澳大利亚防治腐败的法治、文化等特点

张洪生

澳大利亚社会总体稳定，腐败行为较为少见，据透明國际2012年公布的排名，其清廉指数位居世界第8位，其防范腐败的主要做法值得借鉴和研究。

首先，建立比较完备、便于执行的廉政法律法规体系

为遏制腐败，保证政府官员、议员、法官等公职人员为政清廉，澳大利亚联邦和各州、地方政府都制定一整套严格的廉政法规和条例。这些廉政法规条例大致可分为三类：一是规范与约束公务员日常行为的法规，如《公务员法》、《公务员行为准则》、《财产申报法》、《信息自由法》等。二是与惩治腐败相关的法律规范，散见于一些部门法中，如《刑法》、《禁止秘密佣金法》、《公司法》等。三是专门用来规范与约束反腐败机构的行为、并为其履行职责提供必要保障的法规，如《反腐败道德委员会法》、《监察专员法》等。三方面的法规构成规范约束公共部门、公职人员和反腐败机构，惩治腐败行为的完整体系。

在澳大利亚廉政法规体系下，每一个单位、每一个部门，甚至每一个岗位，都有相关的规章制度或者行为规范，这些制度不仅具体明确，而且便于操作和执行。比如，必和必拓公司《员工道德操守规定》，不仅规定禁止公司员工行贿的具体情节，还对员工收送礼品等行为做出详细规定，其中要求所有收受的礼品均需上报，并且当礼品价值超过50美元时就必须经过许可才可持有；对外赠送超过50美元的礼品时也必须经过许可才可进行；对外招待餐费超过125美元时必须经过许可。澳大利亚能源公司在物资采购方面，不仅制定了一整套报价和采购制度，而且采购事项要有几个部门，并至少是三个人才能决定是否采购，每个人的权力既有限也受制约，责任也很明晰。违反法律的成本是相当高的，比如法律规定个人行贿，可处以110万澳元罚款或10年监禁；企业行贿可处以1100万澳元或行贿价值的3倍罚款，无法判断价值的，可以处以公司当年营业额10%的罚款。

其二，建立分权与制衡的管理体制与权力运行架构

澳大利亚是1901年由6个州自愿组成的联邦制国家，联邦政府的权力是由各州让渡出的一部分权力形成的，主要集中在外交、国防、海关等方面，各州都保留了很大一部分权力，其中就包括制定法律的权力，这就在联邦和州（领地）、地方政府之间形成了分权与制衡。与此同时，澳大利亚在联邦政府、州政府、地方政府中均实行立法权、司法权、行政权分立。在澳大利亚三权分立总体设计中，议会起到了比较主动的作用，议会通过立法权、财政权、人事权、监督权等对行政系统和司法系统形成较强的制衡作用；政府主要执行议会决策，同时拥有法官的任命权；法院独立行使审判权，能对议会、政府行为进行裁决。通过议会、法院、政府的相互牵制，使得权力任意被某个人或利益集团滥用的可能性大大降低，可有效地防止权力滥用造成的腐败。无论是政府还是社会组织都对权力进行有效制约，形成了科学的权力制约机制。在澳大利亚的各类企业中，无论是家族制企业还是国有企业，亦或是股份制企业，基本都做到了决策权、经营权和监督权分立，彼此制衡，相互监督。而信息网络化为权力时时受控、公开透明提供方便条件。信息化使权力始终在公开透明的状态下运行，可有效避免腐败行为的发生。

其三，保证了廉政监督机构的高度权威与相对独立性

澳大利亚通过立法设立专门的廉政监督和约束机构，形成了比较健全、系统的廉政机制。

一是在联邦内阁设立审计长办公室、联邦政府官员违纪调查官、行政监察专员署等独立机构和职务。其中，审计长由总理提名，总督任命，任期终身，除非失职或犯法并经参议院、众议院多数票通过，否则不能罢免，审计长办公室只对议会负责，主要职责是审计监督联邦政府各部的财务，并将审计结果向议会报告；联邦政府官员违纪调查官主要是审理行政控告案件，对政府各部门和机构的行政措施进行调查；行政监察专员署隶属联邦政府，行政监察专员由总理任命，任期一般为3至7年，行政监察专员署有调查权、建议权，但没有处分权，主要职责是监督政府依法行事，受理公众对政府的投诉等。

