税收征管改革的历史演进及其现状*

□ 罗一帆

（湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116）

一 税收征管改革的历史演进

自建国起至现在，中国税收征管模式经历了以下几个五个发展阶段（见下表，具体内容见表后叙述）：

征管模式 时间 特点 优点 缺点税务专管员专责管理模式 1950－1990 一人进厂、各税统管、征管查合一 与计划经济体制相适应 征纳双方权利义务不清；权力缺乏制约分离模式 1991－1996 征收、管理、稽查三分离，或征收（管）、检（管）查两分离基本划清征管查各环节的职责及分工征纳双方权利义务关系模糊自行申报模式 1997－2003 30字的征管模式 以计算机网络为依托实行集中征收查错能力不高；稽查震慑力不强强化管理模式 2004－2011 34字的征管模式＋税管员制度通过纳税服务、纳税评估审计管控税源信息管税能力不足风险管理模式 2012－现在 引入风险管理理念；推行税源专业化管理闭环式管理团队化运作风险识别与分析能力低

（一）税务专管员专责管理模式（1950～1990）

自1950年至1990年间，我国实行了税务专管员专责管理模式，其基本特征表现为“一人进厂、各税统管、征管查合一”。这是一种全能型的管理制度。该模式的征管组织架构比较简单，征评管核查等事项由专管员一人承担，按经济成份、行业等设置征管工作岗位，由税务专管员上门收税。该模式的优点是与计划经济条件下经济性质单一、企业分工简单、经济规模较小、税制结构简单、征管专业化水平不高相适应。然而，当经济类型、经济结构与税制结构发生较大变化后，该制度逐渐显现出了不足。例如，税收征管各环节的涉税事项全部由专管员一人完成，专管员的自身业务素质决定了征管质效；专管员集征、评、管、核、查于一身，行政裁量权过大，缺乏监督制约机制，征纳双方权利义务不清；随着纳税人数量的不断增加，单纯依靠增加专管员数量已难以满足征管现实需要。

（二）“征、管、查”三分离模式（1991 ～1996）

为了克服税务专管员专责管理模式的缺陷，1989年，国家税务局印发《关于全国税收征管改革的意见》。根据该意见，1990年全国征管工作会议确立了“征收、管理、稽查三分离或征收（管）、检（管）查两分离”的征管模式。1991年在全国范围推广“两分离”或“三分离”。分离模式是由全能型的管理制度向按征管职能分工的专业化管理转变。在税务机关内部分设征收、管理和稽查三个不同的职能部门，三类岗位的人员具有各自不同的职责权限。从组织内部而言，该模式明确了三个机构的职责范围、业务流程与工作规范，根据人员的不同特点、专长配置三个岗位，优化了组织结构，形成了分权制衡机制，提高了税源管理质效；从组织外部而言，分离模式适应了当时中国市场经济改革不断深入、纳税人数量增多、市场分工和专业化水平不断发展的形势。但是，该模式未将管理方式由“管户”变为“管事”，那些本该由纳税人承担的涉税事项依然由税务人员包揽着，致使税务机关人手不够的矛盾没有得到根本性解决，部分地区的矛盾反而更加突出了。

（三）纳税人自行申报模式（1997～2003）

1995年，国家税务总局提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字的征管模式。为实现这一模式的要求，1997年国家税务总局在《关于深化税收征管改革方案》提出了建立“一个制度，四个体系”的总体改革目标。一个制度，就是建立纳税人自行申报纳税制度。四个体系，就是建立以税务机关和社会中介组织相结合的服务体系、以计算机网络为依托的管理监控体系、人工与计算机结合的稽查体系和以征管功能为主的机构设置体系。

实践证明，这一时期的税收征管出现了“责任淡化、疏于管理”的问题。一方面，1997年取消专管员之后，征收、管理和稽查部门之间脱节，税源分析与监控弱化；另一方面，当时的税务机关并不具备及时发现与处理应报未报、申报有误等问题的能力，税务稽查也未起到对偷、逃、抗、骗税等严重违法行为的震慑作用。总之，旧的制度（专管员制度）已经取消，新的制度（纳税人自行申报与“征、管、查”三分离）又带来新的问题，致使税收征管工作陷入尴尬境地。

