转型升级中的中国立法

毛磊

随着中国特色社会主义法律体系的形成，社会主义民主法制建设站在了一个新的更高的起点上。面对新形势新任务，立法工作如何实现转型升级，为建设法治中国提供更多的法律支持？过去的一年，全国人大及其常委会通过一次又一次生动的立法实践，向人们交上了一份圆满的答卷。

立法助推全面深化改革

已然进入改革深水区的中国，许多领域的改革都迫切需要立法的助力与助推。因此，必须运用法治思维和法治方式推动全面深化改革。

为了依法有序推进改革营造良好社会环境，2013年12月28日闭幕的十二届全国人大常委会第六次会议，表决通过了有关废止劳动教养制度、调整完善生育政策的决定决议。这意味着实施50多年的劳动教养制度告终，意味着独生子女政策将要退出历史舞台。

1957年，全国人大常委会第七十八次会议批准实施的劳动教养制度，在中国特定的历史条件下具有积极作用，但也存在“劳动教养对象不明确”、“处罚过于严厉”、“程序不正当”等弊端。随着社会主义民主法治建设的进步，劳动教养制度的历史性作用已经完成，废止劳动教养制度的条件已经具备。

2001年12月公布的《中华人民共和国人口与计划生育法》，以法律形式确立了计划生育基本国策的地位，必须长期坚持。40多年来，中国累计少出生4亿多人，大大减轻了人口过快增长对资源环境带来的压力。然而，“未富先老”、劳动力短缺、独生子女家庭养老问题也日益严峻，计划生育政策需要不断调整。2011年，“双独二孩”政策全面铺开。这次根据我国经济社会发展和人口形势变化，调整完善生育政策是必要的。

为加快政府职能转变，创新对外开放模式，2013年8月30日，十二届全国人大常委会第四次会议通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整实施有关法律规定的行政审批的决定》。决定设置了授权时限，规定上述行政审批的调整在三年内试行。对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。这是国家权力机关以法治思维和法治方式，推动新形势下深化改革的一项重大立法实践。

为推进全面深化改革，2013年3月召开的十二届全国人大一次会议，批准了国务院机构改革和职能转变方案。原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察等队伍，整合进入新组建的国家海洋局。工商部门、质监部门原有的食品药品执法队伍，整合进入食品药品监管部门。多头执法转变为统一执法，执法效能大大提高。

按照我国的立法体制，一些领域取消和下放行政审批事项，需要修改相关法律以获得支持。对此，全国人大常委会积极回应。2013年6月29日，全国人大常委会第三次会议通过了修改文物保护法等12部法律的决定；2013年12月28日，全国人大常委会第六次会议通过了修改海洋环境保护法等7部法律的决定。修改后的19部法律，简化、下放和取消了相关领域行政机构的审批权。这将进一步推动政府职能转变，激发经济社会发展活力，体现了通过立法保障促进改革的法治精神和法治思维。

社会立法保障改善民生

保障和改善民生，使改革发展成果更多更好地惠及广大人民群众，是最高立法机关的重点工作之一。全国人大及其常委会注重回应广大人民群众需求，不断加强社会领域立法工作，为构建和谐社会提供了法律保障。一年来，全国人大及其常委会着力民生民心，注重社会领域立法，着力解决社会管理中遇到的突出矛盾和问题。

“网购商品7天无理由退货、假一赔三、名人代言虚假广告要担责……”这些条文，都是2013年10月底修改完成的消费者权益保护法新增加的内容。新修改的消保法规定了公益诉讼、举证责任倒置、保护人身权益、网络购物无理由退货、保底赔偿、精神损害赔偿等制度，还排除了消费者解决耐用商品等争议的举证障碍，消费者协会可以代表消费者起诉等，这就为解决消费者维权难问题提供了法律支撑。这部法律草案两次上网征求意见，出台前还举行立法评估会……一道道新程序使立法更加细化、更有操作性。

