云南省森林生态效益补偿的实践与思考

□ 云南省天然林保护工程办公室

云南地处六大江河源头或上游，是我国重点林区之一，也是全国生物多样性最富集的地区之一，生态区位十分重要。全省丰富的森林资源不仅承担着维护生态安全，保护生物多样性的重要使命，而且担负着促进农民增收和地方经济发展的重要责任。立足民生抓生态，改善生态惠民生，高度契合了森林云南和美丽乡村的建设。近几年来，按照省委省政府“生态建设产业化，产业发展生态化”的思路，全省林业在着力恢复植被，保护和增加森林资源上谱写了新篇章；在兴林富民，助推广大林区群众增收致富上取得了新成效。尤其是集体林权制度改革后，为使全省2.72亿亩集体林真正实现“山有其主、主有其责、责有其利”，出台了一系列的配套政策保生态、惠民生。其中，森林生态效益补偿政策的实施，一方面维护了公益林所有者和经营者的合法权益，助农增收；一方面促进森林资源的有效保护，支撑林业生态体系建设，着力在立足民生抓生态，改善生态惠民生上进行了一些探索，取得了新进展。

一、森林生态效益补偿制度的意义

森林生态效益补偿是《中华人民共和国森林法》明确规定的一项制度，是为保护森林、充分发挥森林在环境保护中的生态效益而建立的，通过财政投资、向森林生态受益人收取生态效益补偿费用等途径设立森林生态效益补偿基金，用于公益林的营造、抚育、保护和管理，以及给予公益林林权权利人一定补助的一项法律制度。目前，主要由中央财政和省级财政投入对国家级和省级公益林进行管护和补偿。这项政策的出发点和落脚点是，通过划定责任区，落实管护人员，在对全省13207万亩公益林有效管护的同时，带动全省森林资源的保护和管理，强力支撑绿色生态安全屏障建设；通过补偿政策的兑现，在制度上体现维护和保障公益林权利人合法权益的同时，用现金直补或者护林劳务费一定程度上增加林区群众的收入。在全省逐步实现“因林而绿、因林而美、因林而富”的实践中发挥应有的作用。

森林生态效益补偿基金制度的确立，是我国林业发展实现历史性转变的重要标志之一，是林业利益机制的重大创新，这项制度结束了我国长期无偿使用森林生态效益的历史，开始进入有偿使用森林生态效益的新阶段。实施森林生态效益补偿是充分利用物质利益原则维护森林所有者和经营者合法权益，实现公益林生态效益价值的体现。同时，也是助农增收，惠及林区群众的民生之策，是夯实生态安全屏障基础，巩固生态建设成果的重要举措，在促进全省林业又好又快发展中，具有深远的战略意义和极强的导向作用。

二、森林生态补偿的初步实践

（一）初步确立林业分类经营的发展思路，对森林资源实行分类管理，分区施策。根据森林资源的分布和主导功能的不同，进行合理分类，实行不同的经营管理模式和政策。在充分发挥多方面功能前提下，按照主要用途的不同将其划分为公益林业和商品林业两大类。公益林业按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设；商品林业按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持。因此，在资源配置上，对应地将森林划分为公益林和商品林。

（二）科学界定，合理区划公益林和商品林，为建立完备的林业生态体系和发达的林业产业体系的提供载体和基础。云南省1996年开展了森林分类区划试点，2001年第一次完成全省两类林区划，2004年开展了国家重点公益林区划界定，2008年开展了地方公益林区划界定，2010开展了国家级公益林分级区划，2011年进行了县级实施方案修编，2012年开展了全省公益林区划落界，形成了相对稳定的公益林体系。全省林业用地面积37141万亩，其中公益林面积18840.6万亩，公益林占全省林业用地的51%，商品林占49%。全省公益林主要分布在滇西北、滇东北的禁止开发区和限制开发区，以及滇中滇南生态保护的重要部位，基本符合云南森林资源分布状况和重要生态区位保护的要求，客观反映了集体林权制度改革后云南省公益林权属状况，同时，与现行的公共财政体制和保障能力相适应，既有力地支撑了绿色生态安全屏障建设和生物多样性宝库建设，又为林产业发展留下了充足的空间。