（四）强化管理模式（2004～2011）

为打破征管工作的尴尬境地，国家税务总局于2003年提出税收管理要走“科学化、精细化”的道路，这一工作思路引领了2004年至2011年的税收征管改革。2004年，国家税务总局在原30字征管模式中加入了“强化管理”，变成了34字征管模式。在具体做法上，同时采取恢复老办法与尝试新办法两种改革路径。

恢复老办法，就是建立税收管理员制度。2005年国家税务总局制定了《税收管理员制度（试行）》（国税发［2005］40号文）。虽然恢复了管理员的老办法，但这一时期的税收管理员工作职责范围更广。其主要职责可概括为税收管理员要当好“十员”，即当好政策宣传员、办税辅导员、户籍管理员、调查核实员、催报催缴员、信息采集员、评估约谈员、日常检查员、档案管理员、文书（资料）送达员。但税收管理员制度规定税管员不直接征收税款、不直接审批减免税、不开展税务稽查和不直接进行税务行政处罚的“四不管”。所以，它与建国初期的税收专管员制度有明显的不同。

尝试新办法，就是在纵向（纳税服务、纳税评估、风险管理等）与横向（选择部分地区进行税源管理专业化改革试点）上同时推进多项改革举措。

一是建立与完善纳税服务制度。2003年总局征管司下设纳税服务处；2005年出台《纳税服务工作规范（试行）》；2008年，总局成立独立的纳税服务司，将原税收征管司、办公厅、信息中心的纳税服务职能进行整合；2009年7月9日，全国税务系统纳税服务工作会议在浙江召开。以纳税服务为主题召开全国性税务工作会议，标志着我国纳税服务工作步入了科学化、规范化的发展阶段。国务院原副总理李克强对会议召开作出了重要批示：“要优化税收服务，坚持公平、公正执法，保障纳税人合法权益。”2012年出台了《十二五时期纳税服务发展规划》。这一时期的纳税服务主要通过办税服务厅、税务网站、12366纳税服务热线三个平台加以实现。

二是建立纳税评估制度，引入风险管理理念，推行税源专业化管理。2005年国家税务总局出台《纳税评估管理办法（试行）》；2009年引入风险管理理念，制定了《大企业纳税遵从风险管理指引》。2009年6月全国税收征管和科技工作会议提出要建立“信息化、专业化、立体化”的税源管理体系”，指出税源管理专业化就是突破现有按属地、划片管户的单一方式，根据税源的实际情况和管理的不同特点，优化人力资源配置，实行对外按纳税人属地、规模、行业、风险等分类，对内在坚持管户与管事相结合的同时探索按重要事项、环节等实行个人和团队相结合的专业化管理。2009年12月全国税务工作会议提出积极探索和研究税源专业化管理要求。2010年10月国家税务总局决定在安徽国税、广东国税、江苏国税、河南国税、上海国税、青岛国税、广东地税、山东地税等8家单位开展税源专业化管理试点。为深入开展试点工作，国家税务总局印发了《关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》，对税源专业化管理的重要意义、指导思想、基本原则、主要内容和试点的实施要求进行了明确。2010年12月全国税务工作会议提出必须坚持税源专业化管理工作方式。至此，税源专业化管理已由基层税务部门自发开展的探索实践上升为总局推进全国新一轮税源管理改革的战略决策部署。2011年9月全国税收征管科技工作会议在安徽省合肥市召开，会议的主题是积极稳妥地推进税源专业化管理。

三是加快信息化建设。“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”的金税工程是我国税收征管信息化的代表性成果。在信息化建设过程中，特别注重加强信息资源整合，包括现有信息资源的整合与利用以及信息数据的集中处理。

四是初步明确纳税人的权利与义务。2011年，国家税务总局发布《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》。公告明确了纳税人（或扣缴义务人）的十四项权利与十项义务。