随着旅游业在经济、社会、文化等方面的潜力日益释放，以及越来越多旅游纠纷的出现等，促使旅游业必须从法律角度完成一次“自我陈述”。2013年4月25日，全国人大常委会第二次会议表决通过了旅游法。旅游法强调旅游者是旅游行为的主体；将立法宗旨归纳为“保障旅游者和旅游经营者的合法权益”、“规范旅游市场秩序”、“保护和合理利用旅游资源”等，凸显了立法以人为本。与此同时，法律提出政府机构承担旅游公共服务提供者的责任，在旅游安全、价格管理、市场监管方面发挥重要作用；对旅游经营者行为作出一系列严格规范。旅游法为旅游业发展提供了重要的法制平台。

此外，2013年新出台的特种设备安全法，将电梯和大型娱乐设施都纳入其中；修改后的商标法，在申请方式上确立了电子申请的法律地位……。总之，在过去的一年，无论是新制定的法律还是修改后的法律，都明显更贴近生活，更符合时代要求。

立法决策契合改革决策

2013年10月30日，全国人大常委会向社会公布了今后5年的立法规划。在已明确的68件立法项目中，修改食品安全法、行政复议法、大气污染防治法，制定土壤污染防治法、社会救助法等社会公众所关注和热议的法律，赫然在列。

縱观今后5年的立法规划，可以发现全国人大常委会将立法决策与改革决策结合起来所做的努力。无论是坚持中国特色社会主义发展道路、推动经济发展方式转变，还是保障和改善民生、推进社会主义文化大发展大繁荣、推进生态文明建设等，都有了相应的立法项目。例如，针对环境保护工作需要，修改完善环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等法律；按照税收法定原则，制定增值税法等若干单行税法，修改税收征收管理法；为了推动创新型国家建设，修改促进科技成果转化法等。

立法规划按照突出重点、区分轻重缓急、积极而为、量力而行的要求，结合各方面立法资源配备情况，对立法规划项目总量和分类作出了科学合理的安排。修改行政诉讼法、制定社会救助法、修改大气污染防治法等47件立法项目，目前条件比较成熟，将在全国人大常委会任期内拟提请审议。而修改商业银行法、制定电子商务法、制定社区矫正法等21件立法项目，虽然现实需求紧迫，但条件尚不成熟，被列入了“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”的类别。还有一些具有一定的立法必要性和可行性，但涉及问题较为复杂、立法条件尚不完全具备的立法项目，则被列入研究论证项目中，由有关方面继续研究论证。

坚持科学立法民主立法

改革发展到今天，立法工作面临的形势更加艰巨，社会各界利益诉求更加多元化。而立法的实质就是权利和义务的重新界定，利益的重新调整。因此，立法更需强调科学性和民主性。通过提高立法质量，让立法能够及时反映社会的发展变化，让各方面的利益诉求得到充分表达。

如何将科学立法、民主立法落到实处？全国人大常委会法工委提出结合立法中的重点难点问题，深入基层，特别是情况复杂、矛盾突出的地方，直接倾听基层群众和一线干部的意见，多层次、多方位、多渠道地了解真情、实情，为立法决策提供可靠参考依据。推进完善法律草案公开征求意见机制，推进法律草案在网上二次公开，通过各种媒体介绍法律草案的背景、主要问题及解决思路，建立健全公众意见表达机制和采纳情况反馈机制。

全国人大常委会法工委还注意进一步发挥人大代表在立法工作中的主体作用，认真研究采纳人大代表、常委会组成人员的审议意见。加强与专门委员会的联系沟通，努力形成共识。积极主动地与国务院、“两高”等方面和地方做好沟通协商，及时建议有关方面向常委会提出法律解释需求。

最高立法机关在过去一年里，还开展了立法项目论证、法律案出台前评估和立法后评估工作，并使之规范化、制度化。进一步完善法规备案审查、法律清理、督促配套法规制定、法律用语规范化等方面的工作规范，研究完善重大立法问题专家咨询论证机制、与相关部门就重大问题进行沟通协调机制，以及法律案起草、审议、通过等全过程宣传和舆论引导工作机制等，形成了责任明确、方法科学、富有效率的立法工作机制。