（三）逐步启动和实施公益林生态效益补偿。按照“稳步推进、分级负责、逐步实施”的原则，云南省中央财政森林生态效益补偿经历了四个重要阶段：一是启动实施补偿。国家级公益林从2004年开始实施补偿，标准为5元/亩 年，云南省非天保区1600万亩纳入补偿，补偿金8200万元。二是扩大补偿面积。2006年国家下达云南省非天保区补偿面积2817.3万亩，补偿金13436万元。至此云南省非天保区国家级公益林全部纳入补偿范围。2009年国家再次扩大云南省国家级公益林补偿覆盖面，共补偿4517.5万亩，补偿金22588万元。三是实现补偿管护全覆盖。2011年天保工程二期启动，天保区国有国家级公益林3337.7万亩纳入天保工程管护，集体国家级公益林纳入森林生态效益补偿，新增补偿面积4022万亩，国家级公益林补偿面积共计8540万亩，补偿金77549万元，全省11877.7万亩国家级公益林实现了管护和补偿全覆盖。四是提高补偿标准。从2013年起，国家将集体和个人的国家级公益林补偿标准提高到每年每亩15元，补偿面积为8540万亩，补偿金109333万元。

在中央森林生态效益补偿基金制度的示范带动作用下，云南省逐步建立了地方森林生态效益补偿机制，积极推进省级公益林补偿工作。一是补偿试点。2004年，省财政每年安排省级资金1000万元，用于公益林管护工作经费补助并启动了114.7万亩省级公益林补偿试点。二是启动实施补偿。省级公益林从2009年开始实施补偿，标准为5元/年 亩，补偿范围是天保区权属为集体、个人的省级公益林和非天保区的省级公益林，共补偿4730.81万亩，资金23654万元。三是提高补偿标准。省政府决定逐步提高补偿标准，2011年，权属为集体和个人的省级公益林补偿标准提高到7.5元/亩，2012年提高到10元/亩，实现国家级和省级公益林同标准补偿。

截止2013年，全省国家级和省级公益林补偿实现管护和补偿全覆盖，补偿面积13207万亩（国家级公益林8540万亩，省级公益林4667万亩）。补偿标准为：权属为国有的国家级和省级公益林5元/亩，权属为集体和个人的国家级公益林15元/亩、省级公益林10元/亩。年补偿资金达15.5亿元（中央财政10.9亿元，省财政4.6亿元）。

（四）健全和完善制度，为公益林管理和补偿提供保障。全省启动森林生态效益补偿以来，结合省情、林情、民情的实际，不断健全完善工作机制，为推进补偿的规范有序开展奠定坚实的基础。一是制定和出台了《云南省地方公益林管理办法》、《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》等规章制度。二是健全和完善了公益林管护机制。实行公益林管理责任制度，建立法人负责制，采取林业、财政双线责任管理，层层签订公益林补偿目标管理责任状，把重点公益林管护和补偿资金兑现的责任落实到管护单位和管护人员。每年定期对公益林生态效益补偿管护责任、资金落实等情况进行检查考核，兑现奖惩。初步建立了省、州、县三级林业分类经营与公益林管理机构，通过分期分批培训，提高了管理人员和管护人员的业务素质和管理水平。三是加强了公益林的宣传引导，营造实施森林生态效益补偿的良好氛围，为公益林保护管理打下了良好的群众基础。四是按照严格管理和科学经营的要求，除禁伐区外，积极引导林农利用限制性经营的权利，在公益林中开展森林生态旅游、林下资源开发和非木质产品经营，尽可能增加公益林区林农收入。

（五）森林生态效益补偿初见成效。通过几年的探索和实践，森林生态效益补偿政策的效应开始显现。

一是促进了林农增收致富。一方面森林生态效益补偿直接增加了林农的现金收入，实现管护和经营有机结合，促进林农就地就近转移就业，直接惠及700多万农户近2385万人，有7.3万农民直接参与公益林管护而得到劳务费收入。 另一方面发展林下经济增加林农收入。各地按照严格管理和科学经营的要求，除禁伐区外，积极引导林农利用限制性经营的权利，依托公益林资源，大力发展林下种植业、养殖业， 林特产品采集加工，森林旅游等特色产业，既有效保护好公益林，又增加了林农的经济收入，促进了林农增收。

二是充分调动了全社会爱林护林积极性。随着生态补偿这项惠民政策逐步深入人心、惠及林权权利人，既解决了长期困扰的公益林管护经费短缺问题，同时又让广大公益林所有者和经营者得到了一定补偿，调动了广大农村干部群众爱林护林的积极性，为公益林保护管理打下良好的群众基础。

三是带动了公益林管护能力的提升，管护力量的加强，管护方式的优化。尤其是集体林区，从“村提留、乡统筹”落实管护经费向公共财政补助专项管护经费转变；从兼职管护、附带管护向专人管护、专业队伍为主管护转变；从季节性、一般性管护向常年性的责任区管护转变，全省公益林管护初步走出了一条与当前农村“统分结合”经营体制相适应的路子。