（五）风险管理模式（2012～现在）

2012年7月全国税务系统深化税收征管改革会议提出了深化税收征管改革的总体战略部署是，“以邓小平理论、三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢记为国聚财、为民收税的神圣使命，围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，构建以明晰征纳双方权利和义务为前提、以风险管理为导向、以专业化管理为基础、以重点税源管理为着力点、以信息化为支撑的现代税收征管体系。”会议要求各级税务机关围绕上述改革总体目标，强化工作措施，具体组织实施，确保税收征管改革任务的落实。2012年11月总局出台《税源管理办法（讨论稿）》《关于进一步深化税收征管改革的方案（讨论稿）》《十二五时期税收征管工作规划（讨论稿）》三个文件的讨论稿。2012～2013年，总局出台了《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》《国家税务总局关于加强纳税人权益保护工作的若干意见》（税总发［2013］15号）的规范性文件。

二 现行税收征管现状及存在的主要问题

过去几十年特别是2004年以来，中国税收征管改革取得了一系列重要成果，但从目前税收征管现状看，仍存在一些深层次的问题。

（一）缺乏一以贯之的改革目标

从上世纪90年代开始，我国的税收征管领域进行了多次改革，并取得了很多成功经验，总体改革思路与方向是对的，先后提出了“普遍推行纳税申报，积极推行税务代理，建立征、管、查三位一体的新格局”，“30字征管模式”到“34字征管模式”，期间还提出了“集中征收、分类管理、一级稽查”和“集中征收、属地管理、统一稽查”，以及“专业化加信息化”、“科技加管理”、“一加三”，实施科学化、精细化管理到推行专业化、信息化管理。通过上述措施，使征管模式具有了一些现代化的特点与理念。但总体来看，征管改革方案总体上缺乏科学性和系统性，在具体目标设计和具体改革举措上，一直没有形成一个长期的、统一的、稳定的提法，阶段性、碎片化现象明显，多数改革成果属于“干中学”的产物，缺乏一个明确的一以贯之的改革目标。各项改革多属于单兵突进的状态，即使部分内容有横向联系，但也不够紧密，缺少系统性，在客观上造成了各地税务机关在认识和思想上的不统一，也造成了各地税务机关在机构设置、人员编制、岗责分工、征管方式、工作规程和具体做法上的不统一，制约和影响了税收征管改革一体化的进程和质量。

（二）现代化的纳税服务体系还未真正建立起来

现代化的纳税服务体系应当包括以纳税人需求理论和税法遵从理论为支撑的理论体系；以法律、法规为依据的制度体系；以标准化的办税服务厅、规范化的税务网站群、专业化的纳税服务热线为载体的平台体系；以“税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护、信用管理、社会协作”六项任务为导向的业务体系；以科学的机构设置、专业的人才队伍为重点的保障体系；以减轻办税负担、持续提高纳税人满意度、税法遵从度为目标的考评体系。

对照上述体系的要求，现实工作中纳税服务的不足主要表现为：一是制度体系不健全，服务理念有了，但对应的服务制度和体系还不完善，与纳税服务相适应的岗位职责、工作流程、工作标准、责任追究、质量管理、监督控制等还没有形成有机整体；二是纳税服务大多只重视税中服务，忽视税前、税后服务；注重服务形式、不注重服务效果的现象较普遍，导致纳税服务专业化水平较低，对大企业的个性化服务明显不足；三是纳税服务的社会化格局尚未真正建立，税务代理机构等社会化服务组织还没有被大多数纳税人所接受，税务中介服务不规范，制约了纳税服务业务的进一步拓展。

（三）税管员制度不适应征管需要，基础管理薄弱

1、《税收管理员制度》（以下简称《制度》）不适应现代税收管理需要，管事太多，责任太重，风险很大；《制度》的有些条款与相关法律、法规重复；《制度》中缺乏切实可行的绩效考核办法和激励措施；不适应税源专业化管理需要。