二是各州效法香港成立廉政公署等机构。各州廉政公署的职责和方式并不完全相同，但普遍具有以下特征：工作对象为公共部门及公职人员，独立开展工作，具有法律授予的电话监听、搜查嫌疑人办公室和住所等权力，强制回答问题，在满足一定条件下限制人身自由等（有些权力需法院批准）。廉政公署对查出的犯罪嫌疑人并不直接起诉，而是根据实际情况转交检察机关、警察局、税务局等机构。廉政公署非常重视并积极鼓励和保护公职人员对所在部门、领导和同事的举报。

三是在民间层面成立了很多打击腐败的协会或组织。比如在全国和各州基本都有保护检举人协会或组织，他们由有志于打击腐败和不正当行为的志愿者组成，为受到不公平待遇的人提供举报方面的咨询保护服务等。这个机构对于打击腐败、疏解民间不和谐因素、维护社会稳定发挥了积极作用。

其四，形成了健康的廉政文化与道德诚信体系

澳大利亚人法治规则意识较强。政府官员不诚实或不公正地行使公共职权即被视为舞弊。在社会传统、社区服务、舆论传播以及政府宣传中，公正、廉洁、诚信的价值观念都得到肯定和培养，廉荣贪耻、注重诚信的文化意识深入人心，公民普遍对贪污腐败行为深恶痛绝。一旦某个政府官员的腐败行为被曝光，即使是很轻微的小贪小占，也会名誉扫地，为社会公众所不齿。廉洁文化是廉政建设的思想基础，如果整个社会或一个集体都对贪污腐败疾恶如仇，有“人人得而诛之”的心态，腐败就不可怕。一位澳大利亚华裔公务员未来女婿用公款请其吃饭，使他感到很气愤，最终劝女儿与之分手。

同时，每个人都有个人诚信档案，一旦有污点，个人在贷款、就业、医疗、教育等很多方面都会受到影响。一旦犯罪，不仅要坐牢，还会失去高额的退休养老金。这些重罚，使很多人不敢也不愿意去腐败。

其五，形成权力运行公开透明与多元化监督的良性机制

澳大利亚积极推行政务公开，扩大民众的知情权，既保持权力运行的透明度，也做到自觉接受社会公众的监督。澳大利亚联邦和各州、地方议会所进行的任何讨论，公众都可以旁听，并且全程录像网上直播，每个议员说的话都记录在案。政府的所有采购项目必须上网公示，有条件的企业都可以公平参与招投标，程序和结果必须向社会公开。公务员招聘全程公开，任何打招呼行为都有可能被投诉或举报。审计长可以对联邦所有公共资金、公共财产、公共资源的安全、合规性等进行审计评估，审计结果向议会报告，并在媒体上公开发表。个人或团体均有权获得政府的相关文件，保障了公众享有充分的知情权，民众想了解的任何政府行为均可以从互联网（例如政府采购等）或专门的机构（官员财产状况等）进行查询。

澳大利亚各种监督力量非常强势并且无孔不入。一是公众监督。澳大利亚公民自觉参与维护社会法治和政府廉政的风气很浓，廉政公署每年处理的案件，60%来自公民的举报。公众可以通过免费热线电话、电邮、写信或亲自到有关部门进行投诉，有关部门要对投诉者回复调查结果并严格保密。二是反对党的监督。澳大利亚实行议会内阁制，内阁部长由获胜政党的议员担任。其他政党则组成反对党，成立影子政府，影子政府中设立与内阁部长一一对应的影子部长，通过议会对政府的施政纲领、方针政策等进行质询、辩论和批评。政府官员的从政行为和道德操守通常是议员特别是反对党议员质询、批评政府的重要内容。政府官员稍有工作差池，违法乱纪，便会受到反对党议员的严厉追究。三是廉政机构监督。比如税务局建立个人税号制度，凡私人银行户头都需要有税号，所有者不能将收入分拆，这样不管谁在哪几家银行开多少个户头，都能依据他的税号汇总起来。四是新闻媒体监督。

（作者为中建总公司监察局长）