四是促进了森林资源的增长和质量提高。通过实施森林生态效益补偿，以国家级和省级公益林为核心的森林资源得到了有效保护，管护区内森林火灾明显下降，林业有害生物得到有效控制，滥伐盗伐、毁林开荒、违法征占林地等违法行为大幅减少。全省实现了森林覆盖率、森林面积和活立木蓄积的三增长，生态效益补偿和公益林管护在其中发挥了重要作用。

三、完善机制的思考与建议

近年来，云南省虽然在森林生态效益补偿上做了一些探索工作，迈出了可喜的步伐，也取得一定成效，但也存在一些困难和问题需要进一步加以完善和解决。

（一）补偿标准低的问题

随着天保二期工程启动，公益林已实现管护和补偿全覆盖。但每年每亩15元的补偿标准仍然偏低，一方面，与公益林创造的生态价值极不相称，另一方面，公益林补偿基（资）金主要用于公益林营造、抚育、保护和管理，未能真正体现对公益林权利人因保护公益林经济利益受到损失的补偿，影响了林农支持公益林保护和建设的积极性，甚至出现一些地方的群众不愿划公益林，为公益林资源的稳定和安全埋下了隐患。

要维护林权所有者合法权益，确保公益林相对稳定，夯实构建绿色生态安全屏障基础，必须从国家层面对公益林补偿政策和补偿机制进行调整和完善。建议公益林补偿标准应建立动态调整机制，在稳定补偿面积的前提下，充分发挥公共财政的主导作用，建立补偿标准与财政收入挂钩的联动机制，随着财政收入的增长，对补偿标准每5年进行一次调整，近期内将集体和个人所有的国家级公益林补偿标准提高到20-50元/亩 年；远期要以地租为参考，将补偿标准提高到地租的水平。

（二）补偿资金来源单一问题

公益林产生的生态效益是全社会共享的公共产品，属于公益事业范畴。因此，公益林补偿由政府和公共财政为主承担。从实际工作情况来看，目前所启动的公益林补偿完全依靠中央财政和省级财政投入，投入渠道单一。这样势必带来两方面的问题：一是除中央政府和地方政府外，其他补偿主体不明确，生态受益者与生态保护者之间的利益关系脱节，这与国家有偿使用自然资源和“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的改革思路还有差距；二是云南省地理位置特殊，生态区位重要而且敏感，因此，全省公益林比重较大，补偿资金需求量多。

建议以做强做大补偿基金为基础，以公共财政投入为支撑，从森林生态效益的直接受益者（营业性供水、水力发电、生态旅游等）和损害者（薪柴烤烟、矿产开发、林地征占用等）中，按一定比例缴纳森林生态效益补偿费，纳入森林生态效益补偿基金，进一步拓宽补偿资金的筹集渠道，为加大补偿力度提供保障。从国家层面开展试点，出台相关政策，推进森林生态效益补偿取得新进展、新突破。

（三）可持续经营有待加强问题

公益林是建立完备生态体系的基础，加强管理，严格保护是非常必要的。但由于广大林区群众生产生活对森林资源依赖度比较高，在目前补偿标准偏低的情况下，一概严管禁用，让林农守着巨大的公益林资源受穷，缺乏相应的可持续经营配套扶持政策，既不利于公益林的培育，也不利于夯实补偿工作群众基础，确保公益林的稳定。

当前，云南省公益林可持续经营呈现自发性、零散性，缺乏规范性、科学性、系统性。尤其是针对公益林经营管理中重保护、少培育、轻利用的现象，建议制定宽严适度政策，确保公益林实行可持续经营非常必要。一是建议研究制定公益林可持续经营的政策，明确相关技术标准，尤其是制定优惠措施，鼓励公益林区大力发展林下经济和开展非木质资源的开发利用，比如：给予专项项目资金扶持，对开展公益林非木质资源开发利用给予减免税费，扶持公益林非木质资源开发利用专业合作社和龙头企业。二是认真贯彻省政府发展林下经济的意见，加大搞活公益林经营机制的力度，将公益林的管护责任、限制性经营的权利、政策性补偿与林下资源综合利用的收益有机结合起来，充分利用公益林丰富的林地资源和景观资源，采取科学的经营管理模式，合理地对公益林进行开发利用。三是促进公益林资源保护与合理开发利用紧密结合，在保障森林正常发挥生态效益的前提下，适当放宽对公益林林木采伐利用的限制，除自然保护区和生态极为脆弱的敏感地区外，公益林经过严格的作业设计，可采取抚育间伐、更新采伐、补植补造等方法，进一步改善林分结构，提升生态效益，增加经济收入，避免出现“一管就死一放就乱”的怪圈。