2、对纳税申报的控管不力。主要表现在三个方面：一是申报的准确率不高，增值税零负申报、低税负等异常申报率居高不下，少报、瞒报、错报的情况比较普遍；二是申报管理流于形式，少数税务人员对纳税申报的法律风险认识不足，当期需要入库多少税款，就让纳税人申报多少税款，违背了应收尽收的组织收入基本原则；三是税务人员对申报资料分析利用不够，片面地认为只要完成纳税申报表的录入并按表组织税款入库就万事大吉，从而使得一些少申报、漏申报、不申报的问题不能得到及时发现及处理。

3、信息管税能力不高。一是涉税信息采集不全面，大多只有纳税人的生产经营范围、经营方式、资本金、职工人数、分支机构等基础登记信息，以及税种申报信息、财务报表信息，而纳税人的原材料采购、单位产品料工费的消耗等信息则残缺不全，甚至没有。二是税务机关务职能部门采集信息“各自为政”，采集的信息缺乏共享，造成纳税人对税务机关的涉税信息采集采取抵触和敷衍塞责的态度。不同岗位的税务人员对涉税信息的抽样分析比对“各自为战”，没有统一的数据共享平台和统一的分析监控标准，制约税源管理专业化信息技术效能全面发挥。三是涉税信息利用程度不高，仅仅在写税源分析报告或者调研文章时使用，对税源监控管理一线的指导作用不高。四是信息安全工作仍较薄弱。

4、过度依赖以票控税的征管模式，征纳成本偏高。一是以票控税的征管成本和纳税成本高，发票的印制、保管、运输、增值税防伪系统开发、维护以及纳税评估、稽查等费用，企业购买的金税工程设备、雇佣的发票管理人员等环节都发生较高的成本。二是税务机关对不开票或者虚开发票或者非法代开发票的情况难以有效监控，通过确保发票信息真实性的办法已难以发挥作用。三是有些特殊的交易行为，存在确实难以取得增值税专用发票的客观情况。

（四）风险管理不到位

风险管理理念没有贯穿于不同类型企业、不同事项管理的全过程；各层次税务机关的风险管理职能尚未科学清晰界定。风险指标特征库、纳税评估模型体系建设不完备，预警指标的时效性与完整性不够；评估分析深度不够，评估方法单一，风险识别、分析工作效果不佳，难以发现深层次的不申报、少申报的问题。

（五）税务稽查的震慑力不强

首先，税务稽查过于强调对纳税行为的监督检查，片面重视查补税款多少，“以查促管”的职能未能真正得到有效发挥。其次，税务稽查的体制不健全，管理、稽查两部门的职能、职责划分模糊，纳税评估实地核查与税务稽查职责交叉；管理部门和稽查部门在日常工作中配合意识不强，相互之间缺少工作焦点上的共同探讨和信息上的彼此相互反馈，形成了各行其事、各自为阵的局面。第三，税务稽查选择待查案件的缘由与实际检查后的违法原因之间经常不吻合，损害了稽查工作的严肃性与科学性。

（六）组织机构与人才队伍建设滞后

一是我国现有税务机构设置属于混合型，有按税种分设机构、按征管功能分设机构，还有按纳税人类型设置的大企业税收管理部门，内设机构层级多，职能交叉重叠，内部关系协调难，不适应税源专业化管理需要，征管质效不高。二是税务人员综合素质不适应专业化改革需要。税务人员的风险管理能力、财务报表分析能力、应对新问题的能力以及化解复杂矛盾的能力相对较弱。

［1］湖南省税务学会编．税源专业化管理研究论文集［C］．2012．

［2］河南省税务学会税源专业化管理课题组．税源专业化管理理论与实践［C］．中国税务学会2013年度深化征管改革研究课题研讨会论文集，2013．

［3］中国社会科学院财经战略研究院课题组．中国税收征管改革研究：从传统走向现代［C］．中国税务学会2013年度深化征管改革研究课题研讨会论文集，2013．

［4］四川省国际税收研究会课题组．借鉴国际经验 完善我国税收征管模式［J］．税务研究，2013，（12）．

［5］谢志中．税收征管改革基础研究［J］．税收参考，2013，（1）．