琶半遮面”，只放烫手和棘手的；要做到放权不放手，多加强指导和督办；要做到有所放有所不放，做好顶层设计，加强制度建设，建立长效机制，防止再度走入“一放就乱、一管就死”的怪圈。

（二）健全监管体系

按照“中央主导、省级统筹、学校内控、社会参与”的监管思路，建立从宏观指导到微观稽核，从内部控制到外部监督，从全面监管到重点检查的全方位、多层次、全覆盖的监管体系，确保把钱用在刀刃上，用出最佳效益。一是加强内部监管，强化自我约束。各资金使用单位要切实规范专项资金使用行为，履行承诺，加强管理，完善内控机制，建立预警机制，使单位始终处于“自我控制、自我修正、自我完善”的良好状况。二是加强社会监督，推进信息公开。阳光是最好的防腐剂。不管是对内还是对外，最好的监督就是公开。要进一步推行“阳光财务”，保证教育经费从分配、使用到评估都在阳光下运行。宏观层面，教育经费的分配、使用和管理要全面、及时、准确地公开，接受社会监督；微观层面，各级各类学校的财务预算、决算、重大支出项目都要逐步公开，都要放在阳光下“晒一晒”。三是加强专业监管，实行综合治理。综合发挥财政检查、项目稽查、审计监督、纪检监察等部门的监督作用，定期对教育经费进行专项审计和监督检查落实问题整改。必要时候，采取政府购买服务的方式，委托第三方中介机构进行检查、评估。

（三）完善监管手段

目前，国家已制定了教育信息化十年规划，正着手搭建国家教育信息管理公共服务平台。加强教育经费管理，应在全面摸清家底的基础上，充分利用这个平台，对目前已经建立的各种信息化管理系统进行统筹整合，做到全国一盘棋，做到教育信息全覆盖。要建立动态管理的项目储备库，对学校经费收支情况进行动态管理，对大额资金活动进行实时监控，不断推动经费管理科学化、精细化。这样，资金使用单位“进账”、“花钱”、“只见数字不见钱”，所有收支行为都在网上通过规范的国库集中支付进行，资金始终处于透明的监管之下，从技术上避免财政资金被挪用、被挤占的可能。而资金管理单位的业务干部，坐在办公室只要打开电脑，就可以对所有学校的财务状况了如指掌，学校的每一笔收支情况都可以通过网络清楚地反映出来，达到“干部不出门，便知财务事”的效果。

（四）开展绩效评价

以前各级政府安排经费，主要根据事业发展需要，不管努力不努力，只要有需要、有困难，喊的多，就安排经费。“好哭的孩子有奶吃”。适应财税体制改革需要，今后要将筹钱、花钱、管钱作为一个整体来考虑，把绩效管理理念贯穿经费分配、使用、管理的全过程,坚持“用钱必问效，无效必问责”。要建立一套“横向到边、纵向到底”的监测体系，对各地区教育投入和经费使用情况进行监测分析，有效掌握动态，为科学评估提供有效依据。要建立一套与公共财政相适应、以提高质量为导向、以强化资金使用效益为核心的绩效评价体系，合理运用绩效考评结果，引导学校合理定位、科学发展。要建立促进教育内涵发展的绩效拨款制度，打破以往不同学校同一学科相同拨款标准的模式，建立以学科为导向的差异化拨款机制。

武汉交通职业